超齡農(nóng)民工只能被“清退”嗎？

周群峰

2022年3月15日，浙江湖州，一處工地周邊的工人。圖/人民視覺

3月18日，一則關(guān)于“建筑業(yè)清退超齡農(nóng)民工”的報道引發(fā)關(guān)注，并沖上了當(dāng)天的微博熱搜榜首。報道稱，如今施工現(xiàn)場已經(jīng)難尋60歲以上的農(nóng)民工，甚至超過55歲的都極少。包括上海、天津、深圳等全國多地已發(fā)文，對建筑企業(yè)招錄和使用超齡農(nóng)民工作出管理和限制。

建筑行業(yè)屬于高強度和高風(fēng)險領(lǐng)域，一些涉及農(nóng)民工尤其是老農(nóng)民工的事故時有發(fā)生。中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長鄭風(fēng)田告訴《中國新聞周刊》，一些年齡過大的農(nóng)民工，干重體力活容易出現(xiàn)問題，所以有些地方上就干脆“一刀切”，給他們劃定一條年齡線，對越線者一概不要。比起青壯年農(nóng)民工，這類群體的事故發(fā)生率確實會高一些。一旦發(fā)生重大事故，地方官員就會面臨被問責(zé)和賠償?shù)碾p重壓力。“一刀切的做法有些簡單粗暴，地方上也有推卸責(zé)任的嫌疑，對這類群體下清退令，迫使他們離開建筑工地，折射出多方面的現(xiàn)實困境?！?h3>安全保障只能靠“清退令”？

多地之所以會出現(xiàn)清退超齡農(nóng)民工的現(xiàn)象，原因在于有些建筑工地的中老年農(nóng)民工出現(xiàn)過事故，甚至猝死現(xiàn)象。2021年6月7日，江蘇省泰州市住建局發(fā)布一則高墜事故通報稱：“近期我市建筑工地發(fā)生多起高處墜落事故，兩起事故亡者年齡超過60周歲。下一步將規(guī)范施工企業(yè)用工年齡管理，禁止18周歲以下人員、60周歲以上男性、50周歲以上女性進(jìn)入施工現(xiàn)場從事施工作業(yè)”。

對建筑工地從業(yè)人員作出年齡規(guī)定并非新生事物，多地在發(fā)文時也表示過有出于安全方面的考量。人民日報海外版旗下“俠客島”援引深圳某工程監(jiān)理公司工作人員的話稱，10年前深圳正規(guī)工地已不再雇用60歲以上農(nóng)民工?！澳挲g大了，體力精力不支，發(fā)生作業(yè)事故概率隨之增大，從施工風(fēng)險及農(nóng)民工個人生命安全考慮，超齡農(nóng)民工不宜再從事施工作業(yè)?！?/p>

2021年5月，深圳市建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站發(fā)布的相關(guān)通知稱，嚴(yán)禁使用未成年（18周歲以下）人員;原則上不使用超過國家法定退休年齡（男性60周歲、女性50周歲）的工人。

2019年，上海市住建委、市人社局和市總工會共同發(fā)文，明確規(guī)定：禁止18周歲以下、60周歲以上男性及50周歲以上女性三類人員進(jìn)入施工現(xiàn)場從事建筑施工作業(yè)。同時還規(guī)定，禁止55周歲以上男性、45周歲以上女性工人進(jìn)入施工現(xiàn)場從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他影響身體健康以及危險性、風(fēng)險性高的特殊工作。

上海市建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站安全科科長崔勇回應(yīng)稱，2018年全年建筑業(yè)安全生產(chǎn)事故造成死亡的人員里，超過60歲的占比達(dá)到15%，而當(dāng)時建筑從業(yè)工人中，超過60歲的占比僅有1%。在此背景下，考慮建筑施工高處作業(yè)多、露天作業(yè)多、手工及繁重作業(yè)多等高危特點，超齡帶來的體力和意識問題都與風(fēng)險要素相關(guān)，再加之施工現(xiàn)場居住條件差、重體力要求的高鹽高油飲食等對老年人健康均十分不利，因此上海市住建委聯(lián)合市人社局、市總工會在2019年研究出臺了相關(guān)文件。

去年還有多地出臺相關(guān)清退令。例如，2021年5月27日，荊州市住建局發(fā)布通知，明確禁止60周歲以上男性和50周歲以上女性進(jìn)入施工現(xiàn)場從事施工作業(yè)。同年6月11日，南昌市城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布通知明確：禁止以任何形式招錄和使用60周歲以上男性、50周歲以上女性從事建筑施工現(xiàn)場“高空、高危、高風(fēng)險、重體力”一線作業(yè)。

值得注意的是，一些在發(fā)布“清退令”時，也預(yù)留出了一定的彈性空間。

《中國新聞周刊》注意到，在天津市住建委下發(fā)的相關(guān)通知中，雖然明確“施工單位與建筑工人簽訂勞動合同時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于法定退休年齡的規(guī)定，對男性超過60周歲、女性超過50周歲的不得簽訂勞動合同”，但同時還規(guī)定“因特殊情況確需安排或使用超齡建筑工人的，施工單位應(yīng)當(dāng)對超齡人員健康證明（健康證明有效期為1年）進(jìn)行核驗，并根據(jù)項目具體情況合理安排工作崗位”。

面對各地的規(guī)定，輿論反響不一。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智接受媒體采訪時認(rèn)為，禁止“超齡農(nóng)民工”從事建筑施工作業(yè)，這一政策在全國多地已落實數(shù)年。應(yīng)該說，有關(guān)規(guī)定符合勞動力市場要求，也符合國家對相關(guān)領(lǐng)域的管理要求。

為強化對建筑行業(yè)用工的規(guī)范化管理，在國家層面也出臺過相關(guān)規(guī)定。2019年2月17日，住建部、人社部聯(lián)合制定并印發(fā)了《建筑工人實名制管理辦法（試行）》，要求建筑企業(yè)應(yīng)與招用的建筑工人依法簽訂勞動合同，對其進(jìn)行基本安全培訓(xùn)，并在相關(guān)建筑工人實名制管理平臺上登記，方可允許其進(jìn)入施工現(xiàn)場從事與建筑作業(yè)相關(guān)的活動。該辦法規(guī)定，建筑企業(yè)應(yīng)配備實現(xiàn)建筑工人實名制管理所必須的硬件設(shè)施設(shè)備，施工現(xiàn)場原則上實施封閉式管理，設(shè)立進(jìn)出場門禁系統(tǒng)，采用人臉、指紋、虹膜等生物識別技術(shù)進(jìn)行電子打卡;不具備封閉式管理條件的工程項目，應(yīng)采用移動定位、電子圍欄等技術(shù)實施考勤管理。相關(guān)電子考勤和圖像、影像等電子檔案保存期限不少于2年。

不過，在社會學(xué)博士、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文看來，農(nóng)民工群體從事的很多行業(yè)存在非正式用工問題，在管理上也應(yīng)該有特殊性。根據(jù)《中國靈活用工發(fā)展報告（2022）》藍(lán)皮書的披露，2021年建筑行業(yè)的靈活用工人員占總用工數(shù)比例達(dá)到76.60%，在調(diào)查的各行業(yè)中比例最高，靈活用工人數(shù)為4449.6萬。

“從特別正式的用工（比如有編制的機關(guān)人員），到臨時性用工（比如工資日結(jié)的建筑工地人員），有非常長的用工鏈條和復(fù)雜的用工形態(tài)?！彼嬖V《中國新聞周刊》，農(nóng)民工從事的很多工作，具有臨時性、季節(jié)性和不固定性特點，有些用工單位也喜歡用這些靈活用工人員。從社會學(xué)角度講，這種用工形態(tài)上是非常正常的。他認(rèn)為，農(nóng)民工的安全保障跟靈活用工的需求是兩碼事?！霸诳陀^上，我們需要靈活用工，應(yīng)該尊重這種行業(yè)現(xiàn)實，要讓靈活用工有充分的存在空間，政府不應(yīng)該劃定年齡線，對這種用工方式過多干預(yù)，沒有必要逼著這類人員離開建筑工地。要降低事故發(fā)生率，應(yīng)該通過提高工地安全措施，限制用工時間等手段來實現(xiàn)。”

“無奈剛需”背后的用工短缺

盡管在政策層面官方有明確的規(guī)定，在執(zhí)行時建筑企業(yè)也用到了科技手段，但在現(xiàn)實中，面對超齡農(nóng)民工強烈的打工意愿，和用工單位對超齡農(nóng)民工的“無奈剛需”，“清退令”執(zhí)行起來并不理想。

江西撫州市一位包工頭告訴《中國新聞周刊》，他多次用過60歲以上的農(nóng)民工。在一些農(nóng)村，兒女結(jié)婚、給孫子辦生日宴時，很講究排場。一些農(nóng)村老人上了年紀(jì)，但自我感覺身體還可以，就想出來多掙點錢。“他們很敬業(yè)，來工地干活幾乎不會遲到，但畢竟年紀(jì)大了，反應(yīng)也遲鈍，還容易磕磕碰碰，體力又跟不上，只能做些拉車、搬磚的活兒。他們的工資一般是每天200多元，日結(jié)?！?/p>

他介紹，現(xiàn)在建筑工地上的農(nóng)民工，70后是主力軍，80后不算多，90后很罕見。他現(xiàn)在正在用的農(nóng)民工，最年輕的40多歲，最年長的已經(jīng)有70多歲?！坝贸g農(nóng)民工也是無奈之舉。年輕人不愿來，有的寧愿在家打牌也不愿來建筑工地打工?！?/p>

這位包工頭表示，現(xiàn)在規(guī)模較大的建筑公司用工已經(jīng)比較規(guī)范，他們不敢用超齡農(nóng)民工做高空作業(yè)等風(fēng)險高的活兒，還會對符合條件的農(nóng)民工發(fā)門禁卡，或用人臉識別技術(shù)，一些上了年紀(jì)的農(nóng)民工也辦不了門禁卡。“但是，他們會找到像我這樣的小包工頭，因為我招不到年輕人，一些簡單的活又總得需要人做，就只好用他們。”

為了“規(guī)避”監(jiān)管，還有不少變通辦法。按照規(guī)定，給農(nóng)民工發(fā)工資要提供其身份證和工資卡。“他們來填報個人信息時，為了‘符合年齡，就給我提供他們兒子或女兒等人的身份證等，我也把工資打到他們提供的賬號里。其實，我沒跟他們的子女產(chǎn)生任何勞務(wù)關(guān)系?！?/p>

鄭風(fēng)田稱，改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，建筑工地的用工需求量激增。大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，為城市發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也解決了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。隨著他們年齡的增長，很多人本應(yīng)該退出又臟又累、風(fēng)險還高的建筑行業(yè)。但是現(xiàn)實中，用工方又難以招到青壯年的農(nóng)民工，甚至出現(xiàn)“用工荒”，在這種背景下，用工方對這類農(nóng)民工的使用也有一定的現(xiàn)實考量。

他表示，我國的建筑工地市場目前還處于低成本擴張狀態(tài)，有些包工頭為了拿到合同就低成本報價，然后為了壓縮成本就招這些廉價的老年勞動力，這也確實容易帶來安全隱患。但地方政府對農(nóng)民工存在“一刀切”式的年齡歧視，就會把建筑方的用工需求和老年人的就業(yè)需求都給堵住了?！扒逋肆睢笨雌饋肀Ｗo(hù)了農(nóng)民工的利益，但卻忽略了他們的一些合理訴求?！敖ㄖさ噩F(xiàn)實中以中老年農(nóng)民工為主，在不能簽合同的情況下，可能導(dǎo)致建筑領(lǐng)域?qū)訉臃职?，出現(xiàn)農(nóng)民工干了活卻拿不到工資的現(xiàn)象。”

呂德文調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有些超齡農(nóng)民工之所以想繼續(xù)留在建筑工地，也是出于家庭的需求。隨著城市化進(jìn)程的加快，很多人的子女不愿做“二代農(nóng)民工”。這些老年農(nóng)民工留在建筑工地打工，也是為了有一些更高的收入，幫助子女留在城市中?！坝行├限r(nóng)民工認(rèn)為，雖然回家種地賣菜也能滿足生計問題，但是為了幫子女在城市買房安家，他們選擇繼續(xù)務(wù)工。”

“雖然制定清退令的出發(fā)點是好的，但政府更要尊重市場規(guī)律和國情?！眳蔚挛闹赋觯绻ㄖさ氐挠霉し较胝械侥贻p的農(nóng)民工，就只能提高工資。但包工頭往往希望壓縮成本，不愿提高工資。他曾在多地走訪調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在建筑工地的農(nóng)民工，每天有二三百元工資，一些有技術(shù)含量的技術(shù)工甚至每天能掙到四五百元。從建筑企業(yè)角度看，用工成本已經(jīng)不低，超齡農(nóng)民工對這個待遇也比較滿意。現(xiàn)在的招工和用工處于一種均衡狀態(tài)，一旦強行出臺政策打破，只會造成用工方招不到人和老年農(nóng)民工被迫離開建筑工地的局面。“這既不符合市場規(guī)律，也不現(xiàn)實，更沒有必要。這也是很多地方出臺過多次清退令，卻無法落實的一大原因?！?/p>

中國人民大學(xué)中國就業(yè)研究所研究員丁大建多年來從事勞動力市場研究，他在接受媒體采訪時稱，目前我國低技能層次的基礎(chǔ)勞動力存在不足現(xiàn)象?！昂芏嘈袠I(yè)是缺低層次的勞動者。農(nóng)村的人該出的都出得差不多了，年輕人現(xiàn)在很多上學(xué)了，或者不愛做比較苦的體力勞動。如果（年齡）卡得太死，這個行業(yè)的勞動力供給就會面臨短缺?！?p>

2018年2月6日早上，山東濟(jì)南市的一處零工市場，每當(dāng)有工頭前來找工人時，眾多務(wù)工人員便一擁而上詢問。圖/IC

超齡農(nóng)民工的“養(yǎng)老焦慮”

在清退令受到熱議的同時，農(nóng)民工群體老齡化也已經(jīng)成為一個無法回避的社會問題。2021年4月30日，國家統(tǒng)計局《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2020年全國農(nóng)民工總量28560萬人，平均年齡為41.4歲，其中50歲以上農(nóng)民工所占比重為26.4%，而2016年的數(shù)據(jù)為19.1%。

在武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智看來，中國農(nóng)民工總量約2.9億人，規(guī)模十分龐大，在工資水平提高、權(quán)益保障到位的基礎(chǔ)上，仍有相當(dāng)數(shù)量的年輕人愿意加入農(nóng)民工隊伍。此外，建筑施工領(lǐng)域信息化、自動化水平不斷提高，用工種類日趨多元，用工結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，整個市場對重體力勞動者的需求將逐步減少。

一方面是超齡農(nóng)民工數(shù)量越來越龐大，一方面是市場對這部分人的需求量下降。在這樣的背景下，這部分農(nóng)民工將何去何從？

鄭風(fēng)田表示，地方上應(yīng)該變堵為疏，來綜合性解決相關(guān)問題。首先，建筑工地有些工種，如果出力大、危險性高，就不允許老農(nóng)民工來做，但是一些他們力所能及的活兒還是可以允許他們做。其次，必須看到一個現(xiàn)實問題是，同樣年齡的老人體質(zhì)也會有較大差異，有些人60多歲，身體條件也可能非常好，因此應(yīng)該定期對他們做一些體檢，如果身體的一些主要指標(biāo)沒問題，也可以讓他們從事相關(guān)工種。再次，一些城市的主政者，如果非要讓他們離開建筑工地，也應(yīng)多一些人性化考慮，考慮到他們的務(wù)工需求，比如引導(dǎo)他們在城市從事一些環(huán)衛(wèi)、護(hù)工等工作?！巴ㄟ^這樣的綜合措施，既能解決一些單位的用工需求，還能發(fā)揮老年農(nóng)民工的余熱?！?/p>

夏柱智建議，建筑業(yè)“清退”超齡農(nóng)民工，除了保障安全外，還要與權(quán)益保障相銜接。目前農(nóng)民工社會保障體系中，農(nóng)村居民“有地種、有糧吃、有房住”的兜底體系已經(jīng)建成，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在逐步完善，子女親屬也能為其提供基于傳統(tǒng)倫理的保障。對于仍想工作掙錢“再為家庭出把力”的超齡農(nóng)民工，有關(guān)部門應(yīng)在勞動權(quán)益保障方面及時跟進(jìn)，為勞動者提供必要就業(yè)信息，預(yù)留維權(quán)通道，做到應(yīng)援盡援。

呂德文在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，不少建筑工地的農(nóng)民工不愿繳納社保。中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)評論員梁瑜稱，由于歷史欠賬，很多超齡農(nóng)民工缺乏繳納養(yǎng)老保險意識，再加上跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)難，不少人被迫中斷社保，甚至棄保。于是，本來應(yīng)該“多繳多得”的養(yǎng)老保險，很多農(nóng)民工卻只能無奈地選擇“能少繳就少繳”。退而無依、老而不休，養(yǎng)老焦慮下，超齡農(nóng)民工群體越來越龐大。要建立更高水平的社會保障體系，做好養(yǎng)老保險異地統(tǒng)籌工作，讓更多農(nóng)民工老有所依。

在今年兩會上，全國政協(xié)委員、北京市科學(xué)技術(shù)協(xié)會常務(wù)副主席司馬紅稱，靈活就業(yè)群體參保難的問題，是農(nóng)民工歷史遺留問題在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的延續(xù)。她建議，鑒于很多非工作地勞動者未在工作地繳納社保的現(xiàn)實，將社保的社會統(tǒng)籌部分金額與繳納地解綁，企業(yè)與個人繳納費用，均納入社保權(quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)范圍，實現(xiàn)“錢隨人走”，以支持更多靈活就業(yè)群體納入高保障的社保體系之內(nèi)。

丁大建認(rèn)為，解決超齡農(nóng)民工的生活與就業(yè)問題，短期內(nèi)采用柔性政策，動態(tài)調(diào)控用工安全是實際的辦法。長期看，還是應(yīng)該通過試點，考慮用人單位和勞動者擴大工傷保險制度覆蓋范圍、開展超過法定退休年齡人員試行參保工作，同時，在一定范圍內(nèi)提高困難農(nóng)民工群體的兜底性保障制度。

除了進(jìn)城務(wù)工人員，整個農(nóng)民群體的兜底性保障水平也有待進(jìn)一步加強。鄭風(fēng)田告訴《中國新聞周刊》，據(jù)他了解，目前除了北京、上海等極少數(shù)地方的農(nóng)民到一定年齡后，每月能拿到800元到1000元的養(yǎng)老金，全國大部分農(nóng)民一個月只能領(lǐng)到一二百元的養(yǎng)老金，幾乎可以忽略不計。國家相關(guān)部門應(yīng)該提高農(nóng)民的養(yǎng)老金水平，比如在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上，提到300元～500元?！斑@既能體現(xiàn)出國家對農(nóng)民的重視，也能減少超齡農(nóng)民工外出打工的需求?！?/p>