控制性詳細規(guī)劃用地兼容與混合性研究
——以金華市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

□金華市自然資源和規(guī)劃局金華經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分局 張凌云 余齡敏

一、研究背景

（一）用地兼容與混合的概念

1.功能兼容與混合的用地分類

兼容與混合都指的是同一地塊，兩種或兩種以上用地功能的關(guān)系，用地兼容是指一種用地占據(jù)絕對主導地位，其他用地處于顯著的從屬性地位。用地混合是指某類用地的主導地位不那么明顯，各用地都占據(jù)相對比較重要的作用。根據(jù)用地中各功能的比例和彈性，可以分為四種類別。

可選擇用地：規(guī)劃彈性的重要體現(xiàn)。未來開發(fā)時，可在幾種用地中進行選擇，可以有效應(yīng)對未來市場的不確定性。

混合用地：指土地使用功能超出用地兼容與混合規(guī)定的適建用途或比例，需要采用兩種或兩種以上用地性質(zhì)組合表達的用地類別（《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，以下簡稱《用地標準》）。根據(jù)彈性又可以分為兩種情況，一種在控規(guī)中嚴格給定各混合用地的性質(zhì)和比例，是傳統(tǒng)意義上的混合用地；另一種在性質(zhì)和比例中也預留一定的彈性，上海稱之為綜合用地。

可兼容用地：用地兼容指單一性質(zhì)用地允許兩種或兩種以上跨地類的建筑與設(shè)施進行兼容性建設(shè)和使用。大多數(shù)R、B、M、W、S 用地可兼容其他用地。其他用地類別如果需要兼容其他用地，需要在控規(guī)中特別說明。

不可兼容用地：大多數(shù)R、B、M、W、S 用地以外的用地不宜兼容其他用地，少數(shù)R、B、M、W、S用地中要求不兼容其他用地的，需要在控規(guī)中特別說明。

2.功能兼容與混合的空間分類

早期用地混合使用主要關(guān)注水平面上的混合。隨著日常生活豐富化、用地功能精細化、時間利用多元化，用地兼容與混合使用也呈現(xiàn)出多樣化的特點，包含共享型混合、水平型混合、垂直型混合和時間型混合等不同類型。

共享型混合是指在一個空間內(nèi)同時存在多種功能，隨著城市功能的復雜化、綜合化，這種混合使用類型越來越多，家庭式辦公就是最具代表性的共享型混合。

水平型混合主要指建筑、用地等層面水平方向上不同功能的混合，是最常被感知的混合類型，住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)的混合（商住混合用地）就屬于這個類型。

垂直型混合主要是不同樓層間功能的混合，典型的例子是底層商業(yè)與高層住宅的混合。各城市普遍面臨的地鐵場站上蓋物業(yè)就是典型的垂直型混合，杭州市已經(jīng)探索了垂直層面的產(chǎn)權(quán)劃分。

時間型混合，指的是在不同時間段內(nèi)同一個空間可能被用作不同功能，例如劇院在白天被用作會議中心，而晚上則成為電影院。

功能兼容與混合的空間分為城市、街區(qū)、用地和建筑多個層面。本次研究的主體——控規(guī)主要控制的是前三個層面，相關(guān)指標落位的空間對象是用地。因此，功能兼容與混合的四種空間分類中，與控規(guī)密切相關(guān)的主要是水平型，其他三種形式的管控需要通過技術(shù)規(guī)定等其他手段進行，并可以通過城市設(shè)計附加圖則的形式在控規(guī)層面進行引導。

（二）國內(nèi)外用地兼容與混合的經(jīng)驗

1.紐約——基于用途區(qū)與功能組的用地兼容

最新的區(qū)劃法將紐約市的土地劃分為居住用地（R）、商業(yè)用地（C）和工業(yè)用地（M）三種基本類型，借助功能組的形式達到對土地用途的彈性控制。對于居住用地而言，為了給城市功能混合開發(fā)提供較大的可能性，每一類都涵蓋了居住和社區(qū)服務(wù)設(shè)施的大部分內(nèi)容。在商業(yè)地塊的規(guī)定中，不但準許商業(yè)功能不同功能的組合，而且也準許居住功能。

2.上?！l(fā)展備用地、綜合用地、混合用地

上海將“彈性適應(yīng)”作為城市發(fā)展三大核心理念之一。通過完善多情景規(guī)劃策略、建立空間留白機制、混合用地、用地兼容等措施，應(yīng)對未來發(fā)展不確定性。在控規(guī)層面預控發(fā)展空間并加強功能彈性。上海提出設(shè)置彈性較小的“混合用地”與彈性較大的“綜合用地”。

3.廣州——可選擇用地

用地性質(zhì)可改變：明確備選用地性質(zhì)。在備選范圍內(nèi)功能改變無需申請修改控規(guī)，簡化流程。但需原有企業(yè)退出后才可進行變更，且需要重新進行土地出讓程序，以保障現(xiàn)有企業(yè)權(quán)益、杜絕用地頻繁變更。

二、金華市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)兼容與混合的現(xiàn)狀

（一）用地彈性控制的基礎(chǔ)

金華經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為本地區(qū)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展平臺，是金華市重要的經(jīng)濟增長極，受到不確定性發(fā)展與沖擊的影響較大，城市的適應(yīng)性亟待加強。面臨機構(gòu)改革與新一輪國土空間規(guī)劃的編制契機，該區(qū)既有條件、也有必要在彈性發(fā)展的方向上一馬當先，努力探索出一條剛性與彈性并舉、活力與魅力共進的國土利用優(yōu)化思路。

在2011《用地標準》頒布前，包括金華在內(nèi)的國內(nèi)城市中相當一部分并不進行專門的用地兼容性規(guī)定，在兼容性的程度或條件控制上過于粗放。現(xiàn)有控規(guī)中的混合用地，主要為常見的商住綜合用地，其他類混合用地使用較少。

（二）用地彈性控制的不足

市中心、交通樞紐、歷史街區(qū)等區(qū)位優(yōu)勢顯著地區(qū)未來發(fā)展機遇存在較大不確定性，過早明確用地性質(zhì)、容積率等條件可能會與實際市場需求不符，在實踐之后需要申請修改控規(guī)。

由于用地缺乏彈性，可能會低效用地提前占據(jù)城市中心區(qū)、交通樞紐等重要價值空間，導致土地價值不彰顯。

彈性空間挖潛不足，城市存量挖潛缺乏系統(tǒng)性謀劃。金華市目前的城市更新呈現(xiàn)各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺乏從整體層面進行上位引導的過程。盡管目前已圍繞街區(qū)、道路有機更新，老舊小區(qū)改造與低效用地再開發(fā)等存量空間挖潛工作，但缺乏系統(tǒng)性謀劃，體制機制尚需健全，相關(guān)保障措施需進一步完善。

三、用地兼容與混合的方法

（一）用地兼容與混合的原則

1.總量控制原則

局部用地性質(zhì)變化的積累，有可能導致城市規(guī)劃用地整體布局結(jié)構(gòu)的失衡。因此，在考慮用地兼容與混合時，要有全局、整體性的思維。

2.結(jié)構(gòu)平衡原則

在用地兼容與混合的決策過程中，人口、公共服務(wù)及市政設(shè)施容量的變動，能否控制在規(guī)劃允許的幅度之內(nèi)，是判斷是否可行的重要原則。

3.環(huán)境相容原則

在用地兼容與混合的決策中，必須對具體地塊的使用功能、開發(fā)規(guī)模與建設(shè)強度進行論證，評估其建成使用后對周邊環(huán)境、道路交通可能產(chǎn)生的影響。

4.功能相容原則

判斷用地功能之間是否相融，應(yīng)該以形成健康、積極的城市空間為目標，尤其關(guān)注為老人、兒童、婦女提供便利，支持各類公共活動的功能。此類公益性用地一般處于經(jīng)濟效益的底端，極易被市場擠占或置換。因此，既要堅持不輕易挪作他用又要注意排斥對其身心有不良影響的土地使用相鄰近。

5.景觀協(xié)調(diào)原則

在城市重要地段，如中心區(qū)、主要干道、濱水區(qū)、歷史文化保護區(qū)及風景名勝區(qū)等，用地兼容與混合的決策還必須考慮用地性質(zhì)及開發(fā)強度的改變是否會與城市設(shè)計要求相矛盾。

（二）兼容用地

在國內(nèi)傳統(tǒng)模式中，兼容主體幾乎是《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》用地分類確定的所有大類或中類。在本次研究中，針對金華情況，建議在進表數(shù)量上加以控制，只選擇城市用地中占比重最大的、具有兼容可能性的居住、公共設(shè)施、工業(yè)、倉儲、交通五大類建設(shè)用地作為對象，因為它們在城市用地布局中通常呈較大面積的“塊/片狀”分布；而特殊用地、水域等則不參與兼容性討論，因為它們或者在城市用地布局中呈較小面積的“點/線狀”分布，更宜以“兼容客體”的概念出現(xiàn)，或者屬于規(guī)劃必須嚴格控制與保護的用地，根本不具有兼容性。兼容矩陣的“體量”由此得到一定程度減幅，取消了許多并不需要的兼容判斷工作?；诂F(xiàn)有城市用地建設(shè)的實際情況，在合理范圍內(nèi)擴大單一性質(zhì)建設(shè)用地的適建范圍，在用地“內(nèi)容”的基礎(chǔ)上，增加“可兼容用途”，提出可兼容的輔助和配套功能。

（三）混合用地

為體現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，服務(wù)新的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，本次《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》2018 年修訂版新加入混合用地、用地兼容、城市功能區(qū)等新概念。鼓勵公共活動中心區(qū)、歷史風貌地區(qū)、客運交通樞紐地區(qū)、重要濱水區(qū)、新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)等地區(qū)的用地兼容與混合，從而加強功能之間的有機聯(lián)系，提升城市的活力。同時，在充分保障各類公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模和使用功能的基礎(chǔ)上，鼓勵公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地與各類用地的兼容與混合使用，推動存量規(guī)劃背景下公共服務(wù)設(shè)施的落地與完善。

混合用地是城市精細化、靈活化管理的核心，應(yīng)堅持以點帶面展開探索。一是明確混合用地的供應(yīng)類型。面向市場需求提出多種方式的混合用地，包括單主導和多主導功能混合等類型。單主導功能混合用地是單一性質(zhì)用地的混合使用，主導功能的比例需大于70%，彈性兼容功能比例需小于30%，例如R2居住用地，其住宅比例可在70%至100%之間選擇，混合功能部分可在9 大類用途中選擇且可自由變換。多主導功能混合用地是多種形式的混合使用，主導功能需大于50%，主要的混合功能比例需在30%至50%的區(qū)間內(nèi)。對于多主導功能混合用地，在控規(guī)編制階段只給定混合用途的比例范圍，土地出讓前進行估價論證，給予市場彈性調(diào)整用地比例的空間，以適應(yīng)不同的發(fā)展需求，并且給予開發(fā)商彈性調(diào)整的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，再進一步針對居住用地兼容公共設(shè)施用地、市場用地兼容公共設(shè)施和工業(yè)倉儲用地、工業(yè)倉儲用地兼容綠地等具體問題，提出量化控制指標。這些比例要求研究借鑒當時已有政策文件、其他城市經(jīng)驗數(shù)據(jù)等，數(shù)值提出較為原則化。

二是明確混合用地的具體試點范圍。目前可選擇在城市中心、樞紐周邊等核心地區(qū)試行?；旌嫌玫氐倪x址應(yīng)當選擇高價值、潛力型的地區(qū)，目前可以在金華市中心地區(qū)以及各大樞紐周邊進行混合用地試點工作，明確混合用地的布局和比例。特別是在TOD 區(qū)域推廣商業(yè)、辦公、住宅垂直混合的用地開發(fā)形式，探索垂直切分產(chǎn)證的機制。

三是確定用地混合的具體類別?；旌嫌玫氐挠玫卮a之間可采用“+”或“/”等符號連接，排列順序原則上按照建筑與設(shè)施所對應(yīng)的建筑面積（如混合用地無建構(gòu)筑物，則以用地面積計）從多到少排列。

（四）可選擇用地

▲用地兼容與混合在實際控規(guī)中的應(yīng)用

為實現(xiàn)土地的最優(yōu)配置，在城市中區(qū)位優(yōu)越、土地價值高地區(qū)，如商業(yè)中心、地鐵樞紐、歷史文化保護、山水風景資源區(qū)域，選取核心地塊作為可選擇用地，為未來重大項目的落位進行預留。在備選范圍內(nèi)功能改變無需申請修改控規(guī)，簡化流程。城市更新區(qū)域需要原有企業(yè)退出后才可進行變更，且需要重新進行土地出讓程序，以保障現(xiàn)有企業(yè)權(quán)益、杜絕用地頻繁變更。在土地出讓前開展咨詢策劃，論證確定用地性質(zhì)，按照用地性質(zhì)確定對應(yīng)控制指標，規(guī)劃管理部門審批出具規(guī)劃條件。

（五）用地兼容與混合在實際控規(guī)中的應(yīng)用

在《金華新能源及高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園控制性詳細規(guī)劃》中將部分用地作為兼容用地、混合用地和可選擇用地。其中：兼容用地，包括規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀為開發(fā)建設(shè)的工業(yè)用地、物流倉儲用地等；混合用地，包括規(guī)劃區(qū)北側(cè)的商住混合用地及南側(cè)的工業(yè)商業(yè)混合用地；可選擇用地，為規(guī)劃區(qū)西南側(cè)的工業(yè)用地/物流倉儲用地，遠期根據(jù)片區(qū)開發(fā)建設(shè)需求選擇工業(yè)用地或者物流倉儲用地功能。

四、用地兼容與混合的實施機制

將用地兼容與混合納入相應(yīng)金華市的規(guī)劃法規(guī)與標準。成立用地兼容監(jiān)管委員會，完善精細化管理體系，跟進用地出讓前用途論證、估價、實施監(jiān)管與開發(fā)驗收全流程工作，包括在土地出讓之前委托專業(yè)機構(gòu)進行論證，明確主導功能與附屬功能的比例，拍賣前向競標單位明確細則；在土地出讓前開展咨詢策劃，論證確定用地性質(zhì)，按照用地性質(zhì)確定對應(yīng)控制指標，由規(guī)劃管理部門審批出具規(guī)劃條件。