新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理的目標、特點及治理邏輯
——基于河北省X 市W 縣的觀察

余 棟，常林亞

（1.蘇州科技大學社會發(fā)展與公共管理學院，江蘇蘇州 215009；2.蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215123）

中央政府關于鄉(xiāng)村疫情防控工作的政策安排是對全國鄉(xiāng)村疫情防控進行布局的頂層設計?；谝咔榉揽匾槐P棋的考慮，各級政府嚴格貫徹落實了中央的政策安排，并建立了各級疫情防控領導小組，以指導屬地內疫情防控工作。省市級政府主要將中央政策文件下達，較少細化。具體的政策安排一般由縣級政府制定，并直接安排和指導鄉(xiāng)村社會疫情防控工作。

1 新冠疫情以來關于鄉(xiāng)村疫情防控的政策梳理

1.1 中央政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作的指示

新冠肺炎疫情自2020 年暴發(fā)之始，便受到中共中央及中央政府的重視。具體來看，2020 年1 月24日，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制印發(fā)了《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》，對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）做了具體的要求，即“實行網格化、地毯式管理；加強人員追蹤；做好密切接觸者管理；大力開展愛國衛(wèi)生運動；加強健康宣教等”［1］。在其附件《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》中明確指出，社區(qū)疫情防控要有黨政牽頭、社區(qū)動員，實施網絡化、地毯式管理，落實“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早診斷、早治療”的原則，并明確了不同社區(qū)疫情的防控策略及措施（表1）。

表1 不同社區(qū)疫情的防控策略及措施

2020 年1 月28 日，中共中央印發(fā)了《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，其核心要求“各級黨委（黨組）要充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產黨員先鋒模范作用”［2］。2020 年1 月30 日，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)了《關于進一步做好農村地區(qū)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，其強調農村地區(qū)疫情防控工作的重要性和緊迫性，要壓實縣鄉(xiāng)村三級責任，應充分發(fā)揮農村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和醫(yī)生的作用，要強化返鄉(xiāng)人員、流動人口的健康管理，并加強疫情防控的宣傳引導工作。這一通知對農村疫情防控工作做了更為細致具體的指示和要求。

為克服形式主義和官僚主義，讓基層干部的主要精力放在疫情防控工作上，2020 年2 月5 日，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)了《關于切實為基層減負全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，該通知為基層減負并全力做好疫情防控工作提出了幾項要求，一是提高政治站位，堅決克服形式主義、官僚主義；二是充分發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機制作用，強化部門協(xié)調配合；三是加強部門溝通，實現(xiàn)信息與數(shù)據共享；四是規(guī)范疫情防控檢查指導；五是主動為基層干部群眾和醫(yī)務人員解決實際困難［3］。

經過努力，全國范圍內的疫情得到有效控制，疫情防控也步入常態(tài)化階段，“外防輸入，內防反彈”成為總體防控策略。為推進復工復產復學，越來越需要城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控工作的精細化和精準化，在2020 年4 月14 日，民政部、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《新冠肺炎疫情社區(qū)防控與服務工作精準化精細化指導方案》，在社區(qū)防控、社區(qū)服務、群眾參與以及信息化建設應用等方面對不同風險等級的社區(qū)提出了具體的防控策略指導，并要求“從加強組織領導、夯實防控基礎、保障群眾利益3個方面做好防控保障”［4］。2020 年5 月7 日，國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)了《關于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導意見》，該指導意見指出，要堅持預防為主，繼續(xù)落實“四早”措施，其中在突出重點環(huán)節(jié)的社區(qū)防控方面，依然要堅持網格化管理，并要求發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用。

由于黑龍江省、河北省等地的農村地區(qū)陸續(xù)暴發(fā)了聚集性疫情，為指導農村地區(qū)科學精準做好冬春季節(jié)疫情防控工作，2021 年1 月19 日，國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組和中央農村工作領導小組辦公室聯(lián)合制定并發(fā)布了《冬春季農村地區(qū)新冠肺炎疫情防控工作方案》，在早預防、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早救治以及強保障等方面做出了非常具體的工作要求。明確指出“要充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)村三級預防網作用，建立‘縣級領導分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分包村、村級干部分包戶’的三級分包機制，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、公安干警、村鄉(xiāng)醫(yī)務工作者和網格員的‘五包一’責任制”。2021 年2 月3日，民政部和國家衛(wèi)生健康委發(fā)布了《關于進一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)防控精準化精細化水平的通知》，重點要求各地加強完善鄉(xiāng)村社區(qū)疫情防控工作體系，加強基層黨組織的領導作用以及村民委員會和基層衛(wèi)生機構的基礎作用，另外還特意強調要嚴格落實換屆選舉過程中的疫情防控措施。2021 年5 月11 日，國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組發(fā)布了《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第八版）》，其附件7《社區(qū)（村）新冠肺炎疫情防控工作指南》對農村的疫情防控工作做了更為細致的要求。

1.2 河北省X 市W 縣政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作的安排

河北省政府對鄉(xiāng)村地區(qū)疫情防控工作的部署，主要通過召開各種疫情防控會議，將中央政府關于疫情防控的精神和政策要求貫徹下去，較少在鄉(xiāng)村疫情防控工作方面制定專門性的指導方案。

通過梳理冀中南X 市政府和W 縣政府有關鄉(xiāng)村疫情防控工作的政策文件，發(fā)現(xiàn)市級政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作的政策性文件較少，縣級政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作的直接政策性安排較多，原因在于縣級政府是基層鄉(xiāng)村疫情防控工作的屬地管理責任主體，而市級政府一般通過經常性地召開調度會議或碰頭會議來對各區(qū)縣的疫情防控工作進行指導和安排，在公開的政府文件中很少見到市級政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作做專門性政策文件。

通過政策文件梳理發(fā)現(xiàn)，地方政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作的安排具有階段性，關于鄉(xiāng)村疫情防控工作的政策輸出有2 個階段較為密集，一是2020 年1月25 日至2020 年2 月11 日，這一階段是武漢新冠肺炎疫情暴發(fā)之后的初始階段，河北省于2020 年1 月24 日啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，隨即X市和W 縣對鄉(xiāng)村疫情防控工作進行了詳細的安排；二是2020 年12 月31 日至2021 年1 月29 日，這一階段是河北省一些鄉(xiāng)村地區(qū)暴發(fā)疫情的初始階段及疫情防控的關鍵階段，因此X 市和W 縣政府對鄉(xiāng)村疫情防控工作做了重點安排。另外，2021 年8 月沒有密集出臺很多政策，是因為主要面臨著輸入性風險，主要針對返鄉(xiāng)人員，在X 市內并沒有展開封閉性的防控措施。

2 新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理的目標及特點

2.1 新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理的目標

應對新冠疫情對國家與社會都是一次重大考驗，新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理突出了以下治理要求和目標。

第一，維持社會秩序的穩(wěn)定是新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理的首要目標。由于新冠疫情的高傳染性，人們唯恐避之不及，關于新冠疫情的社會輿論、網絡謠言不絕于耳，易導致人們對疫情風險的擔憂，人們會采取各種方式以尋求自保。在該情況下，新冠疫情的暴發(fā)會促使人們產生復雜、巨大且摻雜著不合理的社會需求，若不加以引導和控制，這些社會需求易引發(fā)聚變效應，從而造成社會混亂。因此，維持并保持社會秩序的穩(wěn)定是潛在公共危機發(fā)生之前以及公共危機發(fā)生之后所要實現(xiàn)的首要目標。

第二，構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為領導核心的扁平化鄉(xiāng)村疫情防控指揮體系是組織要求。在非常態(tài)危機之下，常態(tài)治理機制難以應對復雜的治理環(huán)境、治理任務及社會需求，垂直化、懸浮化的鄉(xiāng)村科層治理在面對非常態(tài)危機時易因其應對遲緩和協(xié)同不力，錯過應對疫情的最佳時機，從而導致疫情防控失敗。因此，國家要求各地均要建立扁平化的疫情防控指揮體系，以降低層級消耗，并根據疫情態(tài)勢快速反應，使疫情防控政策能夠順利、高效地貫徹下去。

第三，嚴格遵守政治紀律是對基層干部的基本政治要求。各地在疫情防控的過程中，均將疫情防控工作作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員的一次“大戰(zhàn)大考”，以此壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村“兩委”的責任。嚴格落實防疫工作是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村“兩委”提出的基本工作要求；提升村莊社區(qū)疫情防控精細化、精準化是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村“兩委”提出的疫情防控目標；一些地區(qū)以疫情防控為契機推進鄉(xiāng)村社會移風易俗改革也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村“兩委”提出的民俗治理目標的積極回應。

2.2 新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理的特點

新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理是“非常態(tài)危機”下的非常態(tài)治理，與常態(tài)下的鄉(xiāng)村社會治理相比，新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理主要具有以下特點。

第一，新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理以疫情防控為首要工作。新冠疫情的暴發(fā)導致社會運行處于停擺狀態(tài)。因此，為盡快地恢復到正常狀態(tài)，不得不暫緩其他社會活動。即便是低風險區(qū)域，依然要在疫情防控的前提下展開其他社會活動。

第二，運用超常規(guī)治理機制和制度。高強度的疫情防控工作深度考驗鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力。但以官僚制為基礎的常態(tài)治理機制，因難以應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，容易形成低效、失靈甚至科層困境，因此不得不采用超常規(guī)治理機制（如運動式治理機制）來動員、整合各種資源以有效應對新冠疫情。

第三，責任壓實的治理環(huán)境。根據屬地管理原則，縣鄉(xiāng)級政府通過組建疫情防控紀檢監(jiān)察組來層層壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、包村干部、村支書/駐村第一書記及網格員的四級責任，對各屬地內的疫情防控工作進行巡查監(jiān)督，并對失職人員進行嚴格問責和追責。

第四，“全政府—全社會”的抗疫格局。單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”難以應對鄉(xiāng)村社會疫情防控工作，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高負荷運轉的同時，需要動員全社會成員自覺、自發(fā)參與疫情防控，因此，鄉(xiāng)村社會各治理主體形成了“全政府-全社會”的抗疫格局。

第五，鄉(xiāng)村治理盲點較多。相比于城市社區(qū)，鄉(xiāng)村社會的聚居點較為分散，且村莊普遍是開放式的，難以形成封閉式防控格局，容易形成防控盲點。另外，村莊中留守老人較多，他們對外界的反應比較滯后，并且由于自身文化素質的限制，對村莊發(fā)布的信息的理解也難免有所偏差，甚至容易造成誤解，同時由于老年人逐漸淡出了村莊活動中心，因此，他們往往是防控人員容易忽視的群體。

3 新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理的多重邏輯

鄉(xiāng)村社會是諸多治理線條交叉復合的治理場域，在新冠疫情防控期鄉(xiāng)村社會治理場域中主要表現(xiàn)有以下的治理邏輯。

3.1 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村兩級黨務系統(tǒng)的政治邏輯

中國共產黨既是執(zhí)政黨，也是領導黨，“集執(zhí)政與領導于一體，是中國社會主義政黨制度以及政治運作的特色”［5］。首先，在鄉(xiāng)村疫情防控中，普遍以黨政一把手擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控領導小組的組長，強化疫情防控領導小組的權威，整合各條塊部門之間的資源，對鄉(xiāng)村的疫情防控進行統(tǒng)一指揮領導，確保疫情防控達成高度共識。其次，以上級組織黨員下沉的方式，明確臨時黨組織與下沉黨員的職責要求，對基層疫情防控進行指導和監(jiān)督。現(xiàn)實中，這些下沉黨員居住于鄉(xiāng)村，一方面熟知鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的政策，另一方面也與普通黨員與普通村民聯(lián)系較為密切。黨員下沉的方式便是自鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入到村莊之中，促進村莊疫情防控政策的落實。再次，各個村莊通過建立疫情防控臨時黨支部，調動了鄉(xiāng)村廣大黨員積極參與到疫情防控中，充實了鄉(xiāng)村疫情防控力量。如村莊往往通過調動有權威的老黨員，來帶動其他黨員積極參與到疫情防控中來，在村莊內部形成帶頭抗疫的引領作用。最后，縣鄉(xiāng)級黨組織通過政治保證和政治巡查、突擊督查、檢察等方式壓實黨員干部的政治責任。政治保證一般是下級領導向上級領導做保證，但有時是在會議上做口頭保證，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級領導干部向縣級領導干部保證，村支書向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級領導干部保證，政治保證既是下級領導向上級領導表示決心和承諾，也是上級領導向下落實責任的一種方式。由于新冠疫情是非常態(tài)公共衛(wèi)生危機，各級領導干部一般通過巡查、突擊督查和檢察的方式，督促下級黨委和政府對疫情防控工作予以重視，嚴格落實疫情防控政策，一旦發(fā)現(xiàn)防控不力者，便會通報批評，并責令整改。

3.2 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村兩級行政系統(tǒng)的科層管控邏輯

“在非常規(guī)模式下，中國特色的基層治理注重以常態(tài)下的科層框架為基礎，主動嵌入運動式治理的理念和元素，通過建立臨時任務型組織，構建非常規(guī)模式下科層邏輯的基本架構”［6］。

首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，基于黨政一把手負責制，建立具有權威的疫情防控領導小組或指揮部，對屬地內疫情防控工作進行統(tǒng)一指揮和協(xié)調，并下設各工作小組來整合和協(xié)調“條塊”部門。各個工作小組的組長和成員皆是各個部門的主要負責人，每個工作小組基于該組的職責，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領導干部或關鍵部門領導干部進行牽頭。其次，在村莊層面，為貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疫情防控命令，村“兩委”成為完全行政化的組織，基于上級疫情防控政策要求，村“兩委”一方面受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的指揮和領導，另一方面村“兩委”基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的權威和要求，有權對本村莊內部疫情防控工作進行管理和安排。再次，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村兩級層面，通過強化網格化管理，實現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記—包村干部—村支書/駐村第一書記—網格員”的“一控到底”式管理。最后，鄉(xiāng)村各層級通過貫徹和強化屬地管理原則，以明確和壓實各級責任，確保責任到人。

3.3 村莊內部系統(tǒng)的自治邏輯

村莊是半封閉的熟人社會場域，在政黨與行政的嵌入與整合之下，主要通過以“隔離”為核心的封閉式治理來防控疫情。不同于城市社區(qū)疫情防控，農村社區(qū)疫情防控的困難之處在于封村之后的村莊內部“以家庭為單位的防控”［7］。因為在村莊內部容易受人情禮俗、村民觀念等影響，故“疫情防控在鄉(xiāng)村社會首先屬于村民自治范圍”［8］。例如村莊內部疫情防控最為突出的是村支書的“硬核喊話”與“土味廣播”，其反映了在中國鄉(xiāng)村社會自治運行狀態(tài)中，村莊內部地方權威基于“權力的文化網絡”與“官方授權”［9］，對村莊成員的組織、動員與整合功能。另外，部分村莊專門制定針對疫情防控的村規(guī)民約，為村莊各行動主體參與疫情防控，提供了相應的地方性行為規(guī)范。

3.4 鄉(xiāng)村社會多主體協(xié)同治理邏輯

由于新冠疫情的“不確定性、復雜性、擴散性及跨域性”［10］，單靠政府及其常態(tài)組織形式難以進行有效防控，需要建立協(xié)同治理機制以整合社會力量。因此，在國家統(tǒng)一部署和安排下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均實施聯(lián)防聯(lián)控機制和群防群控機制，在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的鄉(xiāng)村疫情防控治理體系中，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、社會組織、企業(yè)及村民之間進行有效協(xié)同。例如，在疫情防控信息傳達與資源調配等方面，通過聯(lián)防聯(lián)控微信群及時發(fā)布政府公告以及大數(shù)據推送等方式，使疫情防控的實時要求和需求能夠及時在各主體之間傳達，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊之間、村莊之間及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”、企業(yè)、社會組織、村民之間的協(xié)同防控。