印度新聞評(píng)議會(huì)運(yùn)行機(jī)制及評(píng)析

■牛 靜 張逸凡 吳 婕

2020年5月24日，《印度斯坦時(shí)報(bào)》莫哈里版刊登了一則標(biāo)題為《伯蒂亞拉市一所大學(xué)被披涉嫌財(cái)務(wù)違規(guī)行為，該所大學(xué)正接受印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署審查》的新聞。當(dāng)年7月20日，哈里亞納邦公民加根·阿南德就此新聞向印度新聞評(píng)議會(huì)提出投訴，指控該報(bào)編輯涉嫌惡意發(fā)布有關(guān)拉吉夫·甘地國(guó)立法律大學(xué)的假新聞，違反新聞職業(yè)道德規(guī)范。

2020年12月11日，新聞評(píng)議會(huì)的調(diào)查委員會(huì)對(duì)該投訴主持了聽證，認(rèn)為被投訴報(bào)紙未核實(shí)新聞事實(shí)是否完整，且存在主觀故意行為，違反《印度新聞評(píng)議會(huì)倫理準(zhǔn)則》（2020年版）規(guī)定，對(duì)被訴報(bào)社予以譴責(zé)，并提交有關(guān)材料以便有關(guān)部門處理。①

在印度，新聞評(píng)議會(huì)扮演著“準(zhǔn)新聞仲裁機(jī)構(gòu)”的角色，在處理新聞業(yè)相關(guān)糾紛中發(fā)揮作用。該機(jī)構(gòu)于1966年成立，由印度新聞委員會(huì)根據(jù)1965年《新聞評(píng)議會(huì)法》組建而成，其職責(zé)是建立專業(yè)的新聞倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、裁決新聞界違反新聞規(guī)范的投訴或處理政府干涉新聞的情況，維護(hù)媒體報(bào)道的權(quán)利。印度新聞評(píng)議會(huì)特別之處在于，它隸屬于印度國(guó)會(huì)。印度國(guó)會(huì)是印度最高立法機(jī)關(guān)，評(píng)議會(huì)作為隸屬于最高立法機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其裁決具有法律效力，等同于法院的終審判決，但又不同于司法判決，而是一種新聞仲裁模式。

印度新聞評(píng)議會(huì)投訴機(jī)制

1979年，評(píng)議會(huì)出臺(tái)了《新聞評(píng)議會(huì)調(diào)查程序條例》（以下簡(jiǎn)稱《程序條例》），對(duì)投訴程序的各個(gè)方面作出了規(guī)定。任何人都可以針對(duì)編輯、記者等工作人員的職業(yè)不端行為提出投訴，投訴者不一定必須是受害者或直接參與人。投訴的內(nèi)容可以是報(bào)紙上刊登的新聞報(bào)道，也可以是出版物或非出版物上的漫畫、圖片、照片、活頁或廣告，甚至可以是新聞機(jī)構(gòu)所傳播的違反公認(rèn)的倫理和大眾審美的任何事項(xiàng)。②

《程序條例》要求投訴者應(yīng)當(dāng)先寫信給報(bào)紙編輯，注明違反新聞倫理或公眾審美的行為。向報(bào)社反映過情況后，投訴者若希望繼續(xù)向評(píng)議會(huì)投訴，應(yīng)在投訴中附上與被投訴者的通信副本。投訴者在投訴中應(yīng)提供投訴所針對(duì)的報(bào)紙編輯、記者的姓名和地址，并附有被投訴作品的剪報(bào)作為投訴原件。

《程序條例》授權(quán)評(píng)議會(huì)主席依照當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查，并就任何屬于《新聞評(píng)議會(huì)法》范圍內(nèi)的事項(xiàng)向任何一方發(fā)出通知。如果主席認(rèn)為沒有充分的理由進(jìn)行調(diào)查，他可以駁回投訴并向評(píng)議會(huì)報(bào)告；評(píng)議會(huì)可以要求報(bào)紙編輯、記者說明為何未對(duì)投訴采取行動(dòng)。在收到編輯、記者的書面陳述和其他相關(guān)材料后，評(píng)議會(huì)秘書處將此案件提交調(diào)查委員會(huì)。③調(diào)查委員會(huì)篩選和審查投訴案件中的細(xì)節(jié)，然后根據(jù)記錄在案的事實(shí)和宣誓書或其當(dāng)面提供的口頭證據(jù)，出具調(diào)查結(jié)果、提出建議，并將其轉(zhuǎn)發(fā)給評(píng)議會(huì)。如果評(píng)議會(huì)認(rèn)定報(bào)紙或新聞機(jī)構(gòu)違反新聞倫理或公眾審美，或編輯、記者犯有職業(yè)不端行為，則可以警告、勸誡或譴責(zé)報(bào)紙、新聞機(jī)構(gòu)、編輯或記者。

評(píng)議會(huì)處理投訴的價(jià)值在于，阻止新聞界為了自身利益而發(fā)表誹謗或發(fā)表其他令人反感的文章，使得任何濫用媒體權(quán)利的行為都不會(huì)在無人注意或引起爭(zhēng)議的情況下得以實(shí)施，從而維護(hù)新聞報(bào)道權(quán)益和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

評(píng)議會(huì)對(duì)媒體的倫理要求與投訴情況

評(píng)議會(huì)通過建立起一套行為準(zhǔn)則來提高新聞媒體的專業(yè)水平。自1978年以來，評(píng)議會(huì)多次修訂了《印度新聞評(píng)議會(huì)倫理準(zhǔn)則》，提出了編輯、記者和報(bào)社在面臨法律、道德和倫理問題時(shí)的應(yīng)對(duì)方案。④

（一）有關(guān)“準(zhǔn)確與更正答辯權(quán)”的倫理要求與投訴情況

該準(zhǔn)則中對(duì)“準(zhǔn)確性和公正性”作出這樣的規(guī)定：報(bào)紙應(yīng)該牢記其職責(zé)是收集新聞并正確呈現(xiàn)新聞，不要?jiǎng)?chuàng)造新聞，應(yīng)避免報(bào)道不確定的、無根據(jù)的、不雅的、有歧義的或是扭曲事實(shí)的內(nèi)容。當(dāng)報(bào)紙正在跟進(jìn)某一事件，并就與該事件主體相關(guān)的問題進(jìn)行系列報(bào)道時(shí)，其無罪的新聞也應(yīng)該以與以前的系列報(bào)道同樣顯著的方式公布。并且，盡管新聞媒體有責(zé)任揭露社會(huì)生活中的不端行徑，但此類報(bào)道必須基于強(qiáng)有力的事實(shí)和證據(jù)。該準(zhǔn)則對(duì)“更正”和“答辯權(quán)”也有規(guī)定：一旦發(fā)現(xiàn)報(bào)道有誤，報(bào)紙應(yīng)該第一時(shí)間以顯著的方式進(jìn)行更正，在情況嚴(yán)重的時(shí)候還需向公眾致歉。對(duì)于因報(bào)道或評(píng)論受到責(zé)難的人以信件或便箋的形式寄給編輯部的回應(yīng)、答復(fù)、情況說明或反駁意見，報(bào)紙應(yīng)在第一時(shí)間免費(fèi)地以全文或摘錄的方式在顯著的位置加以發(fā)表。

2019-2020年度，有68項(xiàng)關(guān)于答辯權(quán)的裁決，投訴者對(duì)報(bào)社拒絕公開發(fā)表自己的情況說明或反駁意見表示不滿，其中14項(xiàng)投訴得到支持，有25項(xiàng)投訴因無法證實(shí)被判不成立，另有18項(xiàng)是被投訴者作出了彌補(bǔ)，其余11項(xiàng)被撤回或因法院受理而未處理。

（二）有關(guān)“避免誹謗”的倫理要求與投訴情況

在新聞事件動(dòng)態(tài)發(fā)展中，新聞事實(shí)未全面展現(xiàn)時(shí)，媒體報(bào)道可能帶來誹謗他人的風(fēng)險(xiǎn)，因此新聞界既需要進(jìn)行報(bào)道，又盡可能避免誹謗，謹(jǐn)慎行事。該準(zhǔn)則中作出了這樣的規(guī)定：新聞媒體有通過將有疑問的人物和事件呈現(xiàn)在公眾面前的方式來為公共利益服務(wù)的責(zé)任、權(quán)利和自由，但同時(shí)也有保持克制和謹(jǐn)慎的義務(wù)，避免因?yàn)榻o他人貼上“騙子”“殺人兇手”等污名化的標(biāo)簽而使其處于危險(xiǎn)的境地。作為公共利益的監(jiān)管者，新聞媒體有權(quán)曝光公共機(jī)構(gòu)中腐敗墮落和違法亂紀(jì)行為，但這些內(nèi)容必須建立在證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上。報(bào)紙?jiān)u論應(yīng)該避免尖酸刻薄的話語表述和諷刺性的行文風(fēng)格。新聞媒體的目標(biāo)是督促社會(huì)機(jī)構(gòu)去改善他們的工作，而不是打擊他們的公信力與員工的積極性或是摧毀他們。

評(píng)議會(huì)在2019-2020年度裁定了89起出版物涉嫌誹謗的投訴，其中，有8起媒體被判違反新聞倫理規(guī)范，有42起投訴被駁回了指控，另外評(píng)議會(huì)還促成了11起案件的當(dāng)事方和解，而28起投訴因取消投訴、撤回投訴或已成為法院審判事項(xiàng)而被撤銷。

（三）有關(guān)“有償新聞”的倫理要求與投訴情況

有償新聞指媒體報(bào)道中的內(nèi)容是按照出資人某些宣傳意圖撰寫的新聞，或者媒體中原有的內(nèi)容被刪除，以寫好的內(nèi)容代之的新聞。在印度，有償新聞集中出現(xiàn)于大選期間。該準(zhǔn)則指出了構(gòu)成有償新聞的幾種類型：在特定新聞欄目中，大量標(biāo)識(shí)基于種姓的選民姓名和特定政黨候選人的支持者姓名，以特定文字基調(diào)進(jìn)行呈現(xiàn)；在不同的競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)紙上發(fā)表的內(nèi)容相似的政治新聞報(bào)道；在未經(jīng)核實(shí)的情況下，新聞媒體刊登調(diào)查新聞來預(yù)測(cè)任何政黨的勝利；新聞欄目以支持特定政黨以及呼吁對(duì)特定政黨提供投票支持為主要呈現(xiàn)方式等。

2019-2020年度，新聞評(píng)議會(huì)收到了13起有償新聞的投訴，其中，有7起被認(rèn)定成立，有5起投訴被駁回，另外評(píng)議會(huì)還促成了1起案件的當(dāng)事方和解。

（四）與“種姓主義、國(guó)家分裂、反民族反宗教”相關(guān)的倫理要求與投訴情況

媒體有責(zé)任為促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一作出貢獻(xiàn)，在該準(zhǔn)則中有如下規(guī)定：針對(duì)帶有種姓主義的報(bào)道，新聞媒體一般情況下應(yīng)避免披露他人或特定社會(huì)階層的種姓信息，尤其是在報(bào)道的上下文里含有貶低這一種姓的關(guān)聯(lián)性內(nèi)容的時(shí)候。報(bào)刊應(yīng)利用其權(quán)力來促進(jìn)和維護(hù)社區(qū)和諧，不得進(jìn)行宣傳國(guó)家分裂的報(bào)道。為了避免報(bào)道帶有反民族和反宗教的情緒，該準(zhǔn)則要求新聞媒體更加謹(jǐn)慎并多從民眾的角度來考慮和處理。

在2019-2020年評(píng)議會(huì)共收到4起此類投訴，其中1起被支持，1起被駁回，另外評(píng)議會(huì)還促成了2起案件的當(dāng)事方和解。

（五）有關(guān)“反低俗報(bào)道”的倫理要求與投訴情況

媒體有責(zé)任保護(hù)傳統(tǒng)文化和道德標(biāo)準(zhǔn)，并利用其社會(huì)影響力來提升社會(huì)的精神文化素養(yǎng)。該準(zhǔn)則對(duì)媒體提出了具體要求。首先，報(bào)紙和記者不得刊發(fā)任何淫穢的、粗俗的或者冒犯公眾良好品位的內(nèi)容。同時(shí)，報(bào)紙不得刊登下流的廣告。另外，新聞媒體應(yīng)盡力確保其報(bào)道遵守了社會(huì)的總體規(guī)范而非個(gè)別規(guī)范。報(bào)紙可以通過發(fā)表文章來披露公共場(chǎng)所中發(fā)生的不道德行為，但對(duì)于所用到的文字和影像證據(jù)要進(jìn)行嚴(yán)格把控。

2019-2020年度，評(píng)議會(huì)收到了報(bào)紙違反公共審美和社會(huì)道德的7起投訴，1起投訴被認(rèn)定成立，6起投訴被駁回。

新聞評(píng)議會(huì)的特點(diǎn)及局限性

（一）新聞評(píng)議會(huì)具有獨(dú)立性與權(quán)威性

印度國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的行為必須得到法律授權(quán)，這點(diǎn)充分地體現(xiàn)在印度新聞評(píng)議會(huì)的建立與運(yùn)作上。評(píng)議會(huì)由已離任的邦最高法院法官擔(dān)任評(píng)議會(huì)主席是一個(gè)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。受到法學(xué)教育和法官職業(yè)訓(xùn)練的影響，法官習(xí)慣上只對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)。因此，選擇離任法官為主席能保證其新聞評(píng)議工作的客觀性與獨(dú)立性。⑤從成員構(gòu)成看，來自新聞界的有20人，非新聞界的9人分別是教育、科學(xué)、法律和文學(xué)藝術(shù)界的知識(shí)分子、最高法院退休法官以及國(guó)會(huì)議員，具有較為廣泛的代表性。另外，評(píng)議會(huì)的經(jīng)費(fèi)來自媒體的入會(huì)費(fèi)，不接受政府撥款，從資金上確保其獨(dú)立性。

世界上大部分國(guó)家的新聞評(píng)議會(huì)只作出道義上的裁決，裁決不具有法律效力。然而印度并非如此，《新聞評(píng)議會(huì)法》規(guī)定，印度新聞評(píng)議會(huì)的裁決有法律效力，是最終裁決，經(jīng)過評(píng)議會(huì)裁決的結(jié)果不能再走司法程序或到政府機(jī)關(guān)再行申訴，所以其裁決具有較高的權(quán)威。同時(shí)，裁決結(jié)果會(huì)向社會(huì)公開，這督促被投訴者不斷自省，督促著新聞從業(yè)者的職業(yè)素養(yǎng)的提升。

（二）投訴申請(qǐng)程序過于嚴(yán)格和處理效率較低是評(píng)議會(huì)的劣勢(shì)

根據(jù)印度新聞評(píng)議會(huì)年度報(bào)告顯示，在針對(duì)政府侵害新聞界合法權(quán)利的投訴中，2018年期間經(jīng)過初步審查的案件共計(jì)228件，其中165件在初步審查階段因缺乏調(diào)查理由、不歸屬新聞評(píng)議會(huì)責(zé)任范圍或已走法律訴訟途徑而被駁回，僅有63件被認(rèn)定投訴證據(jù)合理充分，可以進(jìn)一步調(diào)查裁決。2019年情況類似，63件以裁決方式處理，而165件相關(guān)投訴被駁回。⑥新聞評(píng)議會(huì)對(duì)公眾投訴的審核較為嚴(yán)格，大量投訴無法通過投訴程序的審核。

同時(shí)，評(píng)議會(huì)在審議和裁決投訴案件時(shí)處理效率較低，存在大量案件未經(jīng)審議和裁決堆積推遲到下一年處理的情況。在公眾投訴新聞界的案件中，2016年度共計(jì)需處理1696件投訴，其中包括2015年未決案件1108件；2017年度共需審查977件，其中上年未決415件；2018年共需審查1728件，其中上年未決616件，同年未決的986件再次堆積到2019年，2019年又堆積了1004件等待下年處理。⑦案件的堆積影響了投訴的時(shí)效性，很難及時(shí)有效地制止侵害他人權(quán)益的行為，這損害了評(píng)議會(huì)的公信力。

印度新聞評(píng)議會(huì)是新聞仲裁的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，以保障媒體權(quán)利，提高新聞專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為自身責(zé)任，但也存在諸如投訴處理效率低下、投訴程序嚴(yán)苛等問題。在數(shù)字新聞業(yè)的背景下，評(píng)議會(huì)職權(quán)范圍仍局限于報(bào)紙報(bào)刊和通訊社內(nèi)部，未能覆蓋到電子媒體。社交平臺(tái)的擴(kuò)張、融媒體的出現(xiàn)對(duì)印度新聞評(píng)議會(huì)造成不小的挑戰(zhàn)，如何轉(zhuǎn)型和變革是其正在面臨的問題。

注釋：

①案件聽證情況來自《Adjudications Rendered by the Council on 22.01.2021》，Press Council of India，https：//presscouncil.nic.in/WriteReadData/Pdf/Adjudication%20Section%2014%20（22.01.21）。

②《新聞評(píng)議會(huì)調(diào)查程序條例》的內(nèi)容來自《Press Council（Procedure for Inquiry）Regulations，1979》，Press Council of India，https：//www.presscouncil.nic.in/Content/56_1_ProcInquiry.aspx。

③根據(jù)1978年《新聞評(píng)議會(huì)法》（Press Council Act，1978），為履行法案規(guī)定的職能，評(píng)議會(huì)可因?yàn)橐话慊蛱厥饽康脑谄涑蓡T中選擇部分人構(gòu)成委員會(huì)。

④下文關(guān)于新聞評(píng)議會(huì)對(duì)媒體的倫理要求，來自《印度新聞評(píng)議會(huì)倫理準(zhǔn)則》（2020年版）（Norms of Journalistic Conduct，Edition 2020），https：//www.presscouncil.nic.in/Content/62_1_PrinciplesEthics.aspx。

⑤新聞評(píng)議會(huì)成員構(gòu)成情況來自About PCI，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/29_3_History.aspx。

⑥針對(duì)政府侵害新聞界合法權(quán)利的投訴情況來自《40th Annual Report 2018-2019》，《41th Annual Report 2019-2020》，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/71_4_AnnualReports.aspx。

⑦針對(duì)新聞界違反新聞倫理準(zhǔn)則的投訴情況來自《37th Annual Report 2016-2017》，《38th Annual Report 2017-2018》，《40th Annual Report 2018-2019》，《41th Annual Report 2019-2020》，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/71_4_AnnualReports.aspx。