對發(fā)揮行政復議解決爭議主渠道作用的思考

尚晶

摘要：使行政復議制度成為我國解決行政爭議的主渠道是當前我國理論界和實務界期望達到的共同目標，也是我國當前行政復議改革面臨的共同難題。從行政復議制度性質的“行政性”與“司法性”之爭，到行政復議改革的“司法化”與“泛司法化”的分歧，既體現(xiàn)了學者對行政復議實質性解決行政爭議做出的努力，同時也體現(xiàn)了我國行政復議制度改革與完善面臨的分盆口。本文從我國行政復議面臨的困境與最新提出的行政復議法修改征求意見稿出發(fā)，分析我國行政復議制度的功能與性質，進而分析我國解決行政爭議的制度選擇一復議委員會的優(yōu)勢與可能出現(xiàn)的問題，對完善我國的行政復議委員會制度，實質性解決行政爭議提出意見。

關鍵詞：行政復議;主渠道;司法化;復議委員會

行政復議是指行政相對人對行政行為的合法性或者合理性不服時，請求復議機關進行審查并作出決定的制度。行政復議是行政機關處理和解決行政爭議的一項重要的法律制度，也是具有中國特色的法律制度，各國在性質上都有類似于我國行政復議制度的爭議解決方式，但是名稱和制度不盡相同。事實證明，自1991年《行政復議條例》的頒布實施，行政復議制度進入新的發(fā)展時期，經(jīng)過近30年的實踐，確實在糾紛解決方面取得了巨大的成就，解決了大量的行政爭議，維護了行政相對人的合法權益，但是隨著我國社會進入轉型期，公民權利救濟意識增強，官民矛盾激增，行政復議制度在解決行政爭議方面的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

我國最初建立行政復議制度的目的就在于通過體制、機制的良好運行，充分發(fā)揮行政復議制度專業(yè)、高效、便捷的優(yōu)勢，從根本上化解行政糾紛。但是行政復議制度經(jīng)過幾十年的運轉，從化解行政爭議的數(shù)量與質量來看，并未真正地發(fā)揮其功能。

一、行政復議主渠道作用與當前制度運行之沖突

應松年教授首先提出，要充分發(fā)揮行政復議機制、制度上的優(yōu)勢，完善我國的行政復議制度，使行政復議成為解決我國行政爭議的主渠道。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會召開第三次會議，習近平總書記明確指出，要發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和主渠道作用，提升行政復議化解行政爭議的能力，實現(xiàn)其作為解決行政爭議主渠道的功能定位，成為行政復議法修改需要完成的主要任務。使行政復議成為化解行政糾紛的主渠道，有充分的法理基礎與實際需要。首先，行政復議具有高效、便捷、專業(yè)的特點，解決行政爭議的成本更低，理應是解決行政爭議的最優(yōu)選擇。正如楊海坤教授所做的一項公眾調查所顯示的，“中國老百姓對行政救濟機制最迫切的期待是成本低、效率高、糾錯或救濟及時，即他們所期待的公正性得到及時的滿足，而公眾最不愿意看到的是曠日持久的‘打官司’以及姍姍來遲、虛無縹緲的所謂‘公平正義’”四。其次，我國行政復議與行政訴訟是解決行政爭議最重要的途徑，二者并非競爭關系，在解決行政爭議方面，應當是優(yōu)勢互補的關系。司法是權利救濟的最后一道防線，而行政復議處在解決糾紛的第一道防線，糾當然是盡量化解在第一道防線為好。然而，我國行政復議制度目前面臨的困境，恰恰是行政復議的制度優(yōu)勢和功能未能充分發(fā)揮出來。

（一）主渠道作用之體現(xiàn)

主流觀點認為，我國行政復議制度之所以陷入困境，是因為其制度設計偏離了司法化方向，行政復議機構缺乏獨立性和超然性，使我國行政復議制度缺乏公信力，降低了群眾選擇行政復議制度化解糾紛的積極性。行政復議是一種兼具司法特性的新型的行政權，因此我們行政復議制度的理論定位，既要體現(xiàn)其固有的行政性，又要體現(xiàn)其具有的司法特性。

其他國家和地區(qū)也存在與行政復議功能相近似的制度，在高效化解行政爭議方面發(fā)揮了極其重要的作用。比如美國實行“窮盡行政救濟”原則，在一定意義上表明其實行政復議前置原則，大部分的行政爭議都通過行政法法官解決。英國的行政裁判所每年受理案件幾十萬件，以較高的效率裁決行政爭議，同時，相關數(shù)據(jù)顯示，當事人對行政裁判所的裁判滿意率高達65%以上。法國實行行政法院制度，與普通法院形成“雙軌制”，其屬于行政系統(tǒng)，雖然常與行政人員往來且有任職交叉，但是行政法院仍然能夠保持公正辦案，在解決行政爭議方面具有權威性，因此其能夠解決大部分的行政爭議。

通過分析其他國家行政爭議解決機制，可以看出，使行政復議制度成為解決行政復議的主渠道，應當體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.行政爭議案件的受理數(shù)量。一般情況下，一個國家行政復議案件的數(shù)量應當是行政訴訟案件的數(shù)倍，才能真正起到化解行政糾紛主渠道作用。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)于以下幾方面因素，首先，行政復議的受案范圍要廣于行政訴訟。行政復議基于行政審查，應當受理所有的行政糾紛。其次，行政復議的審查深度深于行政訴訟。行政復議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督機制，基于科層制管理的基本邏輯，行政復議機關既可以審查被申請行政決定的合法性，又可以審查合理性。再次，行政復議專業(yè)性高于行政訴訟。最后，行政復議的程序更加簡便高效，解決爭議的成本更低問。雖然實現(xiàn)行政復議案件數(shù)倍于行政爭議案件在對當前的行政復議制度而言，存在實踐上的困難，但是不難看出我國學者對行政復議有效解決爭議的期望，使行政復議能夠起到對行政訴訟過濾器的作用，也體現(xiàn)民眾對行政復議解決行政爭議的信任，在此基礎上，才能談及行政復議高效、便捷、成本低廉等優(yōu)勢的發(fā)揮。

2.行政復議制度應當實質性解決行政爭議。實質性解決爭議是對實質法治主義在行政法治領域的新發(fā)展作出的回應。實質法治主義之下糾紛的實質性解決主要包含三層意思：

一是案件已經(jīng)裁決終結，二是當事人之間的矛盾真正得以解決，三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限。只有實質上通過行政復議解決行政爭議，才能事實上發(fā)揮行政復議解決行政爭議的作用，而不至于使行政復議成為空轉的制度。

（二）我國行政復議主渠道作用缺失原因分析

域外行政復議制度在其制度構建和運行方面都有其本土特色，但是通過分析，我們不難發(fā)現(xiàn)一些普適性的規(guī)律：首先，相較于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯機制，域外的行政復議制度更注重對公民權利的救濟，并將其視為行政復議主要的目的;其次，行政復議體制越來越強調行政復議機關的獨立性、專業(yè)性和公正性：最后，行政復議程序應當注重正當程序原則。這些普適性規(guī)律的共同運作，成就了域外一些國家高效解決行政爭議的行政復議制度。

與此相比，我國的行政復議制度恰恰在這些層面存在不足。首先，關于行政復議制度的性質與功能定位，受我國傳統(tǒng)行政觀念的影響，行政復議制度在建立之初其功能定位就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯機制，當年時任國務院法制辦主任楊景宇在向全國人大常委會作關于法律起草說明時曾經(jīng)強調過，行政復議制度“是行政機關內(nèi)部自我糾錯的一種監(jiān)督制度”，“不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序”。②雖然在一定程度上，自我糾錯也是對公民權利的保護，但是也體現(xiàn)出行政復議制度最初在理論上，至少是不強調對公民權利保護的;隨著我國服務型政府理念逐漸建立，行政復議制度才漸漸強化了對公民權利的保護。然而一個社會觀念的轉變往往是漫長而艱難的，觀念的建立與其真正融入行政復議制度運行過程，依舊存在較大的差距。其次，行政復議機關的獨立性、專業(yè)性和公正性不強，是我國行政復議制度飽受詬病、難以發(fā)揮出真正實效根本性因素。有學者認為，正是由于行政復議當時立法初衷的“去司法化”，導致了“對復議程序沒有多少設計，似乎它與一般的行政活動沒有多大差別，因而缺乏司法程序的對抗性一沒有口頭審理，沒有質證，沒有雙方的辯論。”最后，關于正當程序原則。我國行政復議采取條塊管轄原則，理論上行政復議機關居中裁決，解決行政爭議，但是基于我國行政體系內(nèi)部運行機制以及上下級行政機關之間的關系，一方面行政機關難以做到公正客觀，另一方面，相對人難以信服其決定結果。

基于上述原因，行政復議在實踐過程中面臨的困境集中體現(xiàn)于案件過少，行政復議對行政訴訟而言，就起不到過濾器的作用，就談不上減輕法院負擔，表明當事人并不信任行政復議制度，行政復議制度簡便、經(jīng)濟、快捷的效果就無從談起，也表明行政機關在大多數(shù)的情形下，是被動地在訴訟過程中復查自己的工作，即已經(jīng)動用了更為復雜、成本更高的程序。

二、行政復議的性質與功能定位之反思

行政復議的性質構成決定行政復議制度發(fā)展方向的邏輯起點。新中國成立后，我國在一些領域建立了行政復議制度，但是其規(guī)范化、制度化運行和發(fā)展僅有三十年歷史。關于行政復議制度的性質之爭，從我國行政復議制度建立之初至今從未停止討論。我國學者關于行政復議性質的認識，主要存在著“行政說”“準司法說”“行政司法說”三種觀點。

“行政說”認為，行政復議屬于行政行為范疇，是上級行政機關對下級行政機關行政行為進行的審查，審查后作出的決定仍然是一種行政決定。此種學說是早期我國學者持有的普遍觀點?！靶姓痉ㄕf”則認為：“行政復議雖然仍屬于行政系統(tǒng)的活動，但它與一般的行政管理活動不同，屬于行政司法（裁決）的范圍”。應松年教授也提出，提出行政復議是行政機關居中裁決行政爭議的活動，是行政司法行為?！皽仕痉ㄕf”認為：“我國復議制度的重構要對復議法進行調整和完善，使之真正成為有效服務于市場經(jīng)濟體制和民主政治發(fā)展的準司法性質的行政審查機制”。

對行政復議性質的不同認識，必然影響著立法者設計和構筑行政復議制度的價值取向和理論模式阿，決定著行政復議功能定位的價值取向與立法宗旨。國務院于1991年制定了《行政復議條例》，在立法說明中把行政復議定性為一種具體行政行為。與此相對應，其第1條開宗明義地闡明立法宗旨，其價值取向更傾向于行政機關行政職權的行使;1999年制定和頒布的《行政復議法》第1條將“維護和監(jiān)督”的表述，調整為“保障和監(jiān)督”，此外還調整了語序，反映出從“行政本位”到“公民本位”的轉變。2007年《行政復議法實施條例》第1條再次進行調整和補充，明確了行政復議在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會等方面的作用阿。隨著對行政復議制度性質討論的變化，立法者對于行政復議的宗旨也在隨之改變。

行政復議“行政行”與“司法性”的性質，并非非此即彼的對立關系。行政復議是一種新型的行政權，也就是一種帶有司法特點的行政權。這就要求我們對行政復議進行理論定位，既要充分考慮它所具有的行政性，也要認真顧及它所具有的司法性。此種觀點也在我國學者之間形成了通說觀點，行政復議是一種通過行政監(jiān)督權的行使，實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯、化解行政爭議的方式兼具“行政性”與“司法性”的雙重屬性。行政復議的“行政性”面向行政系統(tǒng)內(nèi)部，通過上下級之間行政監(jiān)督權的行使，實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯，以此達到保障行政相對人合法權利的目的;其“司法性”主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，就行政復議機關的理想地位而言，其應當處于居中裁判的位置，即使其性質屬于行政機關，與作出具體行政行為的機關處于同一行政系統(tǒng)內(nèi)部，也應當不偏不倚，公正裁斷。在此過程中，行政行為必然會具有司法精神，即能夠通過居中裁決，解決行政機關與行政相對人之間的爭議。此處“司法”的含義，更傾向于代指公平正義。其次，其“司法性”還體現(xiàn)在“不告不理”的基本準則。行政復議中行政監(jiān)督權必須通過行政相對人的申請而啟動，從而形成行政復議機關、行政復議申請人和行政復議被申請人之三方法律關系，解決行政爭議。其最終落腳點亦在于通過行政爭議的解決，實現(xiàn)對行政相對人的合法權利的保護。

由此可見，無論是行政復議的“行政性”還是行政行為的司法性，其最終都可以達到保護行政相對人合法權益的目的，二者并非互相排斥，而是互為補充的關系?！靶姓浴眱?yōu)勢適當發(fā)揮，能夠最大程度地激活行政復議機構高效、便捷、專業(yè)的優(yōu)勢：適當入司法元素，則有利于彌補其在公正性方面的不足，關鍵在于如何達到行政復議“行政性”和“司法性”之間的平衡，也即實現(xiàn)行政復議“高效、專業(yè)”與“公正”之間的平衡，而非片面追求行政復議的司法化。正如曹鎏教授所言，任何片面追求行政化或者司法化單一面向的做法，都極易引發(fā)復議優(yōu)勢弱化，先天缺陷擴散，甚至構成其存在必要性和正當性的祛魅。我國行政復議的實踐經(jīng)歷也證明，僅僅依靠我國行政機關的自由控制、自我監(jiān)督、內(nèi)部糾錯是極不可靠的，引入司法元素和控權理論確有必要。

三、我國行政復議爭議解決的制度路徑選擇

基于上述對我國行政復議制度在打造解決行政爭議主渠道層面的缺點分析以及對行政復議行政與功能的再定位，在行政復議中引入司法元素成為行政復議制度改革的必然趨勢。在行政復議制度構造的路徑選擇上，我們應當從根源上深層次地順向進行制度打造，而非采取例如“雙被告”式舍本逐利的逆向倒逼機制。目前，無論是學術界還是實務界，普遍認同的制度選擇是推廣行政復議委員會制度，從制度根源上打造能夠實質性化解行政爭議的“主渠道”。

（一）行政復議權的相對集中行使

當前我國行政復議仍然采取以“條塊管轄”模式為原則，“條條管轄”模式為補充的管轄機制。此種模式過于分散行政復議權，無法發(fā)揮規(guī)模效益。同時，多頭辦案容易導致辦案標準不統(tǒng)一，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象。因此相對集中行政復議權成為我國行政復議改革一個關鍵環(huán)節(jié)。以浙江省為代表的“塊塊管轄”模式，經(jīng)實踐證明是集中行使行政復議權的創(chuàng)新性模式。此種模式下一級政府只設立一個行政復議機構，統(tǒng)一代表本級政府受理審理下級政府和本級政府所屬部門為被申請人的行政復議案件。浙江省對行政復議機構設置和權限分配進行再設置，通過設立相對獨立的專職行政復議機構，統(tǒng)一落實行政復議職責。具體主要采取以下措施：

第一，由本級政府作為行政復議機關，集中行使行政復議權。除實行垂直領導的部門以外，地方政府部門不再行使行政復議職權。第二，設立專職復議機構。浙江省創(chuàng)新性地在各級政府掛牌成立“行政復議局”，業(yè)務處室設在司法局，在不增設機構、不突破地方編制總量的框架內(nèi)優(yōu)化政府職權配置。無論是行政復議局或是行政復議委員會，其核心都在于相對獨立地集中行使行政復議權。

此種模式不僅從學理上符合科學構建制度的要求，經(jīng)實踐證明，其對于行政爭議的化解具有顯而易見的作用。作為最早的試點，浙江省義烏市行政復議局在2015年成立以后，年均收案600件左右，相當于改革前同期的2.5倍、同級法院的2.6倍，直接糾錯率從5%上升到11%，調解、和解率從17%上升到38%。

（二）強化行政復議獨立性與專業(yè)性之間的平衡，提高公信力

行政復議由行政復議機關，就行政復議申請人于被申請人之間的行政爭議做出裁決。行政復議的啟動必須由行政復議申請人，也即行政相對人來主動啟動要想將行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道，就必須獲得行政相對人的信任，做出的裁決必須客觀公正。否則，行政相對人就更傾向于選擇行政訴訟而非行政復議。要達到使行政相對人充分信任而主動選擇行政復議，正是當前行政復議面臨的根源性難題。

首先要求行政復議的機構和人員是公平、公正、無偏私的，其必須有相對獨立、只服從法律的地位。其次，行政復議人員在解決行政爭議上還應當是專業(yè)的。其專業(yè)性既包括在法律事務上的專業(yè)性，還包括在行政事務上的專業(yè)性。針對這個問題，我們或許可以試圖挖掘法國行政法院在保持專業(yè)性與獨立性上的內(nèi)在原因。法國行政法院的人員安排十分具有特點，與傳統(tǒng)的行政與司法保持相對獨立不同，法官在行政法院任職期間，同時兼任行政組和訴訟組的職務，行政法院又規(guī)定所有行政法院法官必須外調實際行政部門工作一段時間再回法院。最高行政法院的成員參加政府各種咨詢委員會或決策委員會的工作8。這就為其在法律事務與行政事務上的雙重專業(yè)性奠定了基礎，法官不僅對法律問題精通掌握，還能夠知曉重要的行政問題。法國行政法院法官在司法系統(tǒng)內(nèi)，即使與行政人員交往密切，也能實現(xiàn)在行政爭議解決上的專業(yè)性與獨立性，并深受民眾的信任。究其原因，無外乎是其審判人員專業(yè)性與獨立性的合理平衡。“獨立性”使他們能夠成為各種不同利益之間的公斷人，“全面的行政經(jīng)驗”使他們有能力解決各種疑難復雜問題。

反觀我國的行政復議制度，既不能在機構與人員設置上實現(xiàn)獨立性，裁判人員也不具有法律專業(yè)性與行政專業(yè)性的雙重屬性。因為復議機關內(nèi)設于行政系統(tǒng)內(nèi)，參與復議的是行政公務人員，加之我國行政復議的審查方式，難逃民眾心中“官官相護”的刻板印象。因而我國行政復議改革方向，在于加強復議機構的獨立性，以及其在事務處理上的法律專業(yè)性與行政專業(yè)性，改善民眾心中“自己做自己法官”的刻板印象。

然而應當注意，在強化行政復議機構的獨立性與公正性的同時，還應當保持行政復議現(xiàn)有的行政業(yè)務專業(yè)優(yōu)勢和效率優(yōu)勢。我們不是要打造另外一個完全獨立的行政法院模式，片面的司法化終將會消解行政復議與行政訴訟之間的區(qū)別，行政復議高效、經(jīng)濟、便捷的優(yōu)勢將不復存在。表面司法化將會消解行政復議與行政訴訟之間的區(qū)別，行政復議簡潔、經(jīng)濟和高效的優(yōu)勢將會被削弱?！巴耆痉ɑ钡某绦蚋镄隆蛊湓诟母镏袧u漸地丟棄了行政復議本身的制度特征與機構優(yōu)勢，陷人司法同質化的困惑。關于行政復議的“司法化”與“泛司法化”的爭論與反思同樣值得我們關注。

四、對行政復議委員會制度完善的思考與建議

在行政復議法修改之前，我國學者普遍贊同并期望依托于相對獨立的行政復議委員為支撐點，提高行政復議機關的獨立性與中立性，突破行政復議“自己當自己法官”的爭議點與難題，從形式上擺脫“官官相護”之嫌疑，實現(xiàn)行政復議機構的獨立性：同時從外部引入律師、高校教師等外部專家，與行政復議機關互相配合，實現(xiàn)法律上與行政上的雙重專業(yè)性，組成行政復議委員會，打造獨立性與專業(yè)性相對平衡的行政爭議解決機構。

行政復議委員會在行政復議工作試點中尚未形成統(tǒng)一化模式，地方結合本地區(qū)情況，形成了兩種具有代表性的模式：案件咨詢型和案件議決型行政復議委員會。一是案件咨詢型。該類型的行政復議委員會（復議局）的主要職責大多是“審議重大疑難行政復議案件、研究行政復議工作中的重大問題”。該模式的在性質上屬于咨詢機構，為復議工作提供專業(yè)知識上的協(xié)助。二是案件議決型。案件議決型行政復議委員會（復議局）是作為行政復議的核心機構而存在的。與咨詢型行政復議委員會相比，案件議決型行政復議委員會（復議局）的最大特點即在于其取代了原有的法制部門的案件審議功能，而由行政復議委員會（復議局）行使案件審議功能。

從行政復議法修改征求意見稿來看，立法者更傾向于采取“案件咨詢型”的行政復議委員會模式，具體負責行政復議決議職能的并非行政復議委員會，行政復議委員會僅僅是作為一個咨詢機構而對具體負責決議案件的行政復議委員會，在決議重大疑難復雜案件以及專業(yè)性較強的案件時，給予專業(yè)輔助，發(fā)表咨詢意見。行政復議委員會的咨詢意見對行政復議機構無法律約束力，當其咨詢意見未被采納時，也無須說明理由。

（一）“案件咨詢型”復議委員會的問題

當前行政復議法征求意見稿就行政復議改革方向來說，大致上符合司法化改革的路徑，契合我國行政復議的功能定位與科學的改革方向。但是就行政復議委員會功能定位與模式選擇來說，可能成為當前行政復議改革爭議最大、最易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，如其不能達到理想的效果，行政復議制度在解決行政爭議上，同樣難以實現(xiàn)改革的目的?！白稍冃汀毙姓妥h委員會在實踐運作中更接近于一種“外腦”的存在，呈現(xiàn)出的是一種咨詢性的作用。

針對當前立法者傾向采取的“案件咨詢型”行政復議委員會制度，其實施中可能存在以下問題：

首先，關于其機構設置。在當前精簡機構的背景下，行政復議決策機構與行政復議委員會屬于不同的職能機構，這就需要再另設行政復議委員會這一部門，而根據(jù)立法者的立法意思表示，由縣級以上地方各級人民政府建立行政復議委員會，下設于地方政府之下，極有可能造成政府機構臃腫，與當前我國機構改革方向背離。

其次，復議委員會的咨詢意見的效力問題。根據(jù)征求意見稿的規(guī)定，行政復議委員會僅僅是作為一個咨詢機構而對具體負責決議案件的行政復議委員會，在決議重大疑難復雜案件以及專業(yè)性較強的案件時，給予專業(yè)輔助，發(fā)表咨詢意見。行政復議委員會的咨詢意見對行政復議機構無法律約束力，當其咨詢意見未被采納時，也無須說明理由。如果缺乏配套性制度保障，極容易造成行政復議委員會形同虛設，或被束之高閣，而無法真正發(fā)揮其作用。

最后，行政復議委員會作為咨詢機構，履行發(fā)表咨詢意見的職能，其關鍵就在于“選好專家”“用好專家”，以及處理好專家的“權責”問題阿。但是當前行政復議法征求意見稿僅籠統(tǒng)規(guī)定應當由專家學者參與，其余問題均未涉及，在實踐中缺乏可操作性，其效果也難以預測和保證。

（二）復議委員會完善建議

通過上述對行政復議委員會可能存在的問題分析，在行政復議委制度的改進方面，有兩條路徑可供選擇。既構建“案件決議型”的行政復議委員會或是完善“案件咨詢類”行政復議委員會的配套機制。

1.構建“決議型”行政復議委員會

與咨詢型行政復議委員會相比，“決議型”行政復議委員會的制度構造包括以下幾個方面的優(yōu)勢：首先，“案件議決型”行政復議委員會是作為行政復議的核心機構而存在的，其事實上行使行政案件決議權。以浙江省為例，其將行政復議委員業(yè)務處室設在司法局，在不增設機構、不突破地方編制總量的框架內(nèi)優(yōu)化政府職權配置6，從而避免了因另設機構而導致機構臃腫，背離精簡機構的行政機構改革趨勢。其次，行政復議委員會事實上行使行政復議案件的決議權，行使權力意味著責任承擔，在責任追究上有明確的責任承擔機構，能夠將責任追究落到實處，打造權責統(tǒng)一的行政復議委員會。最后，決議型行政復議委員會負責決議所有類型的行政復議案件，無須區(qū)分哪些案件屬于重大疑難復雜的案件，哪些又屬于專業(yè)性較強的案件，這些標準在實踐中均是難以具體把握的，因而“決議類”行政復議委員會在實踐中的操作性更強，不易導致“同案不同判”的情形。

當然，此種類型的行政復議委員會并不是完美無缺的，其同樣需要其他的制度保障支撐其發(fā)揮作用，此處其優(yōu)勢僅是針對“咨詢類”的行政復議委員會而言，其更適宜我國當前行政復議改革的目標與方向。

2.完善“案件咨詢類”行政復議委員會的配套機制

首先，明確行政復議機關與行政復議委員會的關系。我國行政復議制度是構建在行政隸屬關系之上的，行政復議機關之所以能夠對行政復議案件進行裁決，行政復議被申請人之所以必須接受行政復議的結果，都是基于此種上下級行政機關的隸屬關系。尤其是當前我國行政復議改革還處于過渡階段，無論是從理論上還是從實踐的可能性上，都難以實現(xiàn)行政復議機關的絕對獨立，行政復議委員會也難以完全脫離行政機關而存在。因此，我們只能重構行政復議委員會與行政機關的關系。

首先，對于“咨詢型”行政復議委員會，要避免使其成為行政復議機關的附庸，就一定要明確其與具體行使行政復議裁決權的行政復議機關之間的關系。一方面，強化行政復議委員會的意見對于行政復議機關的約束力，對于行政復議委員會的意見，一般情況下應當采納，如不采納行政復議委員會的意見，行政復議機關應當說明理由，該說明理由既包括對內(nèi)對行政復議委員會就不采納咨詢意見的理由做出說明，對外還應當對行政復議申請人與被申請人說明理由，不能說明理由的，應當承擔相應的責任，以此來加強行政復議委員會的咨詢意見對行政復議機關的約束力。如果復議機關認為行政復議委員會的結論確實有問題的，復議機關的負責人可以在集體討論同意的情況下要求行政復議委員會重新組織人員對案件進行再次審查。另一方面，還應當明確復議委員會對行政復議機關的責任。既行政復議委員會做出的咨詢意見被行政復議機關采納而給行政相對人的權利造成損害時，行政復議機關對外對行政相對人承擔責任，對內(nèi)有權追究行政復議委員會責任。雙向強化行政復議委員會與行政復議機關的關系，更有利于復議委員會制度在解決行政爭議上發(fā)揮實效，提高雙方解決爭議的能力。

其次，完善引入專家學者方面的機制，解決好“選好專家”“用好專家”，以及專家審案的權責統(tǒng)一等問題為基礎。引入專家學者時我國行政復議委員會制度的一大亮點與特色，其具有兩方面的作用，既能夠利用其專業(yè)知識，保障行政復議決定的專業(yè)性，又能夠通過其外部性，牽制行政復議機關，增強其獨立性。因此必須解決好引入專家學者的相關問題。

第一，要明確專家學者在復議委員會中的比例。參考我國行政復議委員會試點工作經(jīng)驗，多數(shù)學者認為外部專家學者的比例應當不少于行政復議委員會委員的一半，如北京市第一屆行政復議委員會由28名委員組成，其中18名為知名的專家學者。哈爾濱市第一屆行政復議委員會的組成，除一名主任兩名副主任外，共有18名委員，其中市政府以外的法律方面的教授、學者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”約占全部委員的81%21，這樣才能保證咨詢意見的公正與客觀性。

第二，要明確外部專家學者的構成比例，保證咨詢意見的科學性與合理性。我國行政復議案件呈現(xiàn)出的總體特征是集中于某些特定領域，因此要具體結合行政復議案件的特征，吸收不同專業(yè)領域的專家學者，以保障咨詢意見的科學性，保障行政復議決定的合理性。

第三，完善行政復議委員會委員的保障機制。行政復議委員能否獨立、專業(yè)地履行其責任，關鍵在于能否收到合理保障。主要包括（1）身份保障重復行政復議委員會的委員身份非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得被隨意罷免;（2）薪資保障，復議委員會委員的薪資應由特定機構管理，不應受到承擔復議職責的行政復議機關的干涉;（3）職務保障。即行政復議機關應當為行政復議委員會提供相應的工作條件，保障其順利履行職責。

五、結語

當前我國行政復議法的修改已經(jīng)提上日程，對行政復議的改造是一項充滿希望，同時又十分艱難的偉大工程。我國學者對將行政復議打造為解決行政爭議的主渠道抱有很大的期望，行政復議主渠道目標的實現(xiàn)，既是我國行政法治建設的目標，也是政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化的深刻體現(xiàn)，更是保障公民權利的重要途徑。行政復議主渠道目標的實現(xiàn)，是當前中國學者共同努力的方向，也是我國行政法治建設的方向，在大家共同的努力之下，這一目標的實現(xiàn)必將指日可待。

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