堅持綠色發(fā)展 促進“兩山”轉(zhuǎn)化
——衢州市開展自然資源資產(chǎn)儲備制度試點工作實踐

□衢州市國土整治和征收儲備中心 龔駿超 周達建 程招娣

隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深入，生態(tài)文明建設(shè)的地位和作用日益凸顯。黨的十九大報告指出，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。在此背景下，浙江省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于開展自然資源資產(chǎn)儲備制度試點的通知》，將衢州市、象山縣列為全省首批試點。一年來，衢州市始終堅持“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、合理利用、維護權(quán)益”要求，積極探索自然資源資產(chǎn)儲備、保護、開發(fā)、利用新機制，為拓寬“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化通道、促進共同富裕提供系統(tǒng)性解決方案。

一、自然資源資產(chǎn)儲備的背景及內(nèi)涵

▲衢州市柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)萬田村墾造耕地項目

習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，要積極探索推廣“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。在習(xí)近平生態(tài)文明理念的引導(dǎo)下，隨著自然資源部門的重新組建及“兩統(tǒng)一”職責(zé)的明確，自然資源管理工作呈現(xiàn)出新的趨勢，這對于土地儲備工作既是機遇也是挑戰(zhàn)。過去，土地儲備制度在貫徹國家重大戰(zhàn)略、調(diào)控土地市場、提高資源配置效率等方面發(fā)揮了積極作用。在新時期，自然資源資產(chǎn)儲備在傳統(tǒng)土地儲備基礎(chǔ)上進行了全鏈條重塑：一是收儲范圍從單一土地要素拓展到自然資源全要素，更加注重城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、生態(tài)、農(nóng)業(yè)整體功能完整性，通過對自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)利用，將生態(tài)價值轉(zhuǎn)為經(jīng)濟價值；二是收儲方式由項目向平臺轉(zhuǎn)變，聚合政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟組織等多元主體，搭建“聯(lián)合開發(fā)、風(fēng)險共擔(dān)、收益共享”的綜合平臺；三是收儲目標(biāo)從單維拓展至多維，堅持以綠色發(fā)展為主基調(diào)，從增加經(jīng)濟效益的單維目標(biāo)拓展至城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、共同富裕建設(shè)等多維目標(biāo)。

二、主要做法及特色亮點

（一）確立“一桿尺”，破解“收”的難題

針對不同自然資源資產(chǎn)的特點，形成一套全過程透明、全流程監(jiān)管、規(guī)范化運行的收儲體系。一是確立頂層設(shè)計。研究出臺《衢州市自然資源資產(chǎn)儲備制度試點方案》，提出“四個一”總體架構(gòu)，即建立“一張清單”、探索“一批標(biāo)準(zhǔn)”、搭建“一個平臺”、完善“一個市場”，統(tǒng)籌推進自然資源儲備、保護、開發(fā)、交易、融資、分紅、風(fēng)控等全生命周期機制創(chuàng)新。二是摸清資源底數(shù)。充分利用“三調(diào)”等專項調(diào)查成果，開展試點區(qū)塊自然資源資產(chǎn)清查，及時掌握自然資源的數(shù)量分布、質(zhì)量等級、功能特點、權(quán)益歸屬、利用現(xiàn)狀等信息，形成共建共享的數(shù)據(jù)庫。三是實行分類收儲。針對不同自然資源的保護利用要求以及價值實現(xiàn)難易程度，因地制宜、分類施策，將其分為收儲類（征收、收購）和流轉(zhuǎn)類（租賃、承包），初步建立起“以土地為核心，森林、草地、水域、礦產(chǎn)多要素協(xié)同”的收儲機制。

（二）拉好“一張網(wǎng)”，做好“管”的文章

堅持生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展的有機統(tǒng)一，激發(fā)各類主體參與積極性，形成上下聯(lián)動、條抓塊保的工作體系。一是平臺化運營。積極倡導(dǎo)“儲備機構(gòu)+國有企業(yè)”模式，形成政府統(tǒng)籌、企業(yè)運營、鄉(xiāng)村參與、農(nóng)民受益的良好格局。儲備機構(gòu)承擔(dān)政策制定、資源摸底、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等職責(zé)；國有企業(yè)負責(zé)項目具體實施，承擔(dān)融資貸款、生態(tài)修復(fù)、招商運營以及全過程風(fēng)險控制等職責(zé)；村集體和農(nóng)民可以通過資源入股或參與經(jīng)營的方式取得收益。二是標(biāo)準(zhǔn)化管理。圍繞自然資源“確權(quán)難、價值評估難”等現(xiàn)實問題，創(chuàng)新推出自然資源“標(biāo)準(zhǔn)地”建設(shè)，打通從確權(quán)登記到合理開發(fā)到收益分紅整合鏈條上所有的難點堵點，有效破解市場主體進入難的困境。三是規(guī)?；?。遵循“保護+修復(fù)+整治+重構(gòu)”理念，對零星分散的自然資源進行整合，通過墾造耕地、環(huán)境綜合整治、流域生態(tài)改造、“荒改綠”等途徑提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，打造優(yōu)質(zhì)自然資源資產(chǎn)包。

（三）打通“一條鏈”，探索“用”的通道

▲龍游縣龍洲街道岑山村（九頭章）墾造耕地項目

堅持把“讓老百姓獲益，加快推進共同富?！弊鳛榇舜卧圏c工作落腳點，切實解決好“服務(wù)誰”“反哺誰”的問題。一是拓寬資源轉(zhuǎn)化渠道。針對物質(zhì)類自然資源資產(chǎn)，如林木、農(nóng)作物、中草藥等產(chǎn)品，通過產(chǎn)業(yè)升級、品牌建設(shè)、策劃運營等，實現(xiàn)生態(tài)溢價。針對文化類自然資源資產(chǎn)，如休閑旅游、自然景觀、美學(xué)享受等，通過引進生態(tài)旅游、精品民宿、森林康養(yǎng)入駐，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。二是構(gòu)建GEP評價體系。將 GEP 增長率和價值實現(xiàn)率納入各地綜合考核，將部分核算指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，推動評價成果在綠色財政獎補、國土空間管控、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)阮I(lǐng)域廣泛應(yīng)用。三是盤活低效土地資源。探索全要素治理模式，通過荒地成片開發(fā)、建設(shè)用地復(fù)林、宅基地復(fù)墾等方式，在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的同時盤活大量用地指標(biāo)，有效解決地方土地和資金短缺問題。

三、試點初步成效

（一）聚焦“整治+重構(gòu)”，促進生態(tài)持續(xù)改善

通過自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一收儲、系統(tǒng)規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)、合理開發(fā)，全力打造“詩畫浙江”大花園核心景區(qū)。如常山縣對祥和礦業(yè)進行集中收儲，對1500 畝礦坑廢墟實施生態(tài)整治，通過還原山水田園風(fēng)貌、建設(shè)創(chuàng)意文化園、打造工業(yè)遺址公園等方式，實現(xiàn)“礦區(qū)”變“景區(qū)”，為當(dāng)?shù)鼐用衲甓仍鍪占s300 萬元，走出了一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展新路子。

（二）立足“產(chǎn)業(yè)+產(chǎn)品”，彰顯生態(tài)有價理念

打通利用生態(tài)優(yōu)勢提升產(chǎn)品價值的通道，推動“好生態(tài)變成好產(chǎn)品、好產(chǎn)品推動好品牌”。如開化縣把GEP 指標(biāo)納入清水魚坑塘分級評價體系，將評分與價值掛鉤，預(yù)計3～5 年清水魚產(chǎn)值將增長10 倍，達14 億元以上，良好的自然環(huán)境以及優(yōu)良的水質(zhì)通過清水魚養(yǎng)殖得以變現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，開化縣全域GEP 產(chǎn)值已達700 億元以上，其中20%已轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)了將無形的生態(tài)價值賦予有形的生態(tài)產(chǎn)品中。

（三）圍繞“招商+合作”，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展

打造優(yōu)質(zhì)自然資源“標(biāo)準(zhǔn)地”，吸引社會資本入場投資，共同實現(xiàn)村莊面貌改觀、人居環(huán)境改善、農(nóng)民增收致富、企業(yè)創(chuàng)收盈利。如衢州市衢江區(qū)烏溪江溪東項目，對收回的國有林場進行“標(biāo)準(zhǔn)地”建設(shè)，并與“衢江區(qū)美麗經(jīng)濟交通走廊”相結(jié)合，吸引了大量民營企業(yè)前來投資建設(shè)，共同打造了“民宿經(jīng)濟+驛站建設(shè)+生態(tài)觀光”的全新產(chǎn)業(yè)鏈。該項目共盤活低效建設(shè)用地45 畝，修復(fù)生態(tài)環(huán)境152 畝，流轉(zhuǎn)農(nóng)房30余棟，以GEP 核算為依據(jù)，可獲得總產(chǎn)值約2000 萬元。

（四）創(chuàng)新“入股+分紅”，推動鄉(xiāng)村共同富裕

推行生態(tài)資源儲蓄和分紅機制，將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為可度量、可抵押、可交易、可變現(xiàn)的“金山銀山”，形成“資源從老百姓手中來，資金回到老百姓手中去”的生態(tài)富民閉環(huán)系統(tǒng)。如衢州市衢江區(qū)蓮花鎮(zhèn)通過將自然資源整體打包交由國有企業(yè)運營，僅生態(tài)資源分紅就達49 萬元/年，同時閑置農(nóng)房租賃價格也得到大幅提升。又如龍游縣探索形成共享養(yǎng)魚模式，村集體通過魚塘入股可實現(xiàn)增收1250 元/畝，遠高于傳統(tǒng)承包租金350 元/畝。

▲衢州市衢江區(qū)烏溪江溪東生態(tài)修復(fù)項目

四、下步工作設(shè)想

（一）建立完善的自然資源產(chǎn)權(quán)體系

應(yīng)用高分遙感與地理信息技術(shù)，對山水林田湖草等自然資源進行統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，構(gòu)建起“三維立體、全域覆蓋、權(quán)屬清晰、數(shù)據(jù)集成、動態(tài)更新”的自然資源資產(chǎn)“一張圖”。全面推進全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，建立健全自然資源分等定級、價值評估、收益分配機制，為社會資本、金融資本進入提供基礎(chǔ)性保障。

（二）探索多渠道自然資源保值增值路徑

加強綠色、有機和地理標(biāo)志認證與管理，著力打通利用生態(tài)優(yōu)勢提升產(chǎn)品價值的通道。圍繞“補鏈強鏈”，針對現(xiàn)有項目中缺失的環(huán)節(jié)和服務(wù)，整合資源、資金、技術(shù)、人力等要素，逐步形成布局合理、特色鮮明、功能完善、業(yè)態(tài)多元的自然資源保護和利用格局。

（三）深化生態(tài)評價與應(yīng)用改革

建立健全GEP 評價體系，在此基礎(chǔ)上啟動“生態(tài)賬戶”建設(shè)，對各類社會主體的生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)信用、環(huán)境權(quán)益進行全面紀錄，推進GEP 可交易、可變現(xiàn)、可共富。建立健全“碳賬戶”體系和交易機制，探索以碳效能為核心的碳配額管理制度，通過市場化運作優(yōu)化碳排放權(quán)交易機制。

（四）完善綠色金融支持體系

開展自然資源儲備項目全生命周期預(yù)算管理，動態(tài)反映各年度的資金收支和投融資情況，實現(xiàn)全生命周期動態(tài)平衡。鼓勵商業(yè)銀行與國有企業(yè)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，創(chuàng)新推出生態(tài)貸、資源貸、經(jīng)營權(quán)貸、碳匯貸等金融產(chǎn)品，構(gòu)建多元化的投融資體系。加快構(gòu)建生態(tài)信用體系，推動企業(yè)和自然人的生態(tài)信用檔案、正負面清單和信用評價機制建設(shè)。