政府購買服務(wù)全過程預(yù)算績效管理：一個典型案例的研究

楊燕英 周 銳 陳少杰 陳思奇

一、引言

為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新政府治理方式，更好地實現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)，通過政府與社會力量的合作，增加公共服務(wù)的多元化有效供給，2013年9月國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)，此后，我國政府購買服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及領(lǐng)域不斷拓展。根據(jù)2020年1月頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部令第102號)，“政府購買服務(wù)，是指各級國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為?！薄罢徺I服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算約束、以事定費、公開擇優(yōu)、誠實信用、講求績效原則?！闭徺I服務(wù)的內(nèi)容既包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，也包括涉及政府履職所需輔助性服務(wù)，其作用既關(guān)乎提升政府履職能力，也關(guān)乎增加民生福祉。經(jīng)過多年實踐，政府購買服務(wù)在這兩個方面都取得了顯著的成效。但隨著政府購買服務(wù)制度的發(fā)展，制度執(zhí)行中越來越明顯地反映出一些普遍性現(xiàn)象，如政府購買服務(wù)的價格不夠合理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、服務(wù)質(zhì)量不高、合同執(zhí)行監(jiān)管難度大、財政資金使用績效難以衡量、相當(dāng)多政府購買服務(wù)項目資金使用效率不高，這些均已成為困擾各級政府部門在實施政府購買服務(wù)時的痛點和難點問題。在全面實施預(yù)算績效管理的要求下，如果不能有效解決這些問題，財政資金的浪費或損失則無法避免。因此，必須盡快研究建立政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制，促進(jìn)政府購買服務(wù)制度的健康發(fā)展。但如何構(gòu)建有效的激勵約束機(jī)制，則是政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理的關(guān)鍵性難點，而如何實現(xiàn)突破，就成為理論和實務(wù)研究關(guān)注的重點。

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，深圳市人民政府口岸辦公室于2019年開始進(jìn)行的全市口岸管養(yǎng)服務(wù)綜合改革，不僅利用政府購買方式將市場競爭機(jī)制引入到全市所有口岸的管養(yǎng)服務(wù)之中，從而打破了“養(yǎng)人辦事”高成本、低效率的傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式，而且通過建立“花錢必問效、無效必問責(zé)、有效必獎勵”的預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制，很好地解決了政府購買服務(wù)公益性和承接主體市場逐利性之間的客觀矛盾，使承接購買服務(wù)的企業(yè)與政府之間產(chǎn)生了正向向心力，為不斷提升口岸管養(yǎng)效能、打造一流管理服務(wù)水平建立了關(guān)鍵性和突破性的良性循環(huán)保障機(jī)制，成為實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化過程中的制度創(chuàng)新和實踐探索，為完善我國政府預(yù)算績效管理體制機(jī)制進(jìn)行了有益的嘗試。

二、長期困擾：傳統(tǒng)深圳市口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式積弊難除

深圳是改革開放的先鋒城市，也是全國重要的綜合交通樞紐和邊境口岸城市。深圳口岸輻射內(nèi)地，毗鄰港澳，是大陸秩序與海洋秩序?qū)拥拈T戶和國家安全的重要屏障，具有高度的政治敏感性和保障安全性。深圳全市各陸路口岸和特區(qū)管理線檢查站的管養(yǎng)維護(hù)，長期以來委托市口岸管理服務(wù)中心(以下簡稱口岸中心)組織實施。口岸中心承擔(dān)著深圳全市陸路口岸和原特區(qū)檢查站公共區(qū)域的安全生產(chǎn)、綜合協(xié)調(diào)、物業(yè)管理、通關(guān)服務(wù)和后勤保障工作，特別是對各查驗單位和經(jīng)營門店的安全生產(chǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)管控，是市口岸主管部門業(yè)務(wù)工作的延伸。雖然2006年口岸中心由事業(yè)單位改制為企業(yè)，但其管理模式和運(yùn)行方式并未從根本上得到優(yōu)化升級。在原口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式中，口岸中心的收入來源于財政撥款和口岸商業(yè)經(jīng)營收入兩部分。關(guān)于政府撥款的部分，口岸辦每年將定額的管養(yǎng)經(jīng)費撥付至市口岸中心，但是在預(yù)算編制中，并未制定績效目標(biāo)、管養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)，資金安排也未細(xì)化到具體的項目和用途上，缺乏對資金使用方向和使用合規(guī)性的監(jiān)管。為解決管養(yǎng)經(jīng)費不足問題，自2007年起，政府允許將物業(yè)租金等商業(yè)經(jīng)營收入用于彌補(bǔ)口岸中心日常管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費的缺口，一方面是想借此解決財政撥款數(shù)額有限的問題，另一方面也希望能夠充分調(diào)動口岸中心努力增加商業(yè)經(jīng)營收入、不斷提高管養(yǎng)服務(wù)水平的積極性。但經(jīng)過多年實踐，這種口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式不僅沒有提高各口岸管養(yǎng)服務(wù)的水平，也沒有降低財政支出用于全市口岸管養(yǎng)的整體成本，因此導(dǎo)致管養(yǎng)單位只注重追逐商業(yè)利益而忽視資金規(guī)范管理等問題，卻成為長期困擾口岸管養(yǎng)服務(wù)效能提升的老大難問題，無法得到有效解決。具體表現(xiàn)為以下方面：

(一)全市口岸管養(yǎng)服務(wù)水平整體偏低

一是全市各口岸區(qū)域場地設(shè)施的管養(yǎng)維護(hù)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，管養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量長期在低水平徘徊，與香港等國際先進(jìn)城市相比差距非常明顯；二是口岸商業(yè)經(jīng)營業(yè)態(tài)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不僅經(jīng)營散亂難以形成規(guī)模，而且經(jīng)營活動還存在尋租風(fēng)險，政府資產(chǎn)使用的效能不能充分發(fā)揮；三是口岸作為城市運(yùn)行重要節(jié)點的公共服務(wù)屬性不突出，公共服務(wù)水平不高；四是作為城市對外開放門戶樞紐的窗口形象未得到充分展示。

(二)提升口岸管養(yǎng)服務(wù)水平動力不足

一是由于長期直接委托單一管養(yǎng)服務(wù)主體的方式，主體責(zé)任不清，沒有任何競爭壓力，造成管養(yǎng)企業(yè)對政府經(jīng)費的依賴慣性，缺乏提升口岸管養(yǎng)服務(wù)水平的內(nèi)在動力[1]；二是市政府口岸主管部門與管養(yǎng)服務(wù)主體之間的關(guān)系難以準(zhǔn)確定位，責(zé)任和權(quán)益糾纏不清，提升全市口岸治理水平的要求難以真正落實到位，口岸治理的壓力缺乏有效的傳導(dǎo)機(jī)制，企業(yè)對此并不敏感；三是未破除“養(yǎng)人辦事”的傳統(tǒng)思維，導(dǎo)致企業(yè)冗員嚴(yán)重、效率低下。[1]

(三)財政資金和經(jīng)營性收入使用混亂

一是在“以口岸養(yǎng)口岸”的傳統(tǒng)口岸經(jīng)費保障模式下，財政下?lián)艿目诎豆莛B(yǎng)經(jīng)費和經(jīng)營收入混用，收支管理不規(guī)范，“收支兩條線”長期不能落實；二是由于口岸中心收支管理并未形成真正的制度性約束，口岸管養(yǎng)經(jīng)費需求的科學(xué)測算和財政資金的有效監(jiān)管難以實現(xiàn)，導(dǎo)致口岸管養(yǎng)經(jīng)費使用長期存在隨意性、低效性，無法對口岸公共服務(wù)和通關(guān)運(yùn)行保障帶來積極正面影響；三是政府公共服務(wù)追求的公益性目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)營的逐利性目標(biāo)相悖的矛盾一直未能得到有效解決，無法有效提高口岸管養(yǎng)服務(wù)效能就成為必然。

(四)口岸管養(yǎng)經(jīng)費預(yù)算管理績效低下

一是雖然按照財政制度的要求，深圳市口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費預(yù)算管理執(zhí)行了一般經(jīng)費預(yù)算管理程序，但在預(yù)算編制環(huán)節(jié)缺少績效目標(biāo)管理，資金預(yù)算編制粗糙，缺少預(yù)算約束效力；二是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對承接主體履約情況疏于監(jiān)督，缺少績效過程管理，資金使用隨意性大；三是在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果環(huán)節(jié)，績效評價流于形式，未能建立有效的績效激勵約束機(jī)制，無法促使口岸中心在新的預(yù)算年度中強(qiáng)化預(yù)算管理、提升口岸管養(yǎng)服務(wù)水平；四是由于缺少有效的治理手段，深圳市口岸管養(yǎng)經(jīng)費管理存在問題越來越突出，財政資金提質(zhì)增效的要求成為空話。

三、理念重塑：從“養(yǎng)人辦事”向“辦事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變

面對口岸管養(yǎng)服務(wù)在傳統(tǒng)經(jīng)費保障模式下暴露出來的各種問題，深圳市人民政府口岸辦公室(以下簡稱市口岸辦)痛定思痛，認(rèn)真梳理和深入分析問題的癥結(jié)所在，最終得出結(jié)論，認(rèn)為從表面上看，雖然管養(yǎng)中心已轉(zhuǎn)制成為企業(yè)，但其在與政府的合作中實質(zhì)上仍然扮演著下屬事業(yè)單位的角色，并未真正實現(xiàn)市場化。而市政府口岸辦也并未真正按照“以事定費”的政府購買服務(wù)改革要求引入市場競爭機(jī)制，“政府包攬事業(yè)”的做法換湯未換藥，導(dǎo)致口岸中心在實際的管養(yǎng)服務(wù)中長期存在各種混亂現(xiàn)象。但從更深層次看，之所以原有口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式積弊難除，是由于沒有劃清政府與市場的邊界，各方責(zé)權(quán)不明，缺乏有效監(jiān)管機(jī)制造成的，因此，必須重塑理念，站在國家治理能力現(xiàn)代化的高度，開展全面的深圳口岸管養(yǎng)體制綜合改革加以解決，通過探索新的政府購買服務(wù)方式，建立口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障新模式，實現(xiàn)口岸管養(yǎng)服務(wù)從“養(yǎng)人辦事”向“辦事不養(yǎng)人”的轉(zhuǎn)變。

(一)確立口岸管養(yǎng)服務(wù)的市場化定位

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府要劃清與市場的界限，充分履行公共受托責(zé)任，降低行政運(yùn)行成本，提高財政資金使用效率。因此，在政府向公眾提供的公共服務(wù)領(lǐng)域要引入市場機(jī)制，通過政府與社會力量的合作實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，不斷提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對照而言，傳統(tǒng)深圳口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式顯然與這樣的要求不相符合。站在國家治理現(xiàn)代化的視角，深圳口岸管養(yǎng)服務(wù)必須實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、不斷提高管養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量水平，這已經(jīng)成為擺在深圳市政府口岸辦面前的新課題。因此，市口岸辦必須按照轉(zhuǎn)變思想，打破常規(guī)，用更加發(fā)展和長遠(yuǎn)的眼光看待口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式的改革。必須改變傳統(tǒng)的口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式，以完善口岸治理體系為目標(biāo)，強(qiáng)化現(xiàn)代財政管理理念，明確劃清政府與市場的界限，將市場競爭機(jī)制引入口岸管養(yǎng)服務(wù)之中，通過采用購買服務(wù)方式市場化選擇承接主體，改變長期直接委托單一管養(yǎng)服務(wù)主體的方式，打破“養(yǎng)人辦事”的舊有政企關(guān)系，通過采用政府購買服務(wù)方式，明確口岸管養(yǎng)服務(wù)的市場化定位，并在此基礎(chǔ)上確定口岸主管部門與管養(yǎng)服務(wù)承接主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，借助市場競爭機(jī)制有效傳導(dǎo)口岸管養(yǎng)服務(wù)治理的壓力，激活企業(yè)自我提升的動力，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平，促使企業(yè)和政府之間產(chǎn)生正向向心力，創(chuàng)新深圳口岸管養(yǎng)服務(wù)體制機(jī)制，為提升全市口岸管養(yǎng)服務(wù)效能、打造國際一流口岸建立關(guān)鍵性和突破性良性循環(huán)的體制機(jī)制保障。

(二)以績效管理促進(jìn)財政資金提質(zhì)增效

國家治理現(xiàn)代化中，績效管理已成為現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變治理方式、實現(xiàn)財政資金精細(xì)化管理、促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升的重要舉措。在傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)模式下，管養(yǎng)服務(wù)企業(yè)以“包干”方式獲得財政撥款收入，以口岸物業(yè)經(jīng)營收入作為口岸管養(yǎng)服務(wù)成本的補(bǔ)充平衡，導(dǎo)致財政撥款與經(jīng)營收入的混用，財政資金的有效監(jiān)管難以實現(xiàn)，政府既定的公共服務(wù)效益和公共資源的消耗比例嚴(yán)重失調(diào)，加之政府未建立服務(wù)效果與企業(yè)收益掛鉤機(jī)制，致使政府將監(jiān)管的注意力只能放在具體的實施活動而非服務(wù)結(jié)果上，這種對企業(yè)的過度干預(yù)，又進(jìn)一步導(dǎo)致傳統(tǒng)政企關(guān)系緊張化、對抗化。而口岸管養(yǎng)服務(wù)體制綜合改革，通過政府購買服務(wù)方式實現(xiàn)市場化選擇承接主體，力圖依據(jù)重新簽訂的口岸管養(yǎng)服務(wù)委托合同，實現(xiàn)深圳市口岸辦對管養(yǎng)服務(wù)業(yè)務(wù)的事前、事中和事后全面實施績效管理和考核，將企業(yè)收益與口岸管養(yǎng)服務(wù)成效掛鉤，從而建立起績效評價結(jié)果與財政撥付和問責(zé)之間的聯(lián)系，在合同期中或期滿時根據(jù)績效跟蹤監(jiān)控和考核結(jié)果決定承接服務(wù)企業(yè)的去留。這樣一方面改善了財政部門與預(yù)算單位(市口岸辦)、預(yù)算單位(市口岸辦)與承接服務(wù)企業(yè)之間的信息不對稱問題，另一方面也有助于為社會公眾提供更好更多的口岸公共服務(wù)。

四、抽絲剝繭：找準(zhǔn)委托代理關(guān)系中的關(guān)鍵痛點

在明確口岸管養(yǎng)服務(wù)要實行政府購買服務(wù)方式改革后，口岸辦進(jìn)一步深入分析，認(rèn)為傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式下，直接委托口岸中心提供管養(yǎng)服務(wù)雖然缺少了競爭機(jī)制，但其本身也是一種契約化的委托代理關(guān)系，而采用政府購買服務(wù)方式雖然引入了市場競爭機(jī)制，實現(xiàn)了市場化選擇承接主體，但仍然是一種契約化的委托代理關(guān)系。傳統(tǒng)委托代理關(guān)系中存在的問題，會不會在今后新的委托代理關(guān)系中重復(fù)出現(xiàn)？如果可能會出現(xiàn)的話，如何用制度化的機(jī)制創(chuàng)新加以防范和化解？基于此，深圳市口岸辦對委托代理關(guān)系中的深層次問題進(jìn)行了認(rèn)真剖析，最終找到了其中深層次的關(guān)鍵痛點。

(一)目標(biāo)差異下承接主體難以與政府期望同向而行

傳統(tǒng)直接委托方式的口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式委托代理關(guān)系中，由于政府向社會提供公共服務(wù)的公益性目標(biāo)與提供服務(wù)市場主體的趨利性目標(biāo)存在著根本差異，市場主體往往不會具有與政府期望同向而行的內(nèi)生動力，再加上缺乏競爭壓力，導(dǎo)致服務(wù)主體盡量壓低實際供給成本，低水平提供公共服務(wù)，并在資金管理上借助非規(guī)范性行為，盡最大可能擴(kuò)大自身盈利空間，財政投入口岸管養(yǎng)服務(wù)資金的使用績效不佳、公共服務(wù)質(zhì)量難以保障就成為一種必然的結(jié)果?？梢哉f這是委托代理關(guān)系中最為深層次的問題，是代理人的一種本能沖動行為，也是傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式存在諸多問題的最根本原因。而建立新的政府購買服務(wù)委托代理關(guān)系時，如何在客觀認(rèn)識這一問題的基礎(chǔ)上，通過制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新去引導(dǎo)、約束和調(diào)整承接主體的目標(biāo)方向和行為規(guī)范，將成為改革中必須解決的核心問題。

(二)信息不對稱易導(dǎo)致承接主體行為偏離

在委托代理關(guān)系中，由于委托方在信息掌握方面往往處于劣勢，而代理方明顯擁有信息優(yōu)勢，委托方和代理方之間客觀上存在的信息不對稱問題，給代理方利用信息優(yōu)勢為己方牟利創(chuàng)造了空間，代理方極易形成“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，從而損害委托方的利益，甚至?xí)霈F(xiàn)尋租等行為。事實上，在傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式中，作為代理方的口岸中心天然擁有口岸管養(yǎng)服務(wù)的信息優(yōu)勢，而市口岸辦作為政府主管部門客觀上處于信息劣勢，市口岸辦雖然對口岸管養(yǎng)服務(wù)中存在的問題心知肚明，也想通過調(diào)整經(jīng)費供給方式進(jìn)行監(jiān)督控制，但總是收效甚微。其中一個非常重要的原因，是缺乏口岸管養(yǎng)服務(wù)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，無法判斷各類服務(wù)應(yīng)具有的比較公允的成本水平，財政資金投入成本難以掌控就成為常態(tài)。因此，如何在政府購買服務(wù)改革中實現(xiàn)對各類口岸管養(yǎng)服務(wù)信息的充分掌握，防止因信息不對稱導(dǎo)致的監(jiān)管效率低下問題，應(yīng)當(dāng)成為改革中制度設(shè)計重點關(guān)注的問題。

(三)科學(xué)確定委托事項的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)難度大

對政府購買服務(wù)項目進(jìn)行績效管理的難點之一，就是缺乏明確的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的模糊，導(dǎo)致財政支出無法準(zhǔn)確判斷投入成本的合理性，也就無法科學(xué)評價承接主體提供服務(wù)的投入產(chǎn)出水平和效益情況。而之所以存在這一難題，歸根結(jié)底，是因為政府購買服務(wù)存在“軟”“硬”兩種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。所謂“硬標(biāo)準(zhǔn)”，通常體現(xiàn)在可標(biāo)準(zhǔn)化測度的硬件設(shè)置等的建設(shè)投入上，這種標(biāo)準(zhǔn)可以參考國家、行業(yè)等制定的標(biāo)準(zhǔn)直接確定；但“軟標(biāo)準(zhǔn)”則更多地反映在服務(wù)本身的內(nèi)涵質(zhì)量上，應(yīng)當(dāng)由誰來確定標(biāo)準(zhǔn)、按照什么標(biāo)尺進(jìn)行衡量、是否能成為公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)等，就成為一個非常敏感的問題。由于政府購買服務(wù)的支出標(biāo)準(zhǔn)決定了預(yù)算控制的有效性，那么如何確定政府購買服務(wù)的委托服務(wù)價格才會既能有效控制財政投入成本，又能保持承接主體參與政府購買服務(wù)活動的積極性，則成了另一個敏感問題。因此，如何在口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費模式改革中解決這兩個敏感問題，也是這次改革的重要內(nèi)容。

(四)激勵機(jī)制缺乏使得承接主體提升服務(wù)水準(zhǔn)的內(nèi)生動力不足

根據(jù)委托代理理論，要想解決政府與企業(yè)委托代理關(guān)系中存在的因目標(biāo)不同向和信息不對稱導(dǎo)致的各種問題，委托方必須加強(qiáng)對代理人的監(jiān)督和控制，通過有效的激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)和約束代理人朝著委托方希望的方向開展活動。首先，要建立約束機(jī)制來約束代理人可能產(chǎn)生的行為偏離。在傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式中，這種約束機(jī)制也是存在的，通常表現(xiàn)為合同驗收未達(dá)預(yù)期要求則要進(jìn)行懲罰，如按合同規(guī)定停止支付尾款、取消今后的合作機(jī)會、要求支付違約金等，但實際上這些懲罰措施因為雙方上下級關(guān)系定位導(dǎo)致的責(zé)任義務(wù)邊界不清而很少使用。在日常的經(jīng)費管理中僅要求企業(yè)按照財政制度要求，將財政投入與經(jīng)營性收入實行收支兩條管理，缺乏真正的激勵機(jī)制，企業(yè)難以產(chǎn)生通過主動提高口岸管養(yǎng)服務(wù)水平來獲得更高收益的內(nèi)生動力。因此，在新的政府購買服務(wù)改革中如何通過制度建設(shè)，建立正向的激勵約束機(jī)制，將服務(wù)質(zhì)量與承接主體自身的收益掛起鉤來，從而促進(jìn)服務(wù)承接主體積極主動地去深挖自身潛力、不斷提升服務(wù)供給的質(zhì)量就成為改革的焦點問題。

五、難題破解：構(gòu)建全新政府購買服務(wù)預(yù)算績效激勵約束機(jī)制

根據(jù)前述理論和現(xiàn)實分析的基礎(chǔ)上，深圳市口岸辦在深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會明確的“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的具體要求后，更加堅定了改革傳統(tǒng)口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式的決心，并將其作為深圳口岸管養(yǎng)服務(wù)體制綜合改革的突破口。2019年，深圳市政府批準(zhǔn)對全市口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費保障模式進(jìn)行全面改革。在深圳市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，市口岸辦公室確定了全面實施預(yù)算績效管理，通過建立績效考核激勵約束機(jī)制，加強(qiáng)績效考評與結(jié)果運(yùn)用，從機(jī)制上促使企業(yè)與政府之間產(chǎn)生正向向心力的口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障改革總體思路。

深圳市口岸辦按照現(xiàn)代財政管理理念，在堅持市場化、制度化和績效管理導(dǎo)向的基本原則基礎(chǔ)上，重新設(shè)計了以預(yù)算績效激勵約束機(jī)制為導(dǎo)向的口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障新模式，將預(yù)算績效管理理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價全過程，強(qiáng)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，在“花錢必問效，無效必問責(zé)”要求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“花錢必問效，無效必問責(zé)，有效必獎勵”的預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制，確定了承接政府購買服務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與口岸管養(yǎng)水平提升掛鉤的改革方案和措施。具體做法包括：

(一)與服務(wù)承接主體確立市場化合同主體關(guān)系

口岸，是國家對外開放的門戶和國家安全的重要屏障，是具有高度政治敏感性、復(fù)雜性和專業(yè)性的特殊公共場所，確保全市各口岸安全和有序運(yùn)行是口岸管養(yǎng)服務(wù)工作的首要目標(biāo)。深圳各口岸不僅肩負(fù)著國家安全、對外開放窗口、促進(jìn)國際交流和經(jīng)貿(mào)往來等重要的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，同時也是展示深圳城市形象和提升城市公共服務(wù)水平的重要載體，必須以確保安全、有序、方便、快捷、清潔、設(shè)施設(shè)備運(yùn)行良好為口岸管養(yǎng)服務(wù)的總體目標(biāo)。正是由于口岸管理的特殊性和復(fù)雜性，政府購買口岸管養(yǎng)服務(wù)承接主體的選擇范圍需要特定條件限制，但在市場化改革的明確方向下，必須把市場競爭機(jī)制引入口岸管養(yǎng)服務(wù)改革中來。

一是將口岸經(jīng)營與口岸管養(yǎng)相分離。分別遴選兩家國有控股公司負(fù)責(zé)口岸經(jīng)營和承接口岸管養(yǎng)服務(wù)事項，兩者不存在交叉。在市國資委的積極配合下，最終選擇由深圳免稅集團(tuán)(全資國企)和萬科集團(tuán)(混合所有制企業(yè))合資成立的國有控股企業(yè)深圳口岸商業(yè)公司負(fù)責(zé)口岸經(jīng)營業(yè)務(wù)，而口岸管養(yǎng)服務(wù)則依據(jù)政府購買服務(wù)“公開擇優(yōu)”原則，面向深圳市國有企業(yè)公開遴選出政治可靠、專業(yè)領(lǐng)先、經(jīng)驗豐富的國有控股上市公司深圳特發(fā)服務(wù)有限公司作為政府購買服務(wù)的承接主體。

二是簽訂市場化委托服務(wù)協(xié)議合同。市口岸辦通過與深圳特發(fā)服務(wù)有限公司簽署口岸管養(yǎng)服務(wù)協(xié)議合同，正式確立了雙方的市場化合同主體關(guān)系。在服務(wù)協(xié)議合同中，改變了傳統(tǒng)經(jīng)費保障模式中委托責(zé)任和委托事項模糊不清、粗糙且無績效要求等做法，明確約定了在合同期內(nèi)雙方的主體責(zé)任邊界、職責(zé)任務(wù)和權(quán)利義務(wù)，細(xì)化了口岸管養(yǎng)服務(wù)的具體服務(wù)內(nèi)容、約定服務(wù)期限、經(jīng)費保障方式、績效考核要求、實際獎懲辦法和爭議解決措施等重要事項條款，使之真正成為具有法律效力的社會契約，雙方均需共同遵守。

(二)強(qiáng)力提升財政資金預(yù)算約束能力

按照政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算約束、以事定費原則的規(guī)定，市口岸辦在強(qiáng)力提升財政資金預(yù)算約束能力方面采取了以下兩項措施：

第一，對口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費實行全面預(yù)算管理。一是將政府物業(yè)非稅收入應(yīng)收盡收，對于口岸的租賃收入、水電回收收入、停車場收入、廣告收入等經(jīng)營性收入，全面納入財政預(yù)算，實行收支兩條線管理。二是支出嚴(yán)格按照財政管理相關(guān)要求，編制管理服務(wù)、日常設(shè)備維保、綜合管理等項目支出預(yù)算，規(guī)范支出方向，大力壓減一般性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。三是要求服務(wù)承接企業(yè)根據(jù)管養(yǎng)服務(wù)項目實際情況、優(yōu)先級別等因素，提前制定年度口岸管養(yǎng)方案并編制項目預(yù)算上報市口岸辦公室。待財政批復(fù)下達(dá)預(yù)算后，承接企業(yè)按照年度口岸管養(yǎng)方案和預(yù)算項目實施時間表分項實施。由此，市口岸辦就對全市口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費的收支全貌實現(xiàn)了全面掌控。

第二，強(qiáng)化口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費的預(yù)算約束力。市口岸辦在管養(yǎng)服務(wù)委托協(xié)議合同中明確，口岸管養(yǎng)經(jīng)費預(yù)算指標(biāo)是經(jīng)費支出上限，不是必須全部支出的金額，企業(yè)相關(guān)開支應(yīng)在限額內(nèi)據(jù)實結(jié)算。未經(jīng)市口岸辦公室批準(zhǔn)，企業(yè)不得跨口岸、跨項目調(diào)劑資金。如確有必要，須由企業(yè)提出調(diào)劑方案、詳細(xì)說明調(diào)劑理由，經(jīng)市口岸辦公室批準(zhǔn)后方可實施。這一措施，將承接主體可能出現(xiàn)的經(jīng)費在各口岸之間、各項目之間的橫向調(diào)劑權(quán)力進(jìn)行了程序限制，從而使市口岸辦在管養(yǎng)經(jīng)費使用的動態(tài)信息上掌握了主動監(jiān)督的先機(jī)。

(三)建立口岸管養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系

一是優(yōu)選口岸管養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為解決口岸管養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失問題，保證所用標(biāo)準(zhǔn)客觀、公允和各方認(rèn)可，深圳市口岸辦進(jìn)行了多方的市場調(diào)查和摸底，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，從不同版本的物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)中，擇優(yōu)選擇適合口岸管養(yǎng)服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，明確在口岸管養(yǎng)服務(wù)中使用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量對標(biāo)考核。同時還進(jìn)一步明確該標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，在今后的實踐中，根據(jù)口岸管養(yǎng)服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要和更適合深圳市口岸管養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的被發(fā)現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還會及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

二是科學(xué)測算口岸管養(yǎng)服務(wù)人員支出總額標(biāo)準(zhǔn)。市口岸辦參考往年人員經(jīng)費實際人均支出情況，結(jié)合口岸管養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)實需要，測算承接企業(yè)實際需要保留的核心管理人員類別和數(shù)量，最終制定了口岸管養(yǎng)服務(wù)的人員經(jīng)費總額控制標(biāo)準(zhǔn)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，承接企業(yè)可以自主決定是通過減少實際人數(shù)來提高在崗人員工資福利標(biāo)準(zhǔn)，還是降低工資福利水平以增加崗位人員規(guī)模。在根據(jù)工作崗位確定人員經(jīng)費成本總額控制的情況下，傳統(tǒng)的事不增加、人卻越養(yǎng)越多的養(yǎng)人辦事問題就徹底得到了解決。以事定費、養(yǎng)事不養(yǎng)人的政府購買服務(wù)要求就落到了實處，同時在總額標(biāo)準(zhǔn)確定的前提下，將人員規(guī)模的選擇權(quán)交給企業(yè)，也提高了企業(yè)管理自主性。

三是制定報酬提取比例和項目支出標(biāo)準(zhǔn)。市口岸辦借鑒市場上物業(yè)管理行業(yè)酬金制的做法，允許承接服務(wù)企業(yè)按規(guī)定比例計提口岸管養(yǎng)服務(wù)報酬。在管養(yǎng)服務(wù)承接企業(yè)報酬保持同質(zhì)服務(wù)市場化利潤率水平前提下，市口岸辦又將口岸管養(yǎng)服務(wù)的清掃保潔、安保、綠化、消殺、通關(guān)保障等進(jìn)行了具體量化，設(shè)定了比較科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)了在確保口岸管養(yǎng)服務(wù)公益性的前提下，將口岸管養(yǎng)服務(wù)項目經(jīng)費預(yù)算控制在合理范圍之內(nèi)。

(四)建立基于全過程預(yù)算績效管理的激勵約束機(jī)制

一是對口岸管養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費實行全過程預(yù)算績效管理。根據(jù)深圳市財政局《關(guān)于貫徹落實全面實施預(yù)算績效管理有關(guān)事項的通知》(深財績〔2019〕5號)的總體要求，市口岸辦制定了包括績效目標(biāo)、對象和內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理、工作程序等內(nèi)容的《深圳口岸管養(yǎng)服務(wù)績效考核方案》(以下簡稱《考核方案》)，并明確每年根據(jù)口岸年度工作需求和計劃進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，績效考核按照當(dāng)年度《考核方案》實行。績效考核由管養(yǎng)單位先做事前績效評估、事中績效監(jiān)控及事后績效自我評價等工作，出具各口岸、各項目的專項績效報告并報送市口岸辦。市口岸辦聘請第三方機(jī)構(gòu)對管養(yǎng)單位服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合績效考評，具體計分辦法根據(jù)《考核方案》實施。市口岸辦每年開展重點項目及管養(yǎng)服務(wù)全過程績效監(jiān)控和績效評價等工作，深圳市財政局視情況對相關(guān)項目進(jìn)行重點績效評價。

二是建立制度化的績效考評激勵約束機(jī)制。為激勵承接企業(yè)提升口岸管養(yǎng)服務(wù)水平的積極性和主動性，在實施全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，深圳市口岸辦公室建立了明確的“績效考核金”(亦稱獎懲金)制度，形成了導(dǎo)向清晰、實際可操作、各方皆認(rèn)可的績效考評激勵約束機(jī)制，在激發(fā)政府購買服務(wù)承接主體行為與政府公共服務(wù)目標(biāo)保持一致方面做出了積極而大膽的創(chuàng)新嘗試。具體做法如下：

因深圳市財政對全市口岸管養(yǎng)經(jīng)費實行總額管理，由市口岸辦公室負(fù)責(zé)管理，故經(jīng)市口岸辦與市財政局會商，深圳市口岸管養(yǎng)服務(wù)績效考核金由兩部分組成：一部分是從市口岸辦物業(yè)管理費最終批復(fù)數(shù)提取基本開支(包括行政開支、人員薪酬等)后，剩余物業(yè)管理費的10%為績效考核金；另一部分是提取市口岸辦口岸維修(護(hù))費最終批復(fù)數(shù)的10%為績效考核金。市口岸辦根據(jù)每年制定的《考核方案》對口岸管養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全過程績效監(jiān)控和考核，按月開展管養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)場點檢，按季度開展績效綜合評價，根據(jù)季度績效考核結(jié)果決定撥付績效考核金支付比率(見表1)。根據(jù)《考核方案》，口岸管養(yǎng)服務(wù)“績效考核金”支付比率規(guī)定如下：

表1 深圳口岸管養(yǎng)服務(wù)績效考核結(jié)果與考核獎懲金支付比率[2]

(1)評估總分為100分，60分為合格，60分(不含)以下為不合格。

(2)若任一口岸區(qū)域出現(xiàn)考核“不合格”，管養(yǎng)單位須向工作小組進(jìn)行書面解釋，并按照工作小組要求整改到位。

(3)任一口岸區(qū)域年度內(nèi)累計兩次考核結(jié)果為“不合格”，市口岸辦有權(quán)終止該口岸區(qū)域的管養(yǎng)委托。

(4)若累計出現(xiàn)兩個及以上口岸區(qū)域委托終止的情況，市口岸辦有權(quán)單方面無條件解除與承接主體的管養(yǎng)服務(wù)委托協(xié)議，由市國資委會同市口岸辦按《深圳口岸管養(yǎng)體制綜合改革工作方案》和《深圳口岸管養(yǎng)體制改革實施方案》精神另行選擇管養(yǎng)單位。

(5)鼓勵承接單位提高管理水平，在保證達(dá)到服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)前提下節(jié)約出來的相應(yīng)項目支出費用，仍舊作為承接單位開展其他新增管養(yǎng)項目的經(jīng)費來源，同時也計提獎勵資金。

(6)將水電費也參考項目經(jīng)費進(jìn)行考核，若承接企業(yè)通過優(yōu)化管理，減少了水電支出，節(jié)約出的費用也可以用于新增項目支出，同時計提同等比例的獎勵金。

上述“績效考核金”制度獲得了服務(wù)承接主體的高度認(rèn)可，一下子調(diào)動了承接主體在努力提升服務(wù)質(zhì)量、新增服務(wù)項目的基礎(chǔ)上盡量降低服務(wù)成本的積極性和主動性，形成了如果服務(wù)好、成本低、績效高，拿到的獎金就多；服務(wù)不好、不節(jié)約成本、績效差，就會被取消承接政府購買服務(wù)主體資格的一種良性循環(huán)的績效激勵約束機(jī)制。

六、成效斐然：財政口岸管養(yǎng)成本降低與主體活力激發(fā)雙效共生

經(jīng)過一年多時間的不懈努力，目前深圳市口岸管養(yǎng)服務(wù)改革的第一階段任務(wù)已完成，取得了非常明顯的成效，實現(xiàn)了政府購買服務(wù)承接主體的趨利性目標(biāo)與政府公共服務(wù)公益性目標(biāo)的同向而行，財政資金的投入與產(chǎn)出績效呈現(xiàn)出令人驚喜的變化，切實扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)經(jīng)費保障模式下公共服務(wù)質(zhì)量低下的局面。

(一)財政支出結(jié)構(gòu)大幅優(yōu)化

此次改革打破了“養(yǎng)人辦事”的傳統(tǒng)思維模式，實現(xiàn)了“花錢買服務(wù)、辦事不養(yǎng)人”的重要轉(zhuǎn)變，切實實現(xiàn)了政府購買服務(wù)的基本原則，取得了實質(zhì)性的成效，使財政資金的支出結(jié)構(gòu)得到了大幅度的優(yōu)化。在原有口岸經(jīng)費保障模式下，口岸中心共有756人從事口岸管養(yǎng)業(yè)務(wù)，人員經(jīng)費高達(dá)1.7億元，占全部管養(yǎng)經(jīng)費的七成以上，只有不到三成真正用于口岸管養(yǎng)運(yùn)維業(yè)務(wù)。而新的經(jīng)費保障模式要求口岸管養(yǎng)承接主體按照改革方案重新核算業(yè)務(wù)崗位，人員規(guī)模大幅下降至332人，降幅達(dá)56%；人員支出下降至0.74億元，僅占全部經(jīng)費的27%，七成以上管養(yǎng)經(jīng)費可全部投入口岸現(xiàn)場運(yùn)維業(yè)務(wù)，為口岸不斷開發(fā)新的管養(yǎng)服務(wù)項目、全面提升服務(wù)品質(zhì)奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)[3]。

(二)奠定了政府購買服務(wù)資金使用提質(zhì)增效的技術(shù)基礎(chǔ)

本次改革的一個重要突破，就是兩類標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。即基于市場化優(yōu)選確立了適合口岸管養(yǎng)服務(wù)的比較客觀公允的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，以及依據(jù)歷史數(shù)據(jù)與崗位需求比較準(zhǔn)確地測算出人員支出總額標(biāo)準(zhǔn)、報酬提取比例和項目支出標(biāo)準(zhǔn)等一套支出標(biāo)準(zhǔn)體系。服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，一方面使口岸管養(yǎng)服務(wù)事項從此有了明確的各項業(yè)務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，承接服務(wù)企業(yè)必須對標(biāo)開展各項服務(wù)事項；另一方面也使財政資金在口岸管養(yǎng)服務(wù)上的投入有了明確的成本測算依據(jù)和開展預(yù)算績效管理的評價依據(jù)，為財政資金使用的提質(zhì)增效奠定了比較堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。

(三)落實了政府購買服務(wù)項目實行全過程預(yù)算績效管理的要求

改革建立的全新口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式，不僅解決了傳統(tǒng)模式下經(jīng)營性收入與財政資金混用的問題，嚴(yán)格實施了口岸經(jīng)費“收支兩條線”制度，規(guī)范了財政資金使用的邊界，加強(qiáng)了資金監(jiān)管，而且還將全面預(yù)算績效管理的要求落到了實處。改革形成的“承接主體年度事前、事中、事后自我評價+口岸辦聘請第三方開展年度全過程績效監(jiān)控與績效評價及重點項目評價+深圳市財政局抽檢進(jìn)行重點項目績效評價”三個層次的績效評價，使預(yù)算績效管理貫穿于政府購買口岸管養(yǎng)服務(wù)項目開展的全過程、全周期，切實將預(yù)算績效管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃Ч芾硪庾R落實到位，實現(xiàn)了績效管理導(dǎo)向下的政府購買口岸管養(yǎng)服務(wù)目標(biāo)，有效保障了財政資金的使用績效。

(四)激發(fā)了承接主體不斷提升口岸管養(yǎng)服務(wù)水平的內(nèi)在動力

此次口岸管養(yǎng)新模式改革的最大亮點，莫過于構(gòu)建了切實可行、且行之有效的政府購買服務(wù)績效管理激勵約束機(jī)制——“績效考核金”制度，并以制度的方式加以確立，從而解決了長時間以來在政府購買服務(wù)領(lǐng)域約束機(jī)制比較多見，而缺乏真正有效的激勵機(jī)制的難點和痛點?！翱冃Э己私稹敝贫韧ㄟ^發(fā)放獎懲金的方式，達(dá)到了激勵承接主體努力壓縮服務(wù)中的不必要開支，通過積極提升口岸管養(yǎng)服務(wù)品質(zhì)、增加服務(wù)項目，來實現(xiàn)企業(yè)效益和職工個人獎金的雙增長的效果，從而促使口岸管養(yǎng)服務(wù)的質(zhì)量提升與承接主體收益實現(xiàn)了真正意義的良性循環(huán)，政府購買服務(wù)承接主體的積極性和主動性得到充分激發(fā)，激勵其本能的趨利行為與政府購買公共服務(wù)目標(biāo)呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，從機(jī)制建設(shè)上保證了兩者的同向而行。

七、案例啟示：緊抓構(gòu)建政府購買服務(wù)預(yù)算績效激勵約束機(jī)制的關(guān)鍵要素

從深圳口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式改革案例我們可以看出，政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體之間天然存在著目標(biāo)差異而導(dǎo)致的一系列問題，必須通過制度建設(shè)加以解決。在進(jìn)行政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理過程中，需要層層分解，深入分析，找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵所在，用機(jī)制創(chuàng)新破解難題。在全面實施預(yù)算績效管理的背景下，對政府購買服務(wù)項目進(jìn)行全過程、全周期績效監(jiān)督，可以在規(guī)范財政資金使用、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和資源配置等方面發(fā)揮重要作用，但仍然無法解決上述政府購買服務(wù)雙方主體之間的矛盾，只有通過建立有效的績效管理激勵約束機(jī)制，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的運(yùn)用才能真正實現(xiàn)矛盾的轉(zhuǎn)化。透過上述案例，我們認(rèn)為在構(gòu)建政府購買服務(wù)預(yù)算績效激勵約束機(jī)制時必須重點關(guān)注以下幾個關(guān)鍵要素：

(一)落實契約化的主體責(zé)任

確定購買主體和承接主體雙方的主體責(zé)任，是政府購買服務(wù)制度市場化改革的重要內(nèi)容。雖然在實際工作中，購買主體和承接主體會簽署政府購買服務(wù)合同，但如果在合同中未清晰明確雙方主體責(zé)任和權(quán)利義務(wù)的話，必然會導(dǎo)致合同執(zhí)行過程中存在各種風(fēng)險隱患。現(xiàn)實中，有相當(dāng)多的政府購買服務(wù)合同內(nèi)容粗糙，甲乙雙方的責(zé)任和權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊，導(dǎo)致在承接主體提供服務(wù)過程中一旦出現(xiàn)問題，往往不了了之，難以追責(zé)。同時，主體雙方責(zé)任不清，也難以進(jìn)行真正意義上的全過程預(yù)算績效管理。深圳市口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式改革明確意識到了主體責(zé)任在政府購買服務(wù)市場化改革中的重要意義，通過簽訂委托服務(wù)合同，將政府部門與承接企業(yè)的責(zé)任和權(quán)利義務(wù)細(xì)化形成具有法律效力的契約，使企業(yè)清晰地知曉自己的行為邊界，讓企業(yè)的責(zé)任與利益緊密相連。而政府部門通過明確的責(zé)任義務(wù)條款，不再直接干預(yù)企業(yè)的具體服務(wù)活動，而是綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)企業(yè)朝著政府鼓勵的方向開展服務(wù)供給，也正是因為此次改革首先明晰了雙方的主體責(zé)任，才使得預(yù)算績效激勵約束機(jī)制得以順利推行下去?？梢哉f，首先細(xì)化明確各方主體責(zé)任，是開展政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理機(jī)制創(chuàng)新的“壓艙石”。

(二)制定科學(xué)明確的標(biāo)準(zhǔn)體系

客觀公允的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系，是科學(xué)編制政府購買服務(wù)項目預(yù)算和進(jìn)行預(yù)算績效管理的依據(jù)。如果沒有明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)，一方面將導(dǎo)致項目預(yù)算編制粗糙、不實，直接影響項目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果；另一方面也會導(dǎo)致預(yù)算績效管理缺少對標(biāo)依據(jù)，績效評價結(jié)果的可靠性和準(zhǔn)確性不佳。因此，科學(xué)制定政府購買服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，是進(jìn)行預(yù)算績效管理的關(guān)鍵性要素。深圳市口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式改革就緊緊抓住了這個關(guān)鍵要素，優(yōu)選確定了適合口岸管養(yǎng)服務(wù)的市場化標(biāo)準(zhǔn)作為衡量口岸管養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，使口岸管養(yǎng)績效考核有了明確的對標(biāo)。同時，允許承接主體依照市場中物業(yè)管理行業(yè)酬金制的做法按比例計提管養(yǎng)服務(wù)報酬，科學(xué)測算了口岸管養(yǎng)服務(wù)各項目的較為科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)了在確保口岸管養(yǎng)服務(wù)公益性的前提下，將管養(yǎng)經(jīng)費預(yù)算控制在合理范圍之內(nèi)。下一步深圳市口岸辦還將加快建立內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)明晰、定額科學(xué)、動態(tài)調(diào)整的口岸管養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，針對深圳各口岸的特殊性，研究制定既能對標(biāo)國際一流，又符合實際需要的具有中國特色的口岸管養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并以此為依據(jù)進(jìn)一步完善各項支出標(biāo)準(zhǔn)。可以說，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，是實現(xiàn)政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理不可或缺的重要技術(shù)基礎(chǔ)。

(三)形成多形式、多主體參與的全過程協(xié)同監(jiān)督機(jī)制

有效的政府購買服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制可以切實提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率、效益和效果，但在現(xiàn)實中，大量政府購買服務(wù)項目在實施過程中缺少有效監(jiān)督，沒有形成全過程監(jiān)督鏈條，導(dǎo)致監(jiān)督成為政府購買服務(wù)制度實施過程中的薄弱環(huán)節(jié)，所謂監(jiān)督往往流于形式，難以保證政府購買服務(wù)的質(zhì)量效益水平。而深圳口岸辦在口岸管養(yǎng)經(jīng)費保障模式改革中，特別重視政府服務(wù)的監(jiān)督問題，建立了預(yù)算績效管理的全過程監(jiān)督鏈條。不僅利用事前績效評估、事中績效監(jiān)控和事后績效評價的預(yù)算績效管理全過程監(jiān)督手段，而且還配合以多形式、多主體參與的監(jiān)督檢查。首先，通過制定定期跟蹤檢查制度，對口岸管養(yǎng)服務(wù)項目的進(jìn)展情況進(jìn)行檢查，重點檢查資金使用是否符合預(yù)算要求，公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，是否存在安全隱患等，落實了跟蹤檢查與資金支付的相互配合；其次，通過制定不定期抽查制度，防止管養(yǎng)服務(wù)企業(yè)為應(yīng)對定期檢查而弄虛作假搞表面工程，同時了解服務(wù)對象受益情況，防止服務(wù)質(zhì)量參差不齊；再次，通過跟蹤檢查人員組成的多樣化，即跟蹤檢查人員由購買主體相關(guān)工作人員、財政部門人員和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)人員等共同組成，形成多主體協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，以確保跟蹤檢查過程的權(quán)威性、客觀性和有效性。這種多形式、多主體參與的全過程協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的形成，很好地配合了政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理的有效實施，全過程預(yù)算績效管理的過程更加客觀，結(jié)果更加可靠、更具說服力。應(yīng)當(dāng)說，這種多形式、多主體參與的全過程協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的配合，是保證有效實施政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理的有力工具。

(四)構(gòu)建切實可行的績效激勵約束機(jī)制

建立切實有效的績效激勵約束機(jī)制，是全面預(yù)算績效管理的重要問題，是預(yù)算績效評價結(jié)果運(yùn)用的直接體現(xiàn)。當(dāng)前我國在推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的過程中，各級政府部門在預(yù)算績效目標(biāo)、績效過程監(jiān)控和績效評價等方面做出了有益的探索，但在績效評價激勵約束機(jī)制的構(gòu)建方面缺乏有效的創(chuàng)新和運(yùn)用。從全國范圍看，在預(yù)算績效管理比較先進(jìn)的北京、上海、山東、江蘇、廣東、浙江等地，在預(yù)算績效評價結(jié)果的運(yùn)用上，主要是將評價結(jié)果與下年度預(yù)算結(jié)合起來，而約束機(jī)制主要體現(xiàn)在績效問責(zé)上，如北京市在2011年出臺了《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》、上海市將評價考核結(jié)果納入政府績效考核范圍、廣東省強(qiáng)調(diào)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則進(jìn)行問責(zé)和督促整改、山東省強(qiáng)調(diào)“信息公開、結(jié)果通報、與預(yù)算掛鉤、完善管理”等。對于績效管理激勵政策，財政部和各地方政府更多的是制定表彰獎勵政策，而獎勵的對象是各地區(qū)、各部門。雖然在政府和社會資本合作(PPP)項目的績效管理中已有比較成熟的“按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)”的激勵約束機(jī)制，但是PPP模式主要是應(yīng)用在工程建設(shè)類項目，而政府購買是“軟”的服務(wù)項目，如何將績效考評的激勵約束機(jī)制引入其中，以激勵企業(yè)行為與政府目標(biāo)相向而行，以及如何建立淘汰退出機(jī)制以約束承接主體行為，尚無先進(jìn)經(jīng)驗可以參照或借鑒。在沒有其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗可循的情況下，深圳市口岸辦大膽創(chuàng)新，在持續(xù)完善全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合口岸管養(yǎng)服務(wù)的實際情況，創(chuàng)新建立了行之有效的“績效考核金”這一口岸管養(yǎng)經(jīng)費績效考評激勵約束機(jī)制，用制度化的方式加以實施，取得了很好的效果，切實起到了正向激勵企業(yè)同政府之間產(chǎn)生正向向心力的作用，激發(fā)了企業(yè)努力提升管養(yǎng)服務(wù)水平的內(nèi)生動力?？梢哉f，建立行之有效的激勵約束機(jī)制是全面實現(xiàn)政府購買服務(wù)績效管理的制勝法寶。