山東落實(shí)林業(yè)貼息貸款政策的模型設(shè)計(jì)及實(shí)現(xiàn)路徑研究

省林業(yè)保護(hù)和發(fā)展服務(wù)中心 杜慶松 陳 瑩 王瑞雪 劉 紅 白樹偉

2021年6月4日，財(cái)政部、國家林草局修訂了《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，要求采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息等方式，積極創(chuàng)新林業(yè)改革發(fā)展資金使用管理機(jī)制。為落實(shí)好林業(yè)貼息貸款政策，發(fā)揮貼息的杠桿和導(dǎo)向作用，拓寬林業(yè)保護(hù)發(fā)展投融資渠道，山東省林業(yè)保護(hù)和發(fā)展服務(wù)中心組織調(diào)研6市13縣，深入調(diào)查林業(yè)貼息貸款政策落實(shí)情況，了解山東基層主管部門和項(xiàng)目單位政策需求、意見建議以及存在的問題和困難。在此基礎(chǔ)上分析研究，提出了山東落實(shí)林業(yè)貼息貸款政策的模型以及實(shí)現(xiàn)路徑建議。

一、我省落實(shí)林業(yè)貼息貸款政策的基本情況

（一）支持方向。2020—2021年，山東省累計(jì)落實(shí)中央財(cái)政貼息資金4479 萬元，補(bǔ)貼涉林貸款22.73 億元，主要支持了苗木花卉（補(bǔ)貼貸款10.95 億元，占總規(guī)模的48.2%。下同）、特色林果收購加工（6.48 億元，28.5%）、經(jīng)濟(jì)林（2.22億元，9.8%）、森林旅游（2.75 億元，12.1%）、工業(yè)原料林（0.33 億元，1.4%）等項(xiàng)目。

（二）調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題和基層存在的困難。一是貼息重點(diǎn)把握不夠準(zhǔn)確。主要表現(xiàn)在果品收購加工項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和相關(guān)資料不夠完善，對(duì)于通過貼息項(xiàng)目服務(wù)鄉(xiāng)村振興的認(rèn)識(shí)不夠深入系統(tǒng)，對(duì)貼息企業(yè)發(fā)揮示范帶動(dòng)作用、帶基地聯(lián)農(nóng)戶、解決當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)果品銷售難題、保持林農(nóng)收入穩(wěn)定的作用認(rèn)識(shí)不夠。

二是項(xiàng)目監(jiān)管需要進(jìn)一步加強(qiáng)。項(xiàng)目監(jiān)管頻次不夠，項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)還需要加強(qiáng)經(jīng)常性監(jiān)管。具體經(jīng)辦人員仍需要加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，明確項(xiàng)目監(jiān)管周期，掌握一個(gè)周期內(nèi)的具體工作環(huán)節(jié)以及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管內(nèi)容和方式方法。

三是立足省情林情落實(shí)政策還需要深入挖掘支持范圍和重點(diǎn)。山東是林業(yè)產(chǎn)業(yè)大省，其中經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)之一，經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)量在全國位居前列。圍繞服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過支持林業(yè)企業(yè)以帶基地聯(lián)農(nóng)戶的方式，穩(wěn)定林農(nóng)果農(nóng)收入、解決勞動(dòng)力就近就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)林主產(chǎn)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。在落實(shí)政策中，還需要深入挖掘支持范圍和重點(diǎn)，研究對(duì)經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)和林農(nóng)果農(nóng)的支持方式，更好發(fā)揮貼息引導(dǎo)作用服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

四是貼息率需要進(jìn)一步提高。營造林項(xiàng)目中，工業(yè)原料林項(xiàng)目在林木采伐變現(xiàn)前和經(jīng)濟(jì)林項(xiàng)目進(jìn)入盛果期前，項(xiàng)目單位以投入為主，基本沒有收入。項(xiàng)目變現(xiàn)前，每年需要支付貸款利息、土地租金、開展森林撫育等，資金投入一直在增加，項(xiàng)目單位資金周轉(zhuǎn)壓力較大。需要進(jìn)一步提高貼息率，減輕項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)費(fèi)用壓力，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

二、山東落實(shí)林業(yè)貼息貸款政策的模型設(shè)計(jì)

為解決山東基層主管部門和項(xiàng)目單位在貼息政策落實(shí)過程中遇到的困難和問題，需要科學(xué)合理設(shè)計(jì)政策模型，明確有關(guān)程序、內(nèi)容等要求，更好發(fā)揮貼息杠桿和導(dǎo)向作用，促進(jìn)全省林業(yè)資源保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。模型主要包括以下內(nèi)容：

（一）貼息范圍。根據(jù)近年來山東省林業(yè)貼息貸款工作實(shí)踐和基層政策需求，設(shè)計(jì)貼息重點(diǎn)范圍如下：營造林、果品收購加工、國有林場(chǎng)（森林公園）生態(tài)旅游、黃河流域生態(tài)保護(hù)發(fā)展等林業(yè)貸款項(xiàng)目。其中：營造林項(xiàng)目重點(diǎn)服務(wù)國土綠化和科學(xué)綠化試點(diǎn)示范省建設(shè)；果品收購加工重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)實(shí)體，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施；國有林場(chǎng)（森林公園）生態(tài)旅游項(xiàng)目通過支持生態(tài)旅游，促進(jìn)國有森林資源保護(hù)發(fā)展；黃河流域生態(tài)保護(hù)發(fā)展重點(diǎn)圍繞黃河國家戰(zhàn)略，對(duì)黃河流域的生態(tài)保護(hù)發(fā)展林業(yè)項(xiàng)目予以支持。

（二）貼息率。根據(jù)財(cái)政資金預(yù)算安排情況，設(shè)計(jì)為3%～6%，單筆貼息率最高不超過貸款實(shí)際利率。

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容對(duì)服務(wù)國家戰(zhàn)略落實(shí)、全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度，綜合財(cái)政資金預(yù)算規(guī)模以及政策目標(biāo)、項(xiàng)目單位預(yù)期收益率等因素，設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，計(jì)算項(xiàng)目評(píng)估得分。根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定各類項(xiàng)目具體貼息率，既發(fā)揮貼息杠桿的放大作用，又能夠有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投融資積極性。其中，對(duì)服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及科學(xué)綠化試點(diǎn)示范省建設(shè)貢獻(xiàn)較大的項(xiàng)目，預(yù)期收益率較低的按最高貼息率予以貼息，預(yù)期收益率較好的，按同期貸款基準(zhǔn)利率貼息；一般項(xiàng)目按3%予以貼息；其他項(xiàng)目貼息率定在兩者之間，根據(jù)評(píng)估得分確定。

（三）管理程序。一是貼息預(yù)算申報(bào)。實(shí)行逐級(jí)審核、逐級(jí)申報(bào)制度。各級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)當(dāng)?shù)胤腺N息條件的林業(yè)貸款或計(jì)劃貸款審核匯總后，按相應(yīng)的貼息率計(jì)算出貼息需求，逐級(jí)審核上報(bào)貼息預(yù)算。同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，預(yù)算申報(bào)同時(shí)報(bào)送績效指標(biāo)和績效目標(biāo)。

二是貼息資金申報(bào)。對(duì)一個(gè)貼息年度內(nèi)存續(xù)的林業(yè)貸款，根據(jù)貸款規(guī)模、項(xiàng)目年度完成投資額、存續(xù)時(shí)間、貼息率，準(zhǔn)確計(jì)算出應(yīng)貼息資金，各級(jí)林業(yè)主管部門逐級(jí)審核匯總上報(bào)。對(duì)于投入林業(yè)項(xiàng)目的貸款規(guī)模核定較復(fù)雜的，可以參照貸款規(guī)模和項(xiàng)目實(shí)際投資額，合理確定應(yīng)貼息的貸款規(guī)模。貼息資金申報(bào)情況應(yīng)及時(shí)通報(bào)同級(jí)財(cái)政部門。

三是貼息資金下達(dá)。根據(jù)各自管理權(quán)限，林業(yè)主管部門制定貼息資金項(xiàng)目計(jì)劃，財(cái)政部門逐級(jí)下達(dá)預(yù)算資金指標(biāo)。貼息資金撥付項(xiàng)目單位前，最末一級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資金撥付前的項(xiàng)目檢查，并將檢查結(jié)果通報(bào)同級(jí)財(cái)政部門作為撥付貼息參考。

四是項(xiàng)目期間監(jiān)管和年度績效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)對(duì)在建項(xiàng)目的期間管理，同時(shí)每個(gè)貼息年度末開展一次年度績效評(píng)價(jià)，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)成效，判斷財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、整改完善，確?？冃繕?biāo)按期實(shí)現(xiàn)。

五是竣工項(xiàng)目檢查驗(yàn)收。貼息項(xiàng)目竣工后及時(shí)組織驗(yàn)收，形成項(xiàng)目管理閉環(huán)，并對(duì)相關(guān)檔案整理歸檔。竣工項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注貸款存續(xù)時(shí)間、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與投資計(jì)劃的一致程度、財(cái)務(wù)支出、檔案管理等內(nèi)容?？⒐を?yàn)收可采用項(xiàng)目單位自驗(yàn)、申請(qǐng)驗(yàn)收、主管部門驗(yàn)收的程序和方式進(jìn)行。驗(yàn)收合格的，及時(shí)向項(xiàng)目單位出具驗(yàn)收結(jié)論；驗(yàn)收不合格的，告知項(xiàng)目單位存在問題以及整改完善的措施、限期，整改完善后再行驗(yàn)收；驗(yàn)收不合格又無法整改的，應(yīng)當(dāng)調(diào)減貼息資金或取消貼息資格。

三、實(shí)現(xiàn)模型的路徑建議

（一）立足我省林情，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政貼息支持。新修訂出臺(tái)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，明確資金主要用于“森林資源管護(hù)、國土綠化、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、濕地等生態(tài)保護(hù)方面”。對(duì)其中以貸款貼息方式開展的，通過申請(qǐng)中央財(cái)政貼息資金予以支持。同時(shí)，對(duì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等其他項(xiàng)目，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政貼息支持，引導(dǎo)林果加工企業(yè)面向當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)果農(nóng)開展收購加工，及時(shí)消化當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)林產(chǎn)品，避免林農(nóng)果品滯銷，保持經(jīng)濟(jì)林主產(chǎn)區(qū)林農(nóng)收入穩(wěn)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，優(yōu)化政策服務(wù)。根據(jù)新修訂的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》和林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理實(shí)際需要，加強(qiáng)制度建設(shè)，重點(diǎn)對(duì)貼息范圍、貼息率、申報(bào)程序、申報(bào)要求、監(jiān)管職責(zé)等內(nèi)容予以明確，為基層主管部門開展資金申報(bào)、項(xiàng)目監(jiān)管等工作和項(xiàng)目單位爭(zhēng)取政策支持提供便捷高效的政策服務(wù)，更好推動(dòng)林業(yè)貸款貼息政策落實(shí)，促進(jìn)林業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）整合兩級(jí)財(cái)政資金，形成貼息合力。找好中央財(cái)政貼息重點(diǎn)和山東林業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合點(diǎn)，對(duì)科學(xué)綠化試點(diǎn)示范省建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)的貸款融資項(xiàng)目，同時(shí)申請(qǐng)中央財(cái)政貼息資金和省級(jí)財(cái)政貼息資金，形成政策支持合力，更好服務(wù)黃河國家戰(zhàn)略實(shí)施和科學(xué)綠化試點(diǎn)示范省建設(shè)。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)政策規(guī)范落實(shí)。以政策解讀和業(yè)務(wù)操作為重點(diǎn)，加強(qiáng)集中培訓(xùn)，提高基層管理人員政策理論水平和業(yè)務(wù)能力。以現(xiàn)場(chǎng)案例教學(xué)為主要形式，為各地及時(shí)提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。根據(jù)基層主管部門和項(xiàng)目單位實(shí)際需求，開展差異化技術(shù)培訓(xùn)、按需培訓(xùn)。通過多種培訓(xùn)方式，幫助基層主管部門和項(xiàng)目單位更好掌握政策，加強(qiáng)管理，發(fā)揮貼息資金效益，推動(dòng)全省林業(yè)保護(hù)發(fā)展。