關(guān)于《慈善法》修改的幾點(diǎn)思考

劉忠祥

推動慈善事業(yè)健康發(fā)展，充分發(fā)揮其在第三次分配中的積極作用，需要方方面面的努力，包括修改《慈善法》。

2016年頒布實(shí)施的《慈善法》凝聚著立法機(jī)關(guān)、慈善事業(yè)主管部門和相關(guān)政府部門、專家學(xué)者以及社會公眾的多年心血?！洞壬品ā方Y(jié)構(gòu)合理，邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，設(shè)計了頂層制度，創(chuàng)新了慈善事業(yè)體制機(jī)制，它的實(shí)施把我國慈善事業(yè)的思想理念、法治建設(shè)和實(shí)踐效果推向了新高度。

目前，我國慈善事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會治理要求、共同富裕的扎實(shí)推進(jìn)還有一定差距。其原因很復(fù)雜：我國慈善事業(yè)起步晚、底子薄，尚處在初級發(fā)展階段;與《慈善法》相配套的法規(guī)政策不完善;《慈善法》的一些規(guī)定特別是激勵措施落實(shí)不到位;互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展衍生了慈善新挑戰(zhàn)，以及《慈善法》宣傳普及不夠，等等。當(dāng)然，也與《慈善法》的規(guī)制和實(shí)踐發(fā)展不能完全匹配有關(guān)。

推動慈善事業(yè)健康發(fā)展，充分發(fā)揮其在第三次分配中的積極作用，需要方方面面的努力，包括修改《慈善法》。

關(guān)于《慈善法》修改，全國人大2020年10月的《慈善法》執(zhí)法檢查報告明確了原則和要求。據(jù)此，可以從下面幾方面展開思考。

關(guān)于慈善活動的定義

《慈善法》第三條以描述和列舉的方式對慈善活動進(jìn)行定義，“本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)、提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：

（一）扶貧、濟(jì)困;

（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫;

（三）救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害;

（四）促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;

（五）防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;

（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動?！?/p>

在這個定義中，捐贈財產(chǎn)與提供服務(wù)并列?！豆媸聵I(yè)捐贈法》明確“捐贈應(yīng)當(dāng)是自愿和無償?shù)摹?，而提供服?wù)既可以無償也可能是有償，即便是低于市場價的服務(wù)，也只能將市場價與實(shí)際價相差的部分視為無償?shù)木栀洝?/p>

故以捐贈財產(chǎn)和提供服務(wù)來描述慈善活動不妥。應(yīng)以“捐贈財產(chǎn)、服務(wù)”或“捐贈財產(chǎn)、提供志愿服務(wù)”來描述慈善活動——“志愿服務(wù)”是自愿和無償?shù)?，《志愿服?wù)條例》明確“本條例所稱志愿服務(wù)，是指志愿者、志愿服務(wù)組織和其他組織自愿、無償向社會或者他人提供的公益服務(wù)”。

關(guān)于慈善組織設(shè)立、認(rèn)定和退出

慈善組織是指以開展慈善活動為宗旨的社會組織，其組織形式包括基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

按照現(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，分別為社會團(tuán)體法人、基金會法人、民辦非企業(yè)單位法人，同屬《民法典》中的非營利法人。

《慈善法》規(guī)定，慈善組織通過設(shè)立或認(rèn)定來實(shí)現(xiàn)?！洞壬品ā奉C布前登記的社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可以通過認(rèn)定成為慈善組織，《慈善法》實(shí)施后可以登記成立以基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為組織形式的慈善組織。與社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)一樣，基金會也通過認(rèn)定或設(shè)立成為慈善組織。

事實(shí)上，基金會以從事公益事業(yè)為目的?！痘饡芾?xiàng)l例》明確，基金會“是指利用自然人、法人和其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利法人”?；饡钱?dāng)然的慈善組織，不論是何時登記的。

以社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）為組織形式的慈善組織，可以通過認(rèn)定來實(shí)現(xiàn)。不論是《慈善法》實(shí)施前成立的還是《慈善法》實(shí)施之后成立的，經(jīng)過兩年時間檢驗(yàn)，符合慈善組織條件，可以認(rèn)定為慈善組織。這樣，還可以解決《慈善法》頒布后、實(shí)施前登記的社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)通過認(rèn)定成為慈善組織的問題。

另外，以社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為組織形式的慈善組織既然通過認(rèn)定而來，如果不再以開展慈善活動為目的但仍具備非營利法人條件，可以保留原有的法人身份。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)慈善和網(wǎng)上個人求助

網(wǎng)絡(luò)是開展慈善活動的重要途徑，因其便捷性、可及性、精準(zhǔn)性，得到了普遍歡迎和廣泛應(yīng)用。慈善事業(yè)發(fā)展離不開網(wǎng)絡(luò)，但網(wǎng)絡(luò)的使用也讓慈善事業(yè)面臨一些新挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)使慈善活動參與者的背景更加隱蔽和多元，受助者以及受助者的需求更加具體和碎片化，成分龐雜，“一損俱損”的風(fēng)險增大，監(jiān)管更加困難。

與此同時，還存在著公益慈善組織與募捐信息平臺、捐贈人、受益人之間法律關(guān)系還需要進(jìn)一步清晰，募捐平臺治理機(jī)制不夠完善、網(wǎng)上個人求助法律定位模糊等問題。

解決這些問題，需要進(jìn)行頂層設(shè)計，加強(qiáng)法律規(guī)范。全國人大《慈善法》執(zhí)法檢查報告明確提出增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，系統(tǒng)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責(zé)任，明確個人求助的條件和義務(wù)，加強(qiáng)平臺責(zé)任、審查甄別、信息公開、風(fēng)險提示和責(zé)任追溯等問題。

網(wǎng)絡(luò)慈善涉及慈善活動各個環(huán)節(jié)和諸多方面，如慈善募捐、慈善捐贈、社會動員、需求對接、信息公開、監(jiān)督管理、文化傳播等。這些內(nèi)容在現(xiàn)行《慈善法》的不同章節(jié)已有所體現(xiàn)，增設(shè)網(wǎng)絡(luò)慈善專章，需要凝練、擴(kuò)充、提升、細(xì)化，使有關(guān)規(guī)范具有前瞻性和可操作性。

網(wǎng)上個人求助是一個需要規(guī)范的問題。個人為自己或親朋好友通過互聯(lián)網(wǎng)平臺向社會求助，不納入《慈善法》規(guī)制范圍，會帶來很多問題。個人求助，互幫互濟(jì)，應(yīng)當(dāng)提倡和鼓勵。個人求助包括向特定人如張三、李四求助和向不特定對象求助。從法律關(guān)系來講，前者屬于贈與，適用于合同法，不需要《慈善法》進(jìn)行規(guī)范。后者屬于公開募捐，適用于《慈善法》。公開募捐特別是通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公開募捐，需要規(guī)范。這些規(guī)范可以通過明確網(wǎng)絡(luò)平臺的責(zé)任、約束求助者的行為來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于慈善信托和慈善組織稅收優(yōu)惠

《慈善法》將《信托法》中的公益信托移植成為慈善信托，并使之落地?！洞壬品ā返谒氖鍡l明確“未按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報民政部門備案的，不享受稅收優(yōu)惠”，以此推定在民政部門備案的慈善信托應(yīng)當(dāng)享受稅收優(yōu)惠。

2017年銀監(jiān)會、民政部發(fā)布的《慈善信托管理辦法》第四十四條規(guī)定，“慈善信托的委托人、受托人和受益人按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠”，但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，慈善信托稅收優(yōu)惠一直沒有落地，針對慈善信托所涉及的所得稅、增值稅、印花稅等稅收優(yōu)惠政策沒有出臺。

慈善信托以開展慈善活動為目的，信托財產(chǎn)屬于慈善財產(chǎn)，委托人相當(dāng)于捐贈人，受托人是慈善組織或相當(dāng)于慈善組織（當(dāng)委托人為信托公司時），應(yīng)當(dāng)比照慈善組織的捐贈人和慈善組織享受稅收優(yōu)惠。

目前，對慈善組織的稅收激勵主要表現(xiàn)在對非營利組織所得稅稅收優(yōu)惠和對通過慈善組織進(jìn)行捐贈的捐贈人的優(yōu)惠。對非營利組織所得稅稅收優(yōu)惠是對所有非營利組織的優(yōu)惠，并非慈善組織獨(dú)享，而且因保值增值而投資的收入不能享有稅收優(yōu)惠;捐贈人必須通過具有公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織進(jìn)行捐贈才能獲得稅收優(yōu)惠。

非營利組織所得稅免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格需要有關(guān)部門根據(jù)設(shè)定的條件認(rèn)定，一定年度內(nèi)有效，年滿后重新認(rèn)定?？梢钥紤]將《慈善法》第七十九條“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”，修改為“慈善組織及其取得的收入包括會費(fèi)收入、捐贈收入、政府資助收入、因保值增值而投資的收入、提供服務(wù)收入等依法享受稅收優(yōu)惠”，“慈善組織設(shè)立或被認(rèn)定的同時，獲得非營利組織所得稅免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格?！?/p>

關(guān)于社區(qū)慈善和應(yīng)急慈善

社區(qū)慈善是激發(fā)和體現(xiàn)鄰里互助、互幫互愛精神的場所，與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)，承擔(dān)著凝聚社區(qū)信任、社區(qū)資源，提升基層治理水平的重任，應(yīng)大力倡導(dǎo)和支持。社區(qū)慈善更多的是互幫互濟(jì)，是行為、習(xí)慣，不一定要通過組織形式，特別是登記的組織來實(shí)現(xiàn)。

在發(fā)生重大自然災(zāi)害、意外事故和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)情況下，慈善組織具有連接社會資源，提供專業(yè)服務(wù)，回應(yīng)社會需求的優(yōu)勢。在應(yīng)急狀態(tài)下，需要建立一個與社會資源聯(lián)系溝通的平臺，一個政府和社會組織溝通的渠道和機(jī)制。故在《慈善法》中應(yīng)該明確有關(guān)人民政府組織慈善力量參與應(yīng)急管理工作的職責(zé)，建立有慈善組織參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便組織慈善組織有效回應(yīng)應(yīng)急管理需求，發(fā)揮更大的作用。

（作者系蘇州大學(xué)紅十字國際學(xué)院客座教授）