生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建研究
——基于南通市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)的實(shí)踐

支蓉蓉，程 林，張彩玲，姚涵菁

（1.南通市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局，江蘇 南通 226000；2.南通理工學(xué)院，江蘇 南通 226000 ）

1 問(wèn)題提出

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是污染源管理和環(huán)境污染綜合治理的重要手段，是國(guó)家治理能力的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代化治理體系的重要環(huán)節(jié)，更是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要保障。其主要流程是環(huán)境執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法行為，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)或調(diào)查，依據(jù)相關(guān)生態(tài)環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理?xiàng)l例和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，判定違法行為性質(zhì)，進(jìn)行處罰裁定，并監(jiān)督違法機(jī)構(gòu)或個(gè)人執(zhí)行處罰決定文件并進(jìn)行整改的過(guò)程。所以，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善和提高離不開(kāi)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。但是，目前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題層出不窮，給生態(tài)環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)，影響了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在社會(huì)公眾中的形象，也影響了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化有助于執(zhí)法過(guò)程規(guī)范化、執(zhí)法質(zhì)量目標(biāo)化及執(zhí)法要素資源均等化，是保障生態(tài)環(huán)境執(zhí)法公平、公正的重要前提。近年來(lái)，南通市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化工作取得了顯著的成效，自生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)以來(lái)，通過(guò)基層執(zhí)法工作人員的實(shí)踐，制定了南通市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，端正執(zhí)法理念、提升執(zhí)法素養(yǎng)、規(guī)范執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)從“憑經(jīng)驗(yàn)粗放執(zhí)法”到“按標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)執(zhí)法”的方式轉(zhuǎn)變；從“辦對(duì)案”向“辦好案”的執(zhí)法效果轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化”的目標(biāo)定位。建立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)平臺(tái)，形成以標(biāo)準(zhǔn)化為重要手段促進(jìn)執(zhí)法服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，努力確保實(shí)現(xiàn)執(zhí)法最佳的法律效果與社會(huì)效果，不斷提升人民群眾的安全感和滿(mǎn)意度，提高執(zhí)法公信力，也對(duì)系統(tǒng)指導(dǎo)和推進(jìn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作有著顯著的意義。

2 理論闡述

2.1 標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)和重要手段、重要方法

標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)質(zhì)是在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上通過(guò)制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，其目的是獲得最佳秩序和效益，標(biāo)準(zhǔn)可看作是對(duì)法律法規(guī)的有效補(bǔ)充。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化是將現(xiàn)代企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和理念引入到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)化工作當(dāng)中，從而推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的新道路。

對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，形成具有生態(tài)環(huán)境特色的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)體系運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范化、執(zhí)法人財(cái)物保障的制度化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、法制化，從而加強(qiáng)執(zhí)法的能力和提升執(zhí)法績(jī)效。

2.2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境綜合治理的重要組成部分，而標(biāo)準(zhǔn)化是生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要的技術(shù)保障和重要支撐

在當(dāng)今依法治國(guó)的背景下，必須要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化法制體系建設(shè)。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)必須在法律的引導(dǎo)下，建立起吻合時(shí)代發(fā)展需求的環(huán)境執(zhí)法體系，確保發(fā)揮出有效的作用，建立起滿(mǎn)足實(shí)際需求的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，要具有公平公正、高效、 透明、執(zhí)法與服務(wù)并重的特點(diǎn)。制定和貫徹執(zhí)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化體系和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)環(huán)境文明執(zhí)法，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及群眾滿(mǎn)意度具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法困境研究

3.1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)程度較低

環(huán)境執(zhí)法涉及到執(zhí)法行為、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)督等，涵蓋了方方面面。因此決定環(huán)境執(zhí)法人員必須要掌握生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)也必須是相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才，雖然通過(guò)組織執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，執(zhí)法能力得到一定的提升，可是相關(guān)執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)還是相對(duì)薄弱的，與環(huán)境執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)要求存在著相當(dāng)大的差距，而且缺乏整套的培訓(xùn)體系。

3.2 法規(guī)制度不完善，環(huán)境執(zhí)法尺度難以把握

法律法規(guī)制度還不夠完善，缺乏一套完整的法律法規(guī)體系。一些環(huán)保執(zhí)法的法律法規(guī)不明確、不詳細(xì)，相互之間存在著不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)了矛盾、落后與沖突。相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)立法是空白的，缺少對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施細(xì)則的制定，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的可操作性不強(qiáng)。

3.3 信息透明度缺乏，標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)不足

在思想觀念上，標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)尤其薄弱，近幾年來(lái)，雖然國(guó)家出臺(tái)了許多政策，但是標(biāo)準(zhǔn)化的總體工作發(fā)展情況還是不容樂(lè)觀，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的作用還不是十分明確，沒(méi)有意識(shí)到標(biāo)準(zhǔn)化為服務(wù)帶來(lái)的強(qiáng)大的技術(shù)支撐作用。歸根結(jié)底，一方面，由于執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有將日常工作引入標(biāo)準(zhǔn)化，另一方面，具體的實(shí)踐工作者對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)技術(shù)缺乏明確清醒的認(rèn)識(shí)，使得服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作在推進(jìn)實(shí)施上缺乏有力的思想動(dòng)力。

4 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

4.1 構(gòu)建思路與原則

4.1.1 全面系統(tǒng)、目標(biāo)明確

結(jié)合國(guó)家生態(tài)環(huán)境執(zhí)法總體戰(zhàn)略導(dǎo)向，確定圍繞生態(tài)環(huán)境治理中心任務(wù)，以提高依法執(zhí)法能力為目標(biāo)，以解決影響健康可持續(xù)發(fā)展和損害群眾健康的環(huán)境問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，立足當(dāng)前，著眼未來(lái)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)完善執(zhí)法制度、嚴(yán)格執(zhí)法行為、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督等措施，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法制度健全、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法成效明顯、執(zhí)法監(jiān)督有力，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平提升，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的目標(biāo)。

4.1.2 邊界清晰、協(xié)調(diào)清楚

根據(jù)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的工作的內(nèi)容、范圍及特點(diǎn)，確定標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)各子體系的范圍和邊界。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則和規(guī)范建立，確保在體系協(xié)調(diào)性、層次清晰性、整體控制性、全員參與等一系列原則基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架，保證相關(guān)體系、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，以免交叉、重復(fù)。

4.1.3 完整適用、聯(lián)動(dòng)開(kāi)放

結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀發(fā)展相關(guān)的需求，不斷修改和完善標(biāo)準(zhǔn)化體系框架，不斷提高其完整性、普遍適用性。同時(shí)，確保生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架的開(kāi)放性以及聯(lián)動(dòng)性，在研制執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，吸納相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入體系。

4.2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系框架

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法具有行政執(zhí)法的性質(zhì)的同時(shí)，還具有政務(wù)服務(wù)的特點(diǎn)。故，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建框架設(shè)計(jì)時(shí)，參考GB/T32170.2-2015《政務(wù)服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第2部分標(biāo)準(zhǔn)體系》的基本框架編制，同時(shí)參照GB/T 24421.2-2009《服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作第2部分標(biāo)準(zhǔn)體系》的要求，制定體現(xiàn)政務(wù)和服務(wù)結(jié)合的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系。

基于標(biāo)準(zhǔn)化工作“簡(jiǎn)化、優(yōu)化、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一” 的特性，在梳理生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局執(zhí)法工作現(xiàn)狀和工作基礎(chǔ)。對(duì)市生態(tài)執(zhí)法服務(wù)工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，優(yōu)化資源配置，規(guī)范執(zhí)法流程，協(xié)調(diào)過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)提高執(zhí)法效率，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法整體形象的目的。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系總體框架

4.3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系

4.3.1 執(zhí)法通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系在標(biāo)準(zhǔn)體系范圍內(nèi)處于第一層次，主要包括在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中基礎(chǔ)性、通用性的要求，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，企業(yè)自制標(biāo)準(zhǔn)為輔。本部分主要包括標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)定、術(shù)語(yǔ)與縮寫(xiě)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)、符號(hào)與標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)值與數(shù)據(jù)、量和單位標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理規(guī)范五個(gè)部分，共55項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。詳見(jiàn)表1。

表1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)子體系標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)摘編

4.3.2 執(zhí)法管理保障標(biāo)準(zhǔn)體系

執(zhí)法管理保障標(biāo)準(zhǔn)體系主要是為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)提供的管理保障的標(biāo)準(zhǔn)集合，該體系旨在通過(guò)人力資源、信息、安全等方面為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供支撐保障，具體包括人力資源管理標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備及用品標(biāo)準(zhǔn)、能源與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、信息管理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急與安全標(biāo)準(zhǔn)、 監(jiān)督與考核規(guī)范、評(píng)價(jià)與改進(jìn)規(guī)范，共計(jì)8個(gè)部分，見(jiàn)表2。

表2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理保障標(biāo)準(zhǔn)子體系標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)摘編

4.3.3 執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)體系

執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)體系是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系的核心部分，主要是為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)提供依據(jù)和規(guī)范，是對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的任務(wù)派發(fā)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、案件辦理以及處罰決定等全過(guò)程執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，固化工作流程、辦理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的過(guò)程化、精細(xì)化、閉環(huán)式的回溯式管理。本部分主要包括服務(wù)規(guī)范、執(zhí)法任務(wù)管理規(guī)范、現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)范、違法案件查處規(guī)范、行政處罰管理規(guī)范五個(gè)部分，詳見(jiàn)表3。

表3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)子體系標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)摘編

4.3.4 崗位工作標(biāo)準(zhǔn)體系

崗位工作標(biāo)準(zhǔn)體系 主要收集和制定生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相關(guān)的管理和崗位工作標(biāo)準(zhǔn)，包括管理機(jī)構(gòu)崗位工作標(biāo)準(zhǔn)和基層崗位工作標(biāo)準(zhǔn)。其中管理機(jī)構(gòu)崗位工作標(biāo)準(zhǔn)主要對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)崗位工作標(biāo)準(zhǔn)，各科室科長(zhǎng)崗位工作標(biāo)準(zhǔn)；基層崗位工作標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)辦公室、各科室科員（包括一線(xiàn)執(zhí)法人員）崗位工作標(biāo)準(zhǔn)。

5 標(biāo)準(zhǔn)體系的運(yùn)行保障與評(píng)價(jià)

5.1 標(biāo)準(zhǔn)體系的運(yùn)行保障機(jī)制

5.1.1 提高全員標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和全員參與

要加強(qiáng)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的研究，出臺(tái)環(huán)境執(zhí)法制度體系的建設(shè)方案，完善各項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性文件，強(qiáng)化執(zhí)法能力保障。

同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)要立足發(fā)展，提升標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，在上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)下，結(jié)合本單位本領(lǐng)域的實(shí)際，提早布局、加快推進(jìn)，積極主動(dòng)探索標(biāo)準(zhǔn)化改革思路，采取措施充分調(diào)動(dòng)員工積極參與。

5.1.2 構(gòu)建基于PDCA循環(huán)的持續(xù)改進(jìn)機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)體系經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行后需要根據(jù)實(shí)際運(yùn)行效果進(jìn)行必要的修改，及時(shí)增補(bǔ)必要的標(biāo)準(zhǔn)和刪減不必要的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中，及時(shí)收集標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施反饋信息，建立標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)改進(jìn)工作機(jī)制，真正做到基于PDCA的思路開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化工作。

5.2 標(biāo)準(zhǔn)體系評(píng)價(jià)

為強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施應(yīng)用，客觀反映生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系的評(píng)價(jià)模型，該模型構(gòu)建以政府、執(zhí)法對(duì)象、社會(huì)三方的評(píng)價(jià)體系，以專(zhuān)家調(diào)研評(píng)估、數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)分析和問(wèn)卷調(diào)查等方法，對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建立的科學(xué)性、系統(tǒng)性、適用性等進(jìn)行全方位有效性評(píng)價(jià)。

6 總結(jié)

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化是為了在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)獲得最佳秩序，促進(jìn)政、企和諧關(guān)系健康發(fā)展，對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和潛在問(wèn)題確立共同使用和重復(fù)使用的條款的編制、發(fā)布和實(shí)施的活動(dòng)。運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)方法，通過(guò)梳理和研究建立一套科學(xué)、實(shí)用的、可操作的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，并形成生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的長(zhǎng)效機(jī)制，以提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，提升執(zhí)法客體企業(yè)的滿(mǎn)意度，是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下的工作重點(diǎn)，也是國(guó)家及省提出的完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系和能力建設(shè)推進(jìn)的工作要求。