鐵路客站區(qū)域開發(fā)績效評價框架研究

文／張 沛 西安建筑科技大學(xué)

蔡春杰 西安建筑科技大學(xué)

韓 超 中鐵第一勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司

引言

鐵路客站區(qū)域作為城市空間和封閉的鐵路空間的過渡區(qū)，是統(tǒng)籌城市復(fù)合功能與交通運(yùn)輸功能、人民群眾出行需求與生產(chǎn)生活需求、實(shí)現(xiàn)城市門戶區(qū)域國土空間資源高質(zhì)量開發(fā)的關(guān)鍵之所在。近幾年來，鐵路主管部門、鐵路企業(yè)及社會各界均以日趨高漲的熱情、更加多元的方式和更為科學(xué)的模式參與市場化競爭。2014年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）、2019年6月中國鐵路總公司改制成立的中國國家鐵路集團(tuán)有限公司在京掛牌等一系列組合拳，為鐵路投融資體制改革和鐵路土地綜合開發(fā)組織管理體系的進(jìn)一步完善奠定了良好的基礎(chǔ)。但對鐵路客站區(qū)域開發(fā)績效的評價尚停留在經(jīng)驗(yàn)判斷層面，不利于可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

1 研究目的及綜述

1.1 評價目的

鐵路客站區(qū)域開發(fā)績效評價的目的在于把控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與效果，總結(jié)存在問題與困難，提出解決問題的措施，合理布局公共服務(wù)、商業(yè)、辦公、居住、休閑等功能，促進(jìn)交通功能與城市功能耦合互動，提高鐵路客站區(qū)域國土空間利用效率；同時進(jìn)一步提高鐵路土地資產(chǎn)營運(yùn)效益和實(shí)現(xiàn)開發(fā)增值，進(jìn)而引導(dǎo)鐵路建設(shè)走向更加高效、可持續(xù)的發(fā)展道路。

1.2 鐵路客站區(qū)域的概念

鐵路客站區(qū)域主要指的是在鐵路客站的交通及服務(wù)功能輻射作用下，帶動周邊片區(qū)開發(fā)建設(shè)而形成的城市發(fā)展片區(qū)。結(jié)合圈層理論、旅客步行忍耐時間、政策文件等對鐵路客站區(qū)域范圍的界定[1-3]，本文認(rèn)為研究區(qū)域應(yīng)定為以客站為核心、半徑1500m（半徑800m以內(nèi)為核心區(qū)）范圍內(nèi)的用地。

1.3 研究基礎(chǔ)

國際上對鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)的理論研究起步較早并有較多成功案例[4-8]，國內(nèi)對鐵路客站區(qū)域開發(fā)的研究多從開發(fā)模式、開發(fā)策略、投融資機(jī)制、利益分配機(jī)制等方面展開研究。何松[9]針對不同等級規(guī)模的站點(diǎn)分別總結(jié)不同的開發(fā)模式。李強(qiáng)[10]對廣佛江城鐵站點(diǎn)區(qū)域綜合開發(fā)資源進(jìn)行了分析。李立[11]利用特征價格理論構(gòu)建土地估價模型，對城際快速軌道交通站點(diǎn)綜合開發(fā)用地價值進(jìn)行測度研究。林曉言[12]等在分析中國高鐵站區(qū)開發(fā)土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及其權(quán)利歸屬現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以海南西環(huán)高鐵老城站為例，對鐵路主體與政府之間的土地發(fā)展權(quán)歸屬問題進(jìn)行了不完全信息下的動態(tài)博弈分析。管京[13]等認(rèn)為土地增值收益分配機(jī)制的不完善是新建高鐵站區(qū)綜合開發(fā)推行緩慢的主要原因之一，提出應(yīng)根據(jù)鐵路主體近期、遠(yuǎn)期的開發(fā)能力制定相應(yīng)的土地增值收益分配方式。目前，針對鐵路土地綜合開發(fā)評價的研究較少。金旭煒[14]等，從基本價值面、城市的成長性、支撐條件等三個層面構(gòu)建了鐵路土地綜合開發(fā)可行性評估體系。范菽英[15]以12個物業(yè)開發(fā)地塊為例，對寧波軌道物業(yè)開發(fā)的規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行了綜合評價。此外，有些學(xué)者從客站選址評價[16,17]、客站區(qū)域空間績效評價[18]、使用后評價[19-21]等角度進(jìn)行指標(biāo)體系研究，對本文研究有一定的借鑒意義。

2 評價指標(biāo)體系構(gòu)建

鐵路客站區(qū)域相較于城市其他區(qū)域的開發(fā)，呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)因素更為復(fù)雜、對城市的影響更為深遠(yuǎn)、開發(fā)訴求更為多元、外部效應(yīng)更為明顯等特征。通過對TOD、站城融合等較為成熟的理論進(jìn)行梳理并通過大量的實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鐵路客站綜合開發(fā)的成功與否主要體現(xiàn)在站城一體化、規(guī)劃實(shí)施、土地開發(fā)利用、綜合效益、運(yùn)營管理等5個方面。因此，本文對上述5個方面的內(nèi)涵逐一進(jìn)行解讀，嘗試構(gòu)建新建鐵路客站區(qū)域績效評價框架（共38項(xiàng)評價指標(biāo)）。

2.1 站城一體化評價

無論是鐵路客站的建設(shè)還是鐵路客站區(qū)域的綜合開發(fā)歸根到底是為了城市更好的發(fā)展。站城一體化主要是指客站區(qū)域開發(fā)與城市發(fā)展的匹配度，客站區(qū)域綜合開發(fā)既要考慮城市發(fā)展的需求（近期與遠(yuǎn)期），又要考慮城市發(fā)展基礎(chǔ)和支撐綜合開發(fā)的要素條件?；谠撨壿嬯P(guān)系，選定站城協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)配套、支撐條件等3個方面對站城一體化水平進(jìn)行評價。

2.1.1 站城協(xié)調(diào)

共計5項(xiàng)指標(biāo)。其中，城市發(fā)展?jié)摿?、開發(fā)規(guī)模主要是判定綜合開發(fā)面積與城市發(fā)展需求的匹配度，開發(fā)規(guī)模過大或過小都不利于站城一體化發(fā)展。我國部分新建鐵路客站存在邊緣化的問題，雖然這樣做有利于降低建設(shè)成本，但是不便于旅客出行且會阻礙站城一體化發(fā)展，因此將區(qū)位條件納入指標(biāo)體系。鐵路客站區(qū)域是鐵路交通功能與城市功能疊加區(qū)，也是多方利益團(tuán)體博弈的集中區(qū)，為避免客站區(qū)域成為城市的“孤島”，將規(guī)劃銜接度和路網(wǎng)銜接度納入指標(biāo)體系。

2.1.2 基礎(chǔ)配套

共計3項(xiàng)指標(biāo)。基礎(chǔ)配套越完善，越能夠滿足人們生產(chǎn)、生活的需求，越有利于客站區(qū)域的發(fā)展。同時，交通功能是客站區(qū)域的基本功能，因此選取基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)設(shè)施配套、交通設(shè)施配套等3項(xiàng)指標(biāo)表征基礎(chǔ)配套的完善程度。

2.1.3 支撐條件

共計4項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站是所在城市片區(qū)發(fā)展的觸媒，只有吸引到足夠的客流量，才能夠激發(fā)客站區(qū)域的發(fā)展活力，客站區(qū)域各種功能的實(shí)現(xiàn)又必須有足夠的空間承載。因此，選取客流量、土地儲備、土地獲取難易程度、拆遷成本等4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評價。

2.2 規(guī)劃實(shí)施評價

規(guī)劃實(shí)施評價是反思規(guī)劃實(shí)踐、檢討規(guī)劃得失的重要手段，以保證客站區(qū)域健康有序發(fā)展。規(guī)劃實(shí)施評價一般從規(guī)劃實(shí)施一致度、實(shí)施進(jìn)度等2個方面展開。規(guī)劃實(shí)施一致度評價是為了避免實(shí)施過程中出現(xiàn)人為的肆意改動或偏差；實(shí)施進(jìn)度評價是為了更好地把控各項(xiàng)工作開展的進(jìn)度。規(guī)劃實(shí)施評價共設(shè)4項(xiàng)指標(biāo)。

2.3 土地利用評價

鐵路客站區(qū)域土地綜合開發(fā)有著明顯的特點(diǎn)：一是鐵路部門現(xiàn)有的土地資產(chǎn)大多屬于劃撥用地，雖然方便控制和統(tǒng)一管理，但因違反了市場規(guī)律導(dǎo)致鐵路建設(shè)效率低下[22]；二是用地布局以站區(qū)為核心呈現(xiàn)明顯的圈層分布模式，用地功能的公共性和混合性會隨著與站點(diǎn)距離的增大而逐漸減弱[23]；三是人流量較為集中，該區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度往往大于城市一般區(qū)域；四是業(yè)態(tài)設(shè)置要兼顧旅客需求和本地居民需求，同時要考慮綜合開發(fā)的回報率問題。通過對TOD、站城一體化開發(fā)、“產(chǎn)業(yè)-空間”匹配等理論的梳理，從用地功能混合、開發(fā)強(qiáng)度、業(yè)態(tài)匹配等三個方面選定指標(biāo)對土地利用進(jìn)行評價。

2.3.1 功能混合

共計2項(xiàng)指標(biāo)。區(qū)域內(nèi)用地功能混合程度與滿足人們多樣化需求的能力呈正相關(guān)，并且一定區(qū)間內(nèi)用地混合程度越高越能夠減少跨區(qū)域出行，減少通勤成本，更利于達(dá)到產(chǎn)居融合的目標(biāo)。值得注意的是，用地混合程度并不是無限制越高越好，實(shí)際開發(fā)過程中應(yīng)根據(jù)客站及毗鄰區(qū)域的功能定位及實(shí)際需求，確保主導(dǎo)功能用地的基礎(chǔ)上，在合理的區(qū)間之內(nèi)科學(xué)配比各類用地。

2.3.2 開發(fā)強(qiáng)度

共計3項(xiàng)指標(biāo)。進(jìn)行城市建設(shè)績效評價時一般通過建筑密度、容積率、人口密度等指標(biāo)表征開發(fā)強(qiáng)度。鑒于我國部分新建客站區(qū)域在建設(shè)過程中盲目性的定位為“新區(qū)”“新城”，造就了一座座的“鬼城”，開發(fā)強(qiáng)度評價應(yīng)適當(dāng)加大人口密度指標(biāo)的權(quán)重。

2.3.3 業(yè)態(tài)匹配

共計4項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站區(qū)域的交通屬性不僅通過改變可達(dá)性帶來影響，而且對經(jīng)濟(jì)活動有一定的誘發(fā)性。本文在對“產(chǎn)業(yè)-空間”匹配理論解讀的基礎(chǔ)上，將業(yè)態(tài)評價納入到土地利用評價的范疇，具體通過業(yè)態(tài)混合熵指數(shù)、業(yè)態(tài)比例、就業(yè)密度等指標(biāo)表征“產(chǎn)業(yè)—空間”匹配程度。

2.4 綜合效益評價

鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)效益相關(guān)者主要包括鐵路公司、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商及社會公眾[24]。從效益產(chǎn)生的方式角度可將其分為直接效益和間接效益，直接效益主要是指對區(qū)域內(nèi)部就業(yè)、土地價值提升等直接影響，間接效益主要是指鐵路客站區(qū)域的綜合開發(fā)對整個城市社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)和影響及其對社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)作用[25]。綜合效益評價可從社會效益、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益等3個方面展開。

（1）社會效益

共計3項(xiàng)指標(biāo)。社會效益評價主要采用就業(yè)吸納力、市內(nèi)吸引力和社會滿意度三個指標(biāo)進(jìn)行評價，反映客站區(qū)域綜合開發(fā)的帶動效應(yīng)。

（2）經(jīng)濟(jì)效益

共計2項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益主要包含兩個方面，一方面是指通過物業(yè)開發(fā)和經(jīng)營產(chǎn)生的盈利，另一方面是指通過綜合開發(fā)產(chǎn)生的外部效應(yīng)帶動周邊區(qū)域產(chǎn)生的升值。本文選取投入產(chǎn)出比和土地增值率2項(xiàng)指標(biāo)表征經(jīng)濟(jì)效益。

（3）生態(tài)效益

共計2項(xiàng)指標(biāo)。生態(tài)效益評價是從生態(tài)平衡的角度來衡量效益，旨在減少建設(shè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響，具體可通過客站節(jié)能減耗、周邊區(qū)域綠化覆蓋率2項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評價。節(jié)能減耗主要對綠色鐵路客站“四節(jié)-環(huán)保”目標(biāo)[26]進(jìn)行評價；綠化覆蓋率主要表征客站區(qū)域綜合開發(fā)過程中對城市生態(tài)系統(tǒng)和景觀環(huán)境的影響。

2.5 運(yùn)營管理評價

鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)較城市一般區(qū)域更注重項(xiàng)目的資金籌集能力、參與主體更為多元、管理體系更復(fù)雜。因此，鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)運(yùn)營管理評價可從投融資和管理保障2個方面進(jìn)行。

2.5.1 投融資

共計5項(xiàng)指標(biāo)。土地綜合開發(fā)是鐵路投融資的重要手段，這就要求項(xiàng)目本身要能夠低成本、低風(fēng)險的運(yùn)營，還需要幫助鐵路建設(shè)籌措資金、提高整體收益?；诖?，選取總資本金結(jié)構(gòu)、融資風(fēng)險評價、資金使用的合理性、項(xiàng)目盈利能力、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)對鐵路客站區(qū)域投融資方案的合理性和可靠性進(jìn)行評價。

2.5.2 管理機(jī)制

共計2項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)管理部門一方面要破解行政職能分割和“條塊”管理體制，搭建各方利益主體的溝通渠道，高效解決各類問題；另一方面要有“創(chuàng)業(yè)意識”，積極招商引資，為長遠(yuǎn)發(fā)展助力。因此，選取管理效率、營商環(huán)境兩項(xiàng)指標(biāo)表征管理保障水平。

3 指標(biāo)體系應(yīng)用

3.1 指標(biāo)權(quán)重賦值

本文主要通過層次分析法和專家咨詢法對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值，各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重見表1。

表1 新建鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)績效評價指標(biāo)體系（表格來源：作者自繪）

3.2 指標(biāo)量化方法

通過研究國內(nèi)績效評價實(shí)踐案例以及國外成熟量化方法，結(jié)合所選取的指標(biāo)類型，本文采用模糊評價、百分比和標(biāo)準(zhǔn)偏差計算等方法對各指標(biāo)進(jìn)行量化（表1）。

3.2.1 模糊評價法

模糊評價法主要應(yīng)用于無法直接得到評價分?jǐn)?shù)的指標(biāo)，通常是根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把相關(guān)指標(biāo)評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為定量評價。對于只能進(jìn)行定性評價的指標(biāo)，我們采用多人評價的方法對相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行分級評價，然后采用隸屬度函數(shù)計算指標(biāo)最終得分。對于可以量化分析但無法直接轉(zhuǎn)化為評價分?jǐn)?shù)的指標(biāo)，可采用梯度隸屬函數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

3.2.2 百分比法

百分比法主要應(yīng)用于規(guī)劃實(shí)施一致度和實(shí)施進(jìn)度類指標(biāo)，一般釆用建設(shè)程度與規(guī)劃結(jié)果進(jìn)行比較的方法去衡量。當(dāng)比值≥95%時，指標(biāo)得分為100；當(dāng)比值小于55%時指標(biāo)得分為0分；當(dāng)55≤比值＜95時，實(shí)施的項(xiàng)目與規(guī)劃項(xiàng)目比值即為指標(biāo)的得分。

3.2.3 指標(biāo)偏差法

標(biāo)準(zhǔn)偏差法主要應(yīng)用于高于或低于標(biāo)準(zhǔn)范圍都會造成綜合開發(fā)的不合理性的指標(biāo)。指標(biāo)得分（qi）=100-|現(xiàn)狀值-標(biāo)準(zhǔn)值|/標(biāo)準(zhǔn)值*100%（當(dāng)指標(biāo)偏差值大于臨界值時指標(biāo)得分為0，具體指標(biāo)的臨界值應(yīng)根據(jù)指標(biāo)性質(zhì)進(jìn)行確定）。

3.3 評價結(jié)果分析

3.3.1 評價總分計算

根據(jù)上述指標(biāo)量化方法對各指標(biāo)賦值后，即可得到評價的綜合得分Q，計算公式為：

其中，qi為第i個指標(biāo)的賦值，wi為第i個指標(biāo)的權(quán)重，n為指標(biāo)數(shù)目。

3.3.2 評價結(jié)果偏差值計算

評價的根本目的是為了對現(xiàn)有工作中存在的問題進(jìn)行分析，為以后工作糾偏提供依據(jù)，因此將綜合指數(shù)Q與單項(xiàng)指標(biāo)賦值q進(jìn)行比較，評價單個指標(biāo)在整體項(xiàng)目中的偏差情況i，計算公式為：

當(dāng)i≥0時，指標(biāo)第i個指標(biāo)在項(xiàng)目中表現(xiàn)較好，且i越大表示該項(xiàng)指標(biāo)效果較好；反之，則表示該指標(biāo)表現(xiàn)情況較差。

結(jié)語

我國鐵路土地綜合開發(fā)尚處于起步、探索階段，有很多的地方有待進(jìn)一步優(yōu)化提升。本文通過結(jié)合對鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)相關(guān)理念的解讀及實(shí)踐過程中的思考，嘗試建立較為科學(xué)、可量化的績效評價框架，代替過去的經(jīng)驗(yàn)判斷、案例對標(biāo)等評價方法。需要闡明的是，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、有效的績效評價是一項(xiàng)復(fù)雜而困難的工作，未來尚需相關(guān)學(xué)者共同努力進(jìn)一步完善、細(xì)化指標(biāo)體系，為解決鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)過程中存在的問題提供依據(jù)，并為新建鐵路客站區(qū)域開發(fā)提供借鑒。