“三線一單”編制的城市實踐與優(yōu)化建議

楊 琳，姚利鵬，王龔博，朱小曼，周 楊

（南京市生態(tài)環(huán)境保護科學(xué)研究院，江蘇 南京 210013）

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為此謀劃了一系列開創(chuàng)性工作。編制“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單）、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度就是其中一項重要舉措。“三線一單”框定了生態(tài)環(huán)境管控格局，為生態(tài)環(huán)境保護關(guān)口前移提供了政策工具[1]?！叭€一單”的有效應(yīng)用能夠從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，解決戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評落地難的問題。

1 “三線一單”編制過程及進展

“三線一單”編制工作采取“國家統(tǒng)籌、各?。▍^(qū)、市）組織編制、地市落地”的方式逐步推進。黨中央、國務(wù)院提出“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)”[2]的要求。為落實黨中央、國務(wù)院的工作部署，生態(tài)環(huán)境部門制定了統(tǒng)一的“三線一單”編制方法和規(guī)范，先后印發(fā)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》（簡稱《技術(shù)指南》）[3]、《“三線一單”編制技術(shù)要求（試行）》（簡稱《技術(shù)要求》）[4]等保障編制工作，并進行技術(shù)指導(dǎo)和成果審核。

各?。▍^(qū)、市）分兩個梯隊開展“三線一單”編制工作。長江經(jīng)濟帶11個?。ㄊ校┖颓嗪Ｊ∮?017年率先啟動戰(zhàn)略環(huán)評“三線一單”編制工作[5]；隨后，北京、天津等19個?。ㄊ校┘靶陆a(chǎn)建設(shè)兵團于2018年全面啟動“三線一單”編制工作[5]。目前，全國31個?。▍^(qū)、市）已完成“三線一單”編制工作并公布了“三線一單”生態(tài)環(huán)境管控方案。各地市也陸續(xù)開展“三線一單”編制工作。連云港、承德、鄂爾多斯和濟南首先開展“三線一單”劃定試點工作。隨著各省區(qū)紛紛啟動編制工作，諸多地市參照所在省區(qū)做法并結(jié)合自身實際，開始編制更為細(xì)化的“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。目前，浙江省11個設(shè)區(qū)市、南京、長沙、長春等多個城市已發(fā)布“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案；其他城市正高質(zhì)量推進此項工作，多市編制成果已通過技術(shù)審核。

2 各地“三線一單”編制特色

2.1 科學(xué)設(shè)定總體目標(biāo)

在目標(biāo)年設(shè)定方面，《技術(shù)要求》建議“原則上目標(biāo)年為2020年，展望至2035年。相關(guān)預(yù)測分析應(yīng)包括2025年。各?。▍^(qū)、市）在此基礎(chǔ)上，也可結(jié)合地方管理要求，合理設(shè)置其他目標(biāo)年份”[4]。大多數(shù)城市參照《技術(shù)要求》設(shè)置目標(biāo)年，但重慶市遠(yuǎn)期目標(biāo)展望至21世紀(jì)中葉。

各市在總體目標(biāo)設(shè)定方面主要分為兩類。一類是針對“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的建立和完善制定目標(biāo)，如上海、長沙等。另一類是在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)文明提升方面設(shè)定目標(biāo)，如北京、重慶、南京、杭州等。其中，北京、重慶對各階段的目標(biāo)進行了總體設(shè)想，南京、杭州在生態(tài)環(huán)境和資源利用近期指標(biāo)上提出了具體要求，并進行了遠(yuǎn)期展望。

2.2 精準(zhǔn)劃分環(huán)境管控單元

環(huán)境管控單元包括優(yōu)先保護單元、重點管控單元和一般管控單元三類。根據(jù)《技術(shù)指南》中環(huán)境管控單元劃分建議，優(yōu)先保護單元包括生態(tài)保護紅線、水和大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)等；重點管控單元包括其他生態(tài)空間、城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）；除優(yōu)先保護單元和重點管控單元之外的為一般管控單元。

各市參照《技術(shù)指南》并結(jié)合自身實際劃定差異性的環(huán)境管控單元，特別是在優(yōu)先保護單元劃分上，各具特色，如表1所示。在重點管控單元劃分方面，各市主要聚焦于各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和排污量大的人口密集區(qū)。

表1 各市優(yōu)先保護單元劃分情況

北京、重慶未發(fā)布環(huán)境管控單元名錄，上海、南京、杭州和長沙則發(fā)布了環(huán)境管控單元名錄。《技術(shù)指南》要求對環(huán)境管控單元進行統(tǒng)一編碼，但僅杭州、長沙進行了編碼工作。

2.3 因地制宜制定環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單

各市綜合考慮發(fā)展和保護的關(guān)系，貼合本地實際制定管控單元生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求。部分城市僅發(fā)布總體準(zhǔn)入要求，如上海、重慶等；另一部分城市發(fā)布兩級準(zhǔn)入要求，即全市的生態(tài)環(huán)境管控總體要求和各管控單元環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，如北京、南京、杭州、長沙等。《技術(shù)指南》建議從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控和資源利用效率等方面有針對性地確定管控單元環(huán)境準(zhǔn)入要求[3]。各市分別從這四個方面制定管控單元生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求，既有相似之處，也有獨特之處。

優(yōu)先保護單元多為法定保護空間，各市制定管控要求時根據(jù)單元類別分別執(zhí)行相應(yīng)的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范。

各市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點管控單元在空間布局約束方面嚴(yán)格執(zhí)行項目準(zhǔn)入要求。上海、杭州特別要求在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和居住區(qū)之間設(shè)置隔離帶。污染物排放控制方面，各市均執(zhí)行污染物總量控制制度，此外，上海、杭州要求實施雨污分流，上海特別針對港區(qū)污染治理要求，控制船舶燃料含硫量，推進港口岸電和清潔能源替代；環(huán)境風(fēng)險防控方面，北京、上海、南京提出完善環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急體系、加強土壤和地下水污染防治的要求，南京和杭州強調(diào)企業(yè)環(huán)境影響、環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管機制的建立；資源利用效率方面，各市嚴(yán)格限制能耗、水耗，北京特別對土地資源提出提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率的要求，上海嚴(yán)控地下水禁采區(qū)開發(fā)開采活動，提高岸線利用效率，南京和杭州強化清潔生產(chǎn)，重視節(jié)水型企業(yè)和園區(qū)建設(shè)。

各市人口密集區(qū)重點管控單元在空間布局約束方面嚴(yán)格控制項目準(zhǔn)入。北京引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)，上海鼓勵發(fā)展高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和高附加值都市型工業(yè)，南京支持主城區(qū)發(fā)展綠色科技型都市工業(yè)，杭州特別強調(diào)城市綠廊建設(shè)。污染物排放控制方面，各市要求加強餐飲油煙、噪聲、污水等生活污染治理，加強交通污染防治，開展綠色施工；環(huán)境風(fēng)險防控方面，北京、上海強調(diào)土壤和地下水風(fēng)險管控，南京、杭州側(cè)重各功能區(qū)塊布局的合理性，嚴(yán)控污染排放較大的建設(shè)項目；資源利用效率方面，北京、上海嚴(yán)格限制能耗、水耗，北京嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，上海嚴(yán)控地下水禁采區(qū)開發(fā)開采活動、提高岸線利用效率，南京、杭州強化節(jié)水型社會建設(shè)。

一般管控單元需要落實生態(tài)環(huán)境保護的基本要求，特別在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村污染防治方面提出要求。例如，上海強化農(nóng)村生活污水治理、畜禽養(yǎng)殖污染控制、種植業(yè)面源污染防治、水產(chǎn)養(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和農(nóng)用地分類管控；杭州加強基本農(nóng)田保護、農(nóng)業(yè)面源治理、農(nóng)用地土壤污染防治和農(nóng)業(yè)節(jié)水。

3 優(yōu)化南京“三線一單”編制工作的建議

3.1 更新完善成果

定期對“三線一單”實施情況進行評估，及時調(diào)整生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、污染物排放總量等指標(biāo)和因法律法規(guī)、重大戰(zhàn)略變化導(dǎo)致的空間調(diào)整等需要調(diào)整的內(nèi)容。借鑒其他市的優(yōu)秀做法，進一步完善“三線一單”編制成果。由于生態(tài)環(huán)境管控單元數(shù)量較多，建議根據(jù)《技術(shù)指南》，借鑒杭州和長沙經(jīng)驗進行管控單元編碼，方便日后管理。在生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求制定上，建議加強船舶污染和港區(qū)污染防治，推進農(nóng)村環(huán)境改善，保護耕地資源，推動應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作。

3.2 深化成果應(yīng)用

“三線一單”編制成果可以應(yīng)用到地方立法、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)劃編制、環(huán)評審批和執(zhí)法監(jiān)管中。借鑒廈門市生態(tài)環(huán)境空間管控系統(tǒng)和重慶市“三線一單”智檢服務(wù)系統(tǒng)，推進“三線一單”編制成果應(yīng)用平臺的建設(shè)和投用?？山Y(jié)合已有生態(tài)環(huán)境信息平臺或“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)平臺進行“三線一單”功能板塊的融合，為管理部門進行環(huán)評審批和普通民眾進行項目選址提供服務(wù)。

3.3 創(chuàng)新工作方式

南京由市級層面統(tǒng)一編制“三線一單”，先吸納各區(qū)、各部門意見，再修改完善成果。與此不同，重慶由市級層面制定基礎(chǔ)性、底線性要求，區(qū)（縣）根據(jù)自身特點自下而上提出細(xì)化管控要求。在下一周期更新“三線一單”時，南京可嘗試重慶做法，以便收集更符合實際、更細(xì)化的管控方案。此外，重慶建立調(diào)度通報制度，將“三線一單”編制工作納入市級黨政機關(guān)目標(biāo)管理績效考核和區(qū)（縣）經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核中[9]。建議進一步提高對“三線一單”更新和實施的重視度，加強工作調(diào)度。

4 結(jié)語

“三線一單”是提升環(huán)境管理效能的重要抓手，可從決策源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。各地市根據(jù)國家及所在省區(qū)的要求和建議，紛紛制定具有地方特色的“三線一單”生態(tài)環(huán)境管控體系。參考其他城市“三線一單”編制和應(yīng)用的典型經(jīng)驗，南京應(yīng)進一步提高認(rèn)識，加強組織調(diào)度；不斷更新完善成果，將新的生態(tài)環(huán)境管理要求融入其中；深挖成果應(yīng)用方式，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境管控的作用。