行政處罰的管轄和適用（一）
——中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義系列之三

第二十二條 行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

釋義：

本條是關(guān)于行政處罰地域管轄的規(guī)定。

行政處罰地域管轄是指根據(jù)行政機(jī)關(guān)的管理區(qū)域確定其實(shí)施行政處罰權(quán)的地域范圍，是橫向劃分同級(jí)人民政府之間及其所屬部門在各自管轄區(qū)內(nèi)實(shí)施行政處罰的權(quán)限分工，是解決行政處罰權(quán)的“塊塊”劃分問題。

一、違法行為發(fā)生地管轄原則

本條確立了行政處罰地域管轄的基本原則，即由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。行為人的行為構(gòu)成行政違法的一個(gè)重要前提是客觀上實(shí)施了違法行為，以違法行為發(fā)生地作為行政機(jī)關(guān)管轄的基準(zhǔn)點(diǎn)是比較科學(xué)的。首先，便于行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并予以制止，避免危害后果發(fā)生和擴(kuò)大。其次，有利于充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，便于對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查、取證，節(jié)省行政機(jī)關(guān)人力、物力，提高辦案效率。再次，符合行政管理以行政區(qū)劃為界限的慣例。我國(guó)的行政管理首先是按照行政區(qū)劃進(jìn)行的，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)事務(wù)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的違法活動(dòng)進(jìn)行管轄是其應(yīng)有職責(zé)。

需要說明的是，“違法行為發(fā)生地”的地域管轄原則包含了多方面內(nèi)容，囊括了行為人實(shí)施違法行為的全過程。違法行為發(fā)生地既包括違法行為實(shí)施地，如違法行為的準(zhǔn)備地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與違法行為有關(guān)的地點(diǎn)，也包括違法結(jié)果發(fā)生地，如違法對(duì)象被侵害地，違法所得實(shí)際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地等。無論違法行為人在其實(shí)施違法行為的哪個(gè)階段被發(fā)現(xiàn)，該地均可作為違法行為發(fā)生地，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)可依法就地給予行政處罰，這樣的制度設(shè)計(jì)，有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效打擊違法行為。如販賣假藥的違法行為，李某在甲地制造假藥到乙地銷售，運(yùn)輸途中經(jīng)過丙地，依照違法行為發(fā)生地管轄原則，甲、乙、丙三地都可能成為違法行為發(fā)生地，發(fā)現(xiàn)該違法行為的當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)都有權(quán)實(shí)施行政處罰，三地行政機(jī)關(guān)均發(fā)現(xiàn)的，按照本法第二十五條規(guī)定的管轄權(quán)爭(zhēng)議處理，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰。

二、違法行為發(fā)生地管轄原則的例外

在實(shí)踐中，各行政管理領(lǐng)域違法行為具有較大差異，實(shí)際情況較為復(fù)雜。在有的領(lǐng)域中，完全適用違法行為發(fā)生地管轄原則可能會(huì)給當(dāng)事人接受處罰或者行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理案件帶來不便，如治安、交通、互聯(lián)網(wǎng)管理等領(lǐng)域。因此，本條規(guī)定法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)行政處罰地域管轄另有規(guī)定的，從其規(guī)定，明確法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)一些行政處罰案件不采用違法行為發(fā)生地管轄原則。在實(shí)踐中，除違法行為發(fā)生地原則外，有的還采用當(dāng)事人所在地、涉案不動(dòng)產(chǎn)登記地等地域管轄原則。如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“行政案件由違法行為地的公安機(jī)關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外?！?/p>

能夠?qū)π姓幜P地域管轄作出例外規(guī)定的主體，只能是法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不能規(guī)定。這樣規(guī)定的考慮是，地域管轄原則是對(duì)不同地方行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的劃分，應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一。如果允許地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章作出例外規(guī)定，可能會(huì)產(chǎn)生管轄的“交叉地帶”或者“真空地帶”，引發(fā)管轄爭(zhēng)議。而且，地域管轄的差異化特點(diǎn)主要體現(xiàn)在不同行政管理領(lǐng)域之間，對(duì)同一行政管理領(lǐng)域的地域管轄原則應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮。

第二十三條 行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

釋義：

本條是關(guān)于行政處罰級(jí)別管轄和職能管轄的規(guī)定。

一、級(jí)別管轄

級(jí)別管轄是指不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)在管轄和處理違法行為上的分工和權(quán)限，它解決的是在整個(gè)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)分別管轄哪些違法行為。根據(jù)本條規(guī)定，行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，確立了在通常情況下，違法行為由縣級(jí)以上地方人民政府的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的制度。

作出這樣的規(guī)定，主要是考慮我國(guó)的行政管理實(shí)踐特點(diǎn)：一是從行政機(jī)關(guān)的分工看；行政機(jī)關(guān)的層次越高，其職能中的決策、綜合、指導(dǎo)、監(jiān)督的責(zé)任就越強(qiáng)；行政機(jī)關(guān)層次越低，就越偏重具體行政管理活動(dòng)和法律法規(guī)的具體執(zhí)行。行政處罰主要是對(duì)法律、法規(guī)的具體實(shí)施，因此一般應(yīng)由基層行政機(jī)關(guān)實(shí)施更符合行政體制特點(diǎn)，這也符合黨中央關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉的改革精神。二是從我國(guó)目前的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看?？h級(jí)行政機(jī)關(guān)是我國(guó)行政區(qū)劃中最基本的單位，同時(shí)又居于承上啟下的關(guān)鍵地位，負(fù)有運(yùn)用一定的行政執(zhí)法手段來保證行政管理有效實(shí)施的職責(zé)。三是從行政實(shí)踐看。縣一級(jí)負(fù)責(zé)管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政管理工作，而大量的違法行為的發(fā)生與這些具體的行政管理工作關(guān)系十分密切。因此，由縣級(jí)以上地方人民政府的行政機(jī)關(guān)管轄有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)地發(fā)現(xiàn)違法行為并開展進(jìn)一步調(diào)查、取證、作出處罰決定，也有利于行政處罰決定的執(zhí)行。四是縣級(jí)政府的行政管理工作系統(tǒng)較為完備。目前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)各職能部門的設(shè)置大多到縣一級(jí)，這也為依法實(shí)施行政處罰提供了客觀保障。基于上述考慮，行政處罰法在地域管轄上確立了以縣級(jí)以上地方為主的管轄原則，一般以縣一級(jí)的地方管轄居多，但是并不排除縣級(jí)以上地方人民政府如省、區(qū)、市人民政府的行政機(jī)關(guān)依法管轄。

二、職能管轄

職能管轄是指不同的行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自不同的職權(quán)對(duì)行政處罰權(quán)所作的分工，是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政管理職能確定行政違法案件的管轄權(quán)?，F(xiàn)代行政管理活動(dòng)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，沒有相關(guān)專業(yè)知識(shí)，不熟悉相關(guān)法律法規(guī)、政策和專業(yè)技術(shù)，難以有效實(shí)施行政處罰。職能管轄原則體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)各司其職、各負(fù)其責(zé)的精神，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)化管理優(yōu)勢(shì)，提升行政處罰實(shí)施水平，有效維護(hù)社會(huì)秩序。因此，本條規(guī)定行政處罰由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。

根據(jù)這一規(guī)定，實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)必須是有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)，無行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)不能實(shí)施行政處罰。首先，有行政管理權(quán)的機(jī)關(guān)不一定都有行政處罰權(quán)，如政府的辦公廳是行政機(jī)關(guān)，但其不具有行政處罰權(quán)。如綜合執(zhí)法，將行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，被轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)不再行使行政處罰權(quán)。再如根據(jù)海警法，海警機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，陸上有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)海上違法行為負(fù)有政策制定、監(jiān)督管理、行政許可等職權(quán)，但沒有行政處罰權(quán)。其次，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)并不是對(duì)所有行政違法案件都有管轄權(quán)，其必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，對(duì)超越職權(quán)范圍以外的違法行為無權(quán)管轄。

三、級(jí)別管轄和職能管轄的例外規(guī)定

在規(guī)定了由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄的管轄原則的同時(shí)，本條還規(guī)定了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定的規(guī)定?！奔捶?、行政法規(guī)可對(duì)級(jí)別管轄和職能管轄作出特殊規(guī)定。

通常情況下，對(duì)違法案件，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)按照“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”的原則確定管轄機(jī)關(guān)。但實(shí)踐中情況較為復(fù)雜，違法行為情節(jié)輕重、社會(huì)影響、危害后果等有所不同，部分領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)管理體制不同，對(duì)一些特別領(lǐng)域、特殊案件的管轄不能一概按照一般管轄原則進(jìn)行，而需要按照單行法律、行政法規(guī)的特殊規(guī)定執(zhí)行。如《治安管理處罰法》第九十一條規(guī)定：“治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定，其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定?！备鶕?jù)這一規(guī)定，對(duì)治安違法行為，處警告、五百元以下的罰款的，可以由公安派出所管轄。