全國(guó)人大常委會(huì)備案審查決定的先例約束力

黃明濤 張夢(mèng)奇

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的重要作用，維護(hù)憲法權(quán)威……完善和加強(qiáng)備案審查制度?！雹?1)①習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日，第4版。多年來(lái)，我國(guó)一些城市通過(guò)立法要求出租車駕駛員須具有本地戶籍。規(guī)范性文件備案審查制度正在推動(dòng)這類規(guī)定的廢止。2020年9月，全國(guó)人大代表張?zhí)K軍向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交了《關(guān)于對(duì)昆明、南寧、武漢、太原、石家莊等五個(gè)城市出租汽車管理?xiàng)l例實(shí)施備案審查的建議》。全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為，以本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機(jī)職業(yè)準(zhǔn)入條件的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”以及“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革精神，①(2)①沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2號(hào)，第354頁(yè)。也與《憲法》第33條第2款“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”的原則不符，②(3)②參見(jiàn)勞春燕主持：《尊崇憲法 與“法”同行》，中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”欄目2021年12月5日播出，http://tv.cctv.com/2021/12/05/VIDE9smWCcc6NydSGUcugvhE211205.shtml?srcfrom=baidualading。要求制定機(jī)關(guān)作出修改。2020年度的全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告載入了此案例。次年，浙江、廣東等地的人大常委會(huì)相繼審查了轄區(qū)內(nèi)的地方政府規(guī)章中對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的戶籍、居住證、社保等限制規(guī)定。浙江五個(gè)地市的人大常委會(huì)法工委認(rèn)為，所在市網(wǎng)約車管理規(guī)定中有關(guān)駕駛員戶籍、社保的限制條款違反了《行政許可法》第5條第1款確立的公平非歧視原則以及第15條第2款“不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)”的規(guī)定，同時(shí)與國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的規(guī)定相沖突。③(4)③參見(jiàn)《浙江省各級(jí)人大常委會(huì)2021年審查糾正規(guī)范性文件事例選編(一)》，載微信公眾號(hào)“備審動(dòng)態(tài)”，2022年5月26日。廣東省人大常委會(huì)法工委審查認(rèn)為，某市網(wǎng)約車暫行辦法第19條將本地戶籍或居住證作為網(wǎng)約車司機(jī)準(zhǔn)入條件的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于公平就業(yè)等改革要求，涉嫌違法限制公民就業(yè)權(quán)利，存在與《就業(yè)促進(jìn)法》等法律關(guān)于公平就業(yè)的規(guī)定相抵觸的情形。④(5)④參見(jiàn)《省人大常委會(huì)法工委依法糾正某市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法關(guān)于從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車司機(jī)職業(yè)準(zhǔn)入條件的規(guī)定》，載廣東人大網(wǎng)2021年12月29日，http://www.rd.gd.cn/rdzt/bascalxb/。上述政府規(guī)章規(guī)定已修改或已列入修改計(jì)劃。

對(duì)不同的規(guī)范性文件中涉及出租車司機(jī)地域性從業(yè)限制的相似規(guī)定，多地人大得出了與全國(guó)人大常委會(huì)一致的審查結(jié)論。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，與全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作的指導(dǎo)有著密切的關(guān)系。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)召開(kāi)地方立法座談會(huì)、備案審查研討會(huì)、培訓(xùn)班等方式，指導(dǎo)各地參照適用《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，推動(dòng)備案審查工作在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)全面鋪開(kāi)。地方人大在備案審查工作實(shí)踐中請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)并跟隨后者成例作出決定，是可以預(yù)期的局面。

值得思考的是，地方人大的審查結(jié)論與全國(guó)人大保持一致的現(xiàn)象，是否不僅僅是一種政治事實(shí)，還可以從規(guī)范角度加以闡釋？“遵循先例原則”為此提供了一個(gè)良好的解釋框架。如果全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查決定具有先例約束力，那么地方人大就應(yīng)當(dāng)在審查糾錯(cuò)工作中遵循先例，全國(guó)人大常委會(huì)也需要遵循自己創(chuàng)設(shè)的審查先例。這讓近年來(lái)備審年報(bào)披露的“超生即辭退”(2017)、“超生即開(kāi)除”(2019)等“類案群”現(xiàn)象也能從規(guī)范層面得到解釋。

全國(guó)人大常委會(huì)備案審查決定的效力近年來(lái)引起學(xué)界的關(guān)注，但現(xiàn)有的研究主要集中于審查決定對(duì)制定機(jī)關(guān)的拘束力和對(duì)司法判決的溯及力，⑤(6)⑤研究全國(guó)人大常委會(huì)備案審查決定對(duì)制定機(jī)關(guān)的約束力的文獻(xiàn)有：程慶棟：《論全國(guó)人大常委會(huì)審查決定的法律效力》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2021年第2期，第75-85頁(yè)；達(dá)璐：《合憲性審查決定的效力與實(shí)效》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期，第124-134頁(yè)。討論備案審查決定溯及力的文獻(xiàn)除了這兩篇，還有王鍇：《論備案審查結(jié)果的溯及力：以合憲性審查為例》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第6期，第26-37頁(yè)；孫波：《論規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的溯及力》，載《政治與法律》2021年第1期，第107-120頁(yè)；梁洪霞：《關(guān)于備案審查結(jié)果溯及力的幾個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題——兼與王鍇、孫波教授商榷》，載《法學(xué)論壇》2022年第2期，第99-109頁(yè)。未對(duì)后續(xù)備案審查工作的先例約束力予以關(guān)注。2021年備案審查工作報(bào)告提出，“適時(shí)發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問(wèn)題、具有指導(dǎo)意義的典型事例，探索開(kāi)展備案審查案例指導(dǎo)工作?！睆谋容^視野來(lái)看，不論是美國(guó)的普通法院審查模式，還是德國(guó)的憲法法院模式，合憲性審查決定均具有先例地位。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，完善和加強(qiáng)備案審查制度。無(wú)疑，引入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查決定的先例約束力，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)憲法全面實(shí)施、完善備案審查制度、豐富本土憲法實(shí)踐有著重要意義。本文將討論確立備案審查決定的先例約束力的理?yè)?jù)，并從先例的識(shí)別、適用和例外情況等方面對(duì)遵循先例的規(guī)則予以展開(kāi)，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建備案審查先例制度的具體方案。在此之前，下一部分將首先剖析備案審查決定的結(jié)構(gòu)，為有關(guān)其先例約束的討論明確概念前提。

二、備案審查決定的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，在我國(guó)法律體系中并沒(méi)有一種名為“備案審查決定”的文件。根據(jù)《立法法》第100條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查糾錯(cuò)程序是：先由專門委員會(huì)或法工委向制定機(jī)關(guān)提出書面審查研究意見(jiàn)，若制定機(jī)關(guān)不予修改，再由常委會(huì)會(huì)議審議撤銷規(guī)范性文件的決定。由于制定機(jī)關(guān)基本都會(huì)在收到審查研究意見(jiàn)后自行修改，全國(guó)人大常委會(huì)至今未曾審議并作出過(guò)撤銷規(guī)范性文件的決定。因此，制定機(jī)關(guān)按照書面審查研究意見(jiàn)自行糾正，事實(shí)上已成為備案審查的終局環(huán)節(jié)，而書面審查研究意見(jiàn)也就成了承載審查結(jié)論的正式法律文書。①(7)①參見(jiàn)梁洪霞：《備案審查柔性處理階段的救濟(jì)程序構(gòu)建》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期，第72頁(yè)。從備審年報(bào)等渠道披露的信息來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)法工委已經(jīng)提出了相當(dāng)數(shù)量的備案審查研究意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱“研究意見(jiàn)”)。故本文主要探討的是法工委“研究意見(jiàn)”的結(jié)構(gòu)。

截至2022年10月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的“研究意見(jiàn)”尚無(wú)一份全文公開(kāi)，我們只能從備審年報(bào)披露的信息中推斷，其內(nèi)容由審查對(duì)象、審查基準(zhǔn)和審查結(jié)論三部分構(gòu)成。首先，“研究意見(jiàn)”會(huì)指出啟動(dòng)審查的方式和作為審查對(duì)象的規(guī)范性文件及其具體條款。之后，“研究意見(jiàn)”將分析規(guī)范性文件存在的合憲性、合法性或適當(dāng)性問(wèn)題。②(8)②《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(2019年12月16日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第44次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò))第36-39條分別規(guī)定了合憲性、政治性、合法性和適當(dāng)性審查基準(zhǔn)。但在《辦法》的起草過(guò)程中，政治性標(biāo)準(zhǔn)最初是作為適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的其中一種類型出現(xiàn)的。即便《辦法》最終將政治性標(biāo)準(zhǔn)單列，但在歷年備案審查工作報(bào)告中，政治性和適當(dāng)性的審查案例總是一同出現(xiàn)在“不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定”(2019)、“滯后于改革要求或制度調(diào)整的規(guī)定”(2020)等大標(biāo)題下，并不容易區(qū)分清楚，或者說(shuō)“政治性審查”在目前實(shí)踐中并未獨(dú)立展現(xiàn)其審查功能。經(jīng)過(guò)檢索，目前學(xué)界尚沒(méi)有對(duì)“政治性標(biāo)準(zhǔn)”開(kāi)展過(guò)系統(tǒng)性研究，因此，在現(xiàn)階段將之單獨(dú)分析乃至類型化的意義不大，宜留待后續(xù)繼續(xù)研究，故本文將政治性標(biāo)準(zhǔn)歸入適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)下一并分析。合憲性分析如“地方性法規(guī)關(guān)于民族學(xué)校教學(xué)語(yǔ)言的規(guī)定與憲法第十九條第五款關(guān)于國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話的規(guī)定不一致”。合法性分析如“有關(guān)地方政府為應(yīng)對(duì)疫情而制定規(guī)章，屬于立法法規(guī)定的‘因行政管理迫切需要’的情形，地方人大常委會(huì)授權(quán)政府在疫情防控期間遵循‘不抵觸’原則制定規(guī)章，符合立法法有關(guān)規(guī)定的精神”。適當(dāng)性分析如“以本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機(jī)職業(yè)準(zhǔn)入條件的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于‘引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)’、‘營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利’的改革精神”。③(9)③沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2號(hào)，第353、351、354頁(yè)。

在分析過(guò)程中，“研究意見(jiàn)”有時(shí)會(huì)對(duì)涉及的法律條文進(jìn)行抽象解釋。例如，在審查地方性法規(guī)授權(quán)交警查閱通訊記錄的規(guī)定時(shí)，“研究意見(jiàn)”解釋了《憲法》第40條具有的法律保留含義——“對(duì)公民通信自由和通信秘密保護(hù)的例外只能是在特定情形下由法律作出規(guī)定”④(10)④沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告——2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1號(hào)，第241頁(yè)。?！把芯恳庖?jiàn)”有時(shí)還會(huì)把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r作為適用法律的現(xiàn)實(shí)背景。例如，在判斷地方性法規(guī)關(guān)于非機(jī)動(dòng)車違章罰款數(shù)額規(guī)定的合法性時(shí)，認(rèn)為“道路交通安全法自2003年實(shí)施以來(lái)，隨著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的非機(jī)動(dòng)車種類，數(shù)量多、速度快、安全性差，事故發(fā)生率、傷亡率高，社會(huì)危害性明顯增加”⑤(11)⑤沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1號(hào)，第247頁(yè)。。但是，抽象法解釋和對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的分析都不是“研究意見(jiàn)”的必要內(nèi)容，而是一種增強(qiáng)論證的輔助性說(shuō)理。

最后，“研究意見(jiàn)”會(huì)提出對(duì)規(guī)范性文件的審查結(jié)論。只要認(rèn)定系爭(zhēng)規(guī)范性文件的規(guī)定不符合憲法、法律和適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，就會(huì)產(chǎn)生規(guī)范性文件的規(guī)定有錯(cuò)，應(yīng)予糾正的結(jié)論。一般而言，“研究意見(jiàn)”只會(huì)要求制定機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤規(guī)定，至于具體的糾正方式是修改、廢止、停止執(zhí)行抑或補(bǔ)充規(guī)定，則留由制定機(jī)關(guān)自行決定。在少數(shù)情況下，審查機(jī)關(guān)也會(huì)直接向制定機(jī)關(guān)提出具體的處理建議。例如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾就“同命不同價(jià)”這一司法解釋“與最高人民法院溝通，建議在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修改完善人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)”①(12)①沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2號(hào)，第353頁(yè)。。

在有些情況下，“研究意見(jiàn)”的審查結(jié)論模糊蘊(yùn)含于處理建議中。②(13)②參見(jiàn)鄭磊、王翔：《2021年備案審查工作報(bào)告概括評(píng)述——以“三有原則”為綱》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2022年第5期，第191頁(yè)。例如在“強(qiáng)制婚檢案”中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委只表示“與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門溝通，推動(dòng)根據(jù)民法典精神適時(shí)統(tǒng)籌修改完善有關(guān)法律法規(guī)制度”，③(14)③沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1號(hào)，第246頁(yè)。未對(duì)系爭(zhēng)《婚姻登記條例》第5條第1款的合法性給出明確判斷。這可能是由于規(guī)范性文件雖然“存在其他傾向性問(wèn)題或者可能造成理解歧義、執(zhí)行不當(dāng)”，但尚不足或不宜認(rèn)定為不合憲、不合法或明顯不適當(dāng)；④(15)④參見(jiàn)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第45條。也可能是因?yàn)闋?zhēng)議問(wèn)題涉及多層級(jí)規(guī)范之間、規(guī)范與現(xiàn)實(shí)間的復(fù)雜關(guān)系，備案審查機(jī)關(guān)尚無(wú)把握下定論，有待進(jìn)一步研究解決。

三、確立審查決定先例約束力的理?yè)?jù)

盡管憲法判例制度在域外有豐富實(shí)踐，類似的案例指導(dǎo)制度在我國(guó)審判、檢察、監(jiān)察和行政執(zhí)法等領(lǐng)域也已實(shí)施了一段時(shí)間，但仍須回答的問(wèn)題是：為何要將先例制度引入獨(dú)具中國(guó)特色的規(guī)范性文件備案審查之中？人民代表大會(huì)制度是否為之提供了可靠的制度基礎(chǔ)？或者從反面審視，引入備案審查先例制度是否存在無(wú)法化解的法理障礙和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題？以下將分別予以詳述。

(一)確立審查決定先例約束力的必要性

1.糾正共性錯(cuò)誤，維護(hù)法制統(tǒng)一

備案審查決定的先例約束力意味著在先例糾正了某一“問(wèn)題法規(guī)”之后，各級(jí)備案審查機(jī)關(guān)有義務(wù)糾正具有共性錯(cuò)誤的其他規(guī)范性文件。監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一是全國(guó)人大常委會(huì)的重要職責(zé)。在全國(guó)人大常委會(huì)推動(dòng)制定機(jī)關(guān)糾正某一問(wèn)題法規(guī)之后，如果有共性問(wèn)題的其他規(guī)范性文件繼續(xù)實(shí)施，會(huì)直接影響國(guó)家法制的統(tǒng)一。例如，在廣東、浙江等地的網(wǎng)約車司機(jī)戶籍限制規(guī)定相繼被糾正后，北京、上海的網(wǎng)約車管理細(xì)則對(duì)司機(jī)應(yīng)有本市戶籍的規(guī)定至今仍無(wú)修改的計(jì)劃。這與全國(guó)人大常委會(huì)法工委的合憲性審查結(jié)論明顯不一致，亟待糾正。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委的專項(xiàng)審查清理機(jī)制也能發(fā)揮集中糾正共性“問(wèn)題法規(guī)”的作用。但考慮到地方立法數(shù)量龐大，而全國(guó)人大常委會(huì)法工委的精力有限，通過(guò)專項(xiàng)審查一一糾正并不現(xiàn)實(shí)。近幾年來(lái)，法工委每年僅就3個(gè)左右的主題開(kāi)展專項(xiàng)審查，⑤(16)⑤2017年的專項(xiàng)審查主題為4個(gè)，2018年和2019年為2個(gè)，2020年為4個(gè)，2021年為3個(gè)。參見(jiàn)江林：《專項(xiàng)審查——備案審查方式的實(shí)踐創(chuàng)新》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期，第64頁(yè)。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以處理備案審查中出現(xiàn)的眾多共性問(wèn)題。而通過(guò)先例制度將審查職責(zé)分擔(dān)到各級(jí)人大，既能減輕全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作負(fù)擔(dān)，更可以成為一種具有規(guī)范性和長(zhǎng)效性的維護(hù)法制統(tǒng)一的制度方案。

2.提高審查結(jié)果的確定性

備案審查“先例群”的形成有利于提高審查的“規(guī)范密度”，促進(jìn)備案審查工作進(jìn)一步邁向法治化。目前我國(guó)的備案審查工作的政策色彩較強(qiáng)。審查哪些規(guī)范性文件、得出什么結(jié)論，都缺少可預(yù)期性。先例制度的確立有助于加強(qiáng)審查結(jié)果的確定性和備案審查工作的法律屬性。通過(guò)一系列案例的積累，備案審查制度作為權(quán)利救濟(jì)渠道的屬性也將得到彰顯，進(jìn)而在公眾中逐步樹(shù)立起備案審查的制度威信。

司法過(guò)程的遵循先例原則能夠填補(bǔ)法律規(guī)定的模糊空間，限制法官的自由裁量權(quán)，提高法律的穩(wěn)定性和確定性。①(17)①參見(jiàn)張志銘：《司法判例制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)》，載《清華法學(xué)》2013年第6期，第97-98頁(yè)。這一特質(zhì)在規(guī)范性文件審查中體現(xiàn)得更加明顯。對(duì)于規(guī)范性文件的審查(特別是合憲性審查)，依據(jù)的往往并非上位法的具體規(guī)定，而是上位法的目的和原則，即所謂“非邏輯抵觸”②(18)②俞祺：《論與上位法相抵觸》，載《法學(xué)家》2021年第5期，第59頁(yè)。。而對(duì)于非邏輯抵觸的判斷，往往涉及價(jià)值衡量，存在巨大的不確定性。諸如比例原則、阿列克西重力原則等概念工具僅能提供分析框架，一般無(wú)法給出確定的結(jié)果，最終需借助先例來(lái)縮小規(guī)范上的模糊空間。隨著先例的不斷積累，逐步形成相對(duì)明確的指引。例如，以本地戶籍作為網(wǎng)約車司機(jī)從業(yè)要求的立法長(zhǎng)期以來(lái)存在合法性爭(zhēng)議?！稇椃ā贰秳趧?dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》等法律未將戶籍明確規(guī)定為禁止性歧視事由。雖然很多人認(rèn)為戶籍限制損害了公民平等的就業(yè)權(quán)，③(19)③參見(jiàn)殷守革：《網(wǎng)約車本地牌照和司機(jī)戶籍限制的規(guī)范審查》，載《清華知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)論》2017年第1輯，法律出版社2017年版，第246-261頁(yè)。但有關(guān)政府部門認(rèn)為，對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)這一特殊行業(yè)的戶籍限制，系基于緩解交通擁堵和維護(hù)公共安全的重要公益，符合上位法的規(guī)定和精神。④(20)④參見(jiàn)商旸等：《網(wǎng)約車改革，尋找最大公約數(shù)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月10日，第8版。全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查決定支持了前一種觀點(diǎn)，為處理此類問(wèn)題提供了明確遵循。

3.強(qiáng)化全國(guó)人大常委會(huì)在多元備案審查體系中的主導(dǎo)地位

全國(guó)人大常委會(huì)、地方各級(jí)人大常委會(huì)以及各級(jí)黨委、政府、監(jiān)委及中央軍委都有在各自權(quán)限內(nèi)開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的職責(zé)。在這套多元備案審查體系中，全國(guó)人大常委會(huì)居于主導(dǎo)地位。⑤(21)⑤參見(jiàn)秦前紅、李雷：《人大如何在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性》，載《政法論叢》2018年第3期，第32-33頁(yè)。確立全國(guó)人大常委會(huì)備案審查決定的先例約束力，有利于確保其他備案審查機(jī)關(guān)遵守其得出的審查結(jié)果，遵循其形成的審查基準(zhǔn)，從而讓全國(guó)人大常委會(huì)在多元備案審查體系中的主導(dǎo)性在法律上得以落實(shí)。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)多元備案審查體系中的主導(dǎo)既是對(duì)其他備案審查機(jī)關(guān)的約束，也是對(duì)后者的“賦能”。在地方人大常委會(huì)等備案審查機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)及力量比較薄弱的情況下，全國(guó)人大常委會(huì)的審查先例有利于加強(qiáng)后者的審查能力。例如，對(duì)于像網(wǎng)約車司機(jī)戶籍限制這樣政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高的規(guī)范性文件，地方人大常委會(huì)可能存在諸多顧慮，不愿通過(guò)備案審查加以糾正。而來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)的先例能夠有效降低備案審查機(jī)關(guān)開(kāi)展工作時(shí)面臨的阻力。

(二)確立審查決定先例約束力的制度基礎(chǔ)

1.權(quán)力基礎(chǔ)：全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方人大的合法性監(jiān)督

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方人大的合法性監(jiān)督關(guān)系，為前者的先例約束后者提供了權(quán)力層面的制度基礎(chǔ)。從比較法上看，普通法判例制度形成最重要的原因是統(tǒng)一的司法管轄權(quán)和審級(jí)制度。下級(jí)法院為了避免其裁決在上訴時(shí)被推翻，必然會(huì)高度重視上級(jí)法院先前作出的同類判決。⑥(22)⑥參見(jiàn)高鴻鈞：《英國(guó)法的主要特征(上)：與大陸法相比較》，載《比較法研究》2012年第3期，第9頁(yè)。我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)之間沒(méi)有“上訴”制度，但存在自上而下的合法性監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《憲法》第67條第8項(xiàng)的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出的與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的決定。這里的“決定”既包括通常理解的地方性法規(guī)，也可以解釋為包含下一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的審查決定。⑦(23)⑦參見(jiàn)李雷：《人大備案審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制探究》，載《法學(xué)》2021年第6期，第60頁(yè)。盡管此處只規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省一級(jí)人大常委會(huì)決定的撤銷權(quán)，但通過(guò)上下級(jí)人大間撤銷權(quán)的逐級(jí)銜接，也能實(shí)現(xiàn)將各級(jí)人大常委會(huì)的審查決定均最終納入全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督范圍的效果。倘若地方人大的審查決定沒(méi)有遵循全國(guó)人大常委會(huì)的先例，全國(guó)人大常委會(huì)便可以通過(guò)事后的監(jiān)督機(jī)制予以撤銷。

2.經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)：法律詢問(wèn)答復(fù)制度

全國(guó)人大常委會(huì)法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)制度，可為備案審查先例制度提供經(jīng)驗(yàn)層面的制度基礎(chǔ)。有地方人大工作者指出，“面對(duì)地方層出不窮的問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)法工委通過(guò)答復(fù)的方式進(jìn)行釋疑解惑，加上各種鮮活的案例，構(gòu)成了中國(guó)式遵循先例的‘普通法’?！雹?24)①楊云彪：《〈地方人民代表大會(huì)制度〉的“話題”格調(diào)》，載《人大研究》2022年第2期，第56頁(yè)。在全國(guó)人大常委會(huì)法工委歷年來(lái)發(fā)布的法律詢問(wèn)答復(fù)中，有相當(dāng)一部分是應(yīng)地方人大的詢問(wèn)解答地方性法規(guī)的權(quán)限問(wèn)題。這些答復(fù)是地方人大立法工作的重要參照，在一定程度上發(fā)揮了先例功能。例如，在法工委2004年答復(fù)稱人事仲裁制度屬于國(guó)家專屬立法權(quán)限之后，地方人大便不再考慮制定“人事?tīng)?zhēng)議處理?xiàng)l例”。②(25)②參見(jiàn)周宇駿：《試論全國(guó)人大法工委法律詢問(wèn)答復(fù)的效力》，載《成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期，第52頁(yè)。對(duì)地方立法權(quán)限的答復(fù)實(shí)質(zhì)上是對(duì)法規(guī)的事前審查，與法規(guī)制定后的備案審查處理的法律問(wèn)題具有重合性。有了法律詢問(wèn)答復(fù)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同樣由全國(guó)人大常委會(huì)法工委主導(dǎo)運(yùn)作的備案審查先例制度也就有了可資借鑒的參照。

(三)確立審查決定先例約束力的潛在問(wèn)題

1.適當(dāng)性審查結(jié)論的先例約束力

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查源于《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(2019)的創(chuàng)設(shè)，是對(duì)《憲法》和《立法法》規(guī)定的合憲性、合法性審查權(quán)的擴(kuò)張。雖然適當(dāng)性審查和合憲性、合法性審查的法理基礎(chǔ)有所不同，但基于如下三點(diǎn)考慮，賦予適當(dāng)性審查結(jié)論以先例約束力有其必要性和可行性。

首先，合法性審查與適當(dāng)性審查難以分割，適當(dāng)性基準(zhǔn)并非獨(dú)立于憲法和法律，而是越來(lái)越多地被吸收到法律體系之內(nèi)。③(26)③參見(jiàn)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第17-21頁(yè)。合法性基準(zhǔn)對(duì)適當(dāng)性基準(zhǔn)的吸收可以透過(guò)立法和法律解釋兩種方式加以實(shí)現(xiàn)。在立法層面，比例原則作為適當(dāng)性審查的重要基準(zhǔn)，正被立法確認(rèn)為一項(xiàng)法律基本原則。因此，運(yùn)用比例原則審查規(guī)范性文件，往往具有適當(dāng)性審查和合法性審查的雙重面向。例如，2021年備審年報(bào)披露的糾正欠繳停車費(fèi)處二百元以上罰款的規(guī)定，就其案情而言是典型的適當(dāng)性審查，而其形式上依據(jù)的審查基準(zhǔn)則是“行政處罰法確立的過(guò)罰相當(dāng)原則”。在法律解釋層面，“現(xiàn)實(shí)情況重大變化”“國(guó)家改革方向”等適當(dāng)性基準(zhǔn)，也可以透過(guò)“活的憲法”、體系解釋和客觀目的解釋等法律解釋方法的運(yùn)用，影響合法性判斷的形成。例如，在“出租車司機(jī)戶籍限制系列案”“強(qiáng)制親子鑒定案”中，國(guó)家宏觀層面的改革方向在不合憲判斷中或隱或顯地發(fā)揮著舉足輕重的作用。

其次，通過(guò)適當(dāng)性審查先例的積累，能夠抽象并充實(shí)適當(dāng)性基準(zhǔn)的內(nèi)涵，使之清晰、易操作，從而提高審查基準(zhǔn)的確定性。研究表明，現(xiàn)存的適當(dāng)性審查案例可以總結(jié)出“行政手段不當(dāng)干預(yù)民事活動(dòng)”“違反法律的明確性難以執(zhí)行”“滯后于現(xiàn)實(shí)情況變化和政策調(diào)整”等具體類型。④(27)④參見(jiàn)楊洪濤：《規(guī)范性文件備案審查中“不適當(dāng)”的類型化探析》，載《備案審查研究》2021年第2輯，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第107-116頁(yè)。這些先例對(duì)于我們理解和掌握適當(dāng)性基準(zhǔn)的構(gòu)成大有幫助。

最后，地方人大遵循全國(guó)人大常委會(huì)法工委的適當(dāng)性審查先例已有實(shí)例可循。2020年廣東省人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告披露的兩件“督促修改不符合改革要求的規(guī)定”的案例(分別為欠繳水費(fèi)處罰款、出租車司機(jī)戶籍限制)，⑤(28)⑤《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》，載《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第4號(hào)，第73頁(yè)。分別對(duì)應(yīng)著此前全國(guó)人大常委會(huì)法工委2019年和2020年備審年報(bào)中發(fā)布的相應(yīng)案例。在適當(dāng)性基準(zhǔn)的內(nèi)涵不好把握的現(xiàn)狀下，地方人大常委會(huì)跟隨全國(guó)人大的先例開(kāi)展適當(dāng)性審查有其合理性和必要性。

2.遵循錯(cuò)誤先例的放大效應(yīng)

確立審查先例約束力的另一問(wèn)題在于，倘若先例出錯(cuò)，那么先例約束制度就可能起到放大錯(cuò)誤的作用。已有學(xué)者指出個(gè)別備案審查案例的結(jié)論存疑。⑥(29)⑥如“民航發(fā)展基金案”“統(tǒng)一城鄉(xiāng)人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)案”，參見(jiàn)李雷：《人大備案審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制探究》，載《法學(xué)》2021年第6期，第56頁(yè)。目前全國(guó)人大常委會(huì)法工委的審查工作程序具有一定的封閉性，透明度較低，其在作出審查研究意見(jiàn)前也無(wú)須提交常委會(huì)審議。審查程序的規(guī)范性不足是產(chǎn)生錯(cuò)誤結(jié)論的一大制度因素。但總體而言，存疑的備案審查決定占比很少。即使放大，其產(chǎn)生的弊端也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于絕大部分正確先例帶來(lái)的實(shí)效。要解決錯(cuò)誤先例的問(wèn)題，可以通過(guò)完善審查程序及糾錯(cuò)機(jī)制加以應(yīng)對(duì)，而非選擇“因噎廢食”。

四、先例約束的規(guī)則展開(kāi)

備案審查決定的先例約束力并非停留于法律原則層面，而是由多層次的具體規(guī)則組成。具體而言，審查先例的運(yùn)用規(guī)則包括三個(gè)方面。一是先例的識(shí)別，確定哪些案例中的哪些內(nèi)容具有先例約束力。二是先例的適用，通常分為兩步：首先將系爭(zhēng)對(duì)象與先例的審查對(duì)象進(jìn)行相似性比對(duì)，然后適用先例的結(jié)論。三是遵循先例的例外情形，包括突破先例和發(fā)展先例。

(一)先例的識(shí)別

并非全國(guó)人大常委會(huì)的所有備案審查決定都應(yīng)具有先例約束力。例如，絕大部分公民、組織審查建議的處理結(jié)果不宜視作審查先例。以2021年為例，全國(guó)人大常委會(huì)共收到公民、組織提出的審查建議6 339件，法工委對(duì)屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的5 741件審查建議逐一進(jìn)行研究，提出處理意見(jiàn)，向?qū)彶榻ㄗh人反饋。①(30)①沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1號(hào)，第245頁(yè)。這些處理意見(jiàn)絕大多數(shù)都是認(rèn)為系爭(zhēng)規(guī)范性文件不存在問(wèn)題。但在目前備案審查的工作力量有限的情況下，對(duì)海量的審查建議客觀上難以全部做到全面、深入的研究。因此，針對(duì)個(gè)別審查建議作出無(wú)問(wèn)題的結(jié)論，并不意味著終局性地確認(rèn)規(guī)范性文件的內(nèi)容合法適當(dāng)，原則上不宜將其視作審查先例。

把先例的范圍確定為全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)發(fā)布的案例是一個(gè)比較妥當(dāng)?shù)姆桨?。在美?guó)，某個(gè)案件是否構(gòu)成先例要以其被官方案例公報(bào)(case reporter)公開(kāi)出版為前提。②(31)②林彥：《美國(guó)法院如何遵循先例》，載《中外法學(xué)》2009年第6期，第953頁(yè)。對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)而言，公開(kāi)發(fā)布的備案審查案例主要是每年備案審查工作報(bào)告所載的案例，還包括法工委編著的案例書籍中收錄的案例。③(32)③即全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國(guó)民主法制出版社2020年版。全國(guó)人大常委會(huì)還可以通過(guò)發(fā)布典型案例的方式確立先例。2017年至2021年發(fā)布的全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告中所載的案例共計(jì)71件，④(33)④由于對(duì)如何定義“案例”的標(biāo)準(zhǔn)不同，備審年報(bào)所載的案例總量并沒(méi)有統(tǒng)一數(shù)字。本文采用的71件是鄭磊教授的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，參見(jiàn)鄭磊：《備案審查案例分析正當(dāng)其時(shí)》，載《備案審查研究》2022年第1輯，中國(guó)民主法制出版社2022年版，第11頁(yè)?！兑?guī)范性文件備案審查案例選編》所載的案例共計(jì)169件(其中全國(guó)人大常委會(huì)案例55件)，內(nèi)容覆蓋憲法及相關(guān)法、刑法、民商法、訴訟法、環(huán)境、交通、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)管理等法律領(lǐng)域。

審查決定中具有先例約束力的部分，應(yīng)當(dāng)限定為審查結(jié)論以及與之有直接關(guān)聯(lián)的論證說(shuō)理。備案審查的首要功能是糾正問(wèn)題法規(guī)，遵循先例首先意味著要遵循對(duì)規(guī)范性文件的審查結(jié)論。把具有先例約束力的部分限定為審查結(jié)論，既適應(yīng)我國(guó)備案審查決定的說(shuō)理處于初級(jí)階段的現(xiàn)狀，也契合比較法上的通行做法。⑤(34)⑤如美國(guó)法院的遵循先例僅適用于案件的判決結(jié)論(holding)，而不涉及附帶說(shuō)理(obiter dicta)。當(dāng)然，審查結(jié)論是無(wú)法脫離審查對(duì)象和審查基準(zhǔn)獨(dú)立存在的，因?yàn)閷彶閷?duì)象構(gòu)成了審查結(jié)論的條件，審查基準(zhǔn)則是得出審查結(jié)論的必要過(guò)程。舉例而言，“出租車司機(jī)戶籍限制系列案”確立的先例為：設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)規(guī)定申請(qǐng)本市出租車司機(jī)資格須具有本市戶籍(審查對(duì)象)，與黨中央有關(guān)公平就業(yè)的改革決策和《憲法》第33條第2款的原則不一致(審查基準(zhǔn))，構(gòu)成不合憲且不適當(dāng)因此應(yīng)予糾正(審查結(jié)論)。

(二)遵循先例規(guī)則的適用

1.在涵攝范圍內(nèi)遵照先例

若系爭(zhēng)規(guī)范性文件的內(nèi)容(即審查對(duì)象)處于先例的涵攝范圍內(nèi)，則審查結(jié)論應(yīng)受先例拘束。這里存在的問(wèn)題是，當(dāng)本案與先例審查的是不同位階規(guī)范性文件但內(nèi)容相同的規(guī)定時(shí)，是否還可以認(rèn)定為處于先例的涵攝范圍內(nèi)？原則上，不同位階的規(guī)范性文件權(quán)限不同，各自的上位法也不盡一致，“對(duì)應(yīng)著有所不同的審查原理”。①(35)①鄭磊：《備案審查案例分析正當(dāng)其時(shí)》，載《備案審查研究》2022年第1輯，中國(guó)民主法制出版社2022年版，第14頁(yè)。例如，《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》分別對(duì)不同層級(jí)的法規(guī)規(guī)章配置了各不相同的行政行為創(chuàng)設(shè)權(quán)限，針對(duì)某一位階的規(guī)范性文件的審查先例無(wú)法推而廣之。但在如下兩種情況下，規(guī)范性文件的位階不同并不影響先例的適用。

第一，當(dāng)先例案件的審查基準(zhǔn)是憲法法律的原則宗旨等一般性規(guī)定，或是黨中央的大政方針時(shí)，則對(duì)所有位階的規(guī)范性文件均應(yīng)具有約束力。前者如公民基本權(quán)利、罪刑法定原則，后者如使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的改革方向。這兩類上位性規(guī)范的內(nèi)容宏觀，調(diào)整范圍具有全局性，故各類規(guī)范性文件均不得與之相抵觸。舉例而言，全國(guó)人大常委會(huì)法工委審查認(rèn)為，親子關(guān)系涉及公民人格尊嚴(yán)、身份、隱私和家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定，屬于公民基本權(quán)益，受憲法法律保護(hù)，地方性法規(guī)不宜規(guī)定強(qiáng)制性親子鑒定的內(nèi)容。②(36)②沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1號(hào)，第246頁(yè)。這一合憲性審查結(jié)論意味著“憲法的原則和精神阻止對(duì)公民采取強(qiáng)制親子鑒定措施，強(qiáng)制親子鑒定既不能出現(xiàn)在地方性法規(guī)中，也不能體現(xiàn)在其他法律形式中”③(37)③宋承翰、王錫鋅、張翔等：《被認(rèn)定違反憲法法律“強(qiáng)制親子鑒定”查超生退場(chǎng)》，載《南方都市報(bào)》2021年12月23日，第A12-A13版。。

第二，授權(quán)性、先行性的地方政府規(guī)章與同級(jí)地方性法規(guī)可視為同位階的規(guī)范性文件?！读⒎ǚā返?2條第5款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！边@意味著依據(jù)該款制定的地方政府規(guī)章調(diào)整的實(shí)際上是應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，除非法律另有規(guī)定，二者的立法權(quán)限可等而視之。

2.在相似情形下類推適用

系爭(zhēng)規(guī)范性文件的內(nèi)容與先例一致畢竟是少數(shù)情況。在大部分情況下，兩者不完全一致，但有較高程度的相似性。例如，先例涉及的是對(duì)出租車司機(jī)的戶籍限制，而本案涉及的是對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的社保限制。這時(shí)候，遵循先例意味著類推適用。

能否類推適用先例的關(guān)鍵在于判斷系爭(zhēng)對(duì)象是否具有“相似性”。備案審查中相似性判斷的實(shí)質(zhì)是在審查基準(zhǔn)的審視之下比較規(guī)范性文件的內(nèi)容?；趯彶榛鶞?zhǔn)的比較不能僅僅停留于規(guī)范性文件的字面規(guī)定，更要探尋其所調(diào)整的“事物的本質(zhì)”。④(38)④參見(jiàn)王旭：《合憲性審查中“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第6期，第123頁(yè)。例如在平等權(quán)的審視下，對(duì)出租車司機(jī)的戶籍限制和社保限制，都屬于對(duì)出租車司機(jī)行業(yè)的地域性就業(yè)歧視，類推適用應(yīng)無(wú)疑義。但是，公務(wù)員招錄戶籍限制是否可以類推出租車司機(jī)戶籍限制的先例呢？對(duì)此可能存在不同的理解。不可否認(rèn)的是，類推適用涉及復(fù)雜的法律技藝和政策考量，有待在實(shí)踐中逐步探索。地方人大對(duì)應(yīng)否類推存有疑問(wèn)的，可以通過(guò)法律詢問(wèn)答復(fù)等機(jī)制請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)。

3.適用先例的審查結(jié)論

在確定系爭(zhēng)規(guī)范性文件內(nèi)容與先例一致或相似之后，下一步就是適用先例的審查結(jié)論。對(duì)于規(guī)范性文件是否存在錯(cuò)誤并需要糾正的結(jié)論，須與先例保持一致，但所依據(jù)的審查基準(zhǔn)則可留有一定差異。具體而言，存在以下三種可以依據(jù)與先例不同的審查基準(zhǔn)之情況。

若先例的審查基準(zhǔn)為憲法，則可依據(jù)與憲法精神相關(guān)的一般法律原則。這是因?yàn)榈胤饺舜笞鞒鲞`憲判斷存在法律和現(xiàn)實(shí)障礙。⑤(39)⑤有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于《憲法》第67條將憲法解釋權(quán)排他性地授予給全國(guó)人大常委會(huì)，地方人大不能開(kāi)展合憲性審查。參見(jiàn)王鍇、劉犇昊：《現(xiàn)狀與問(wèn)題：地方備案審查制度研究——以31個(gè)省級(jí)地方為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第131頁(yè)。而我國(guó)不少法律的基本原則均體現(xiàn)了憲法的原則精神，有的甚至是對(duì)憲法規(guī)定的重復(fù)。①(40)①例如，《郵政法》第3條第1款重復(fù)了《憲法》第40條關(guān)于通訊秘密的規(guī)定，《民法典》第206條重復(fù)了憲法總綱關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定。故此時(shí)可用合法性審查替代合憲性審查，策略性地回避地方人大直接作出違憲判斷的問(wèn)題。例如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)定出租車司機(jī)戶籍限制規(guī)定違反公民在法律面前一律平等的憲法原則，地方人大則認(rèn)定其違反《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定的平等就業(yè)權(quán)和《行政許可法》規(guī)定的公平非歧視原則。后兩者其實(shí)是憲法平等權(quán)在部門法中的體現(xiàn)。

若先例的審查基準(zhǔn)為A法，則可依據(jù)有類似規(guī)定的B法。立法重復(fù)性規(guī)定的現(xiàn)象在我國(guó)比較多見(jiàn)，如就業(yè)平等權(quán)在《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《行政許可法》中均有規(guī)定，備案審查機(jī)關(guān)可在先例援引的法律或其相似規(guī)定中擇一適用。

若先例依據(jù)適當(dāng)性基準(zhǔn)作出否定評(píng)價(jià)，后續(xù)仍可認(rèn)定為不合憲或不合法。盡管有論者指出，備案審查應(yīng)當(dāng)遵循先審查合法性、再審查合憲性、最后審查適當(dāng)性的判斷次序，②(41)②參見(jiàn)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第23頁(yè)。因而只認(rèn)定為不適當(dāng)意味著已經(jīng)通過(guò)了合法性審查。但在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委為了增強(qiáng)說(shuō)理權(quán)威、促使制定機(jī)關(guān)接受糾錯(cuò)意見(jiàn)，有時(shí)會(huì)回避合法性問(wèn)題，而是將黨中央政策作為判定規(guī)范性文件不適當(dāng)?shù)囊罁?jù)。③(42)③例如在“地方性法規(guī)超生即辭退案”中，制定機(jī)關(guān)和中央有關(guān)部門對(duì)超生即辭退是否符合《勞動(dòng)合同法》和《人口和計(jì)劃生育法》存在不同意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委最終沒(méi)有對(duì)合法性問(wèn)題作定論，而是依據(jù)黨中央調(diào)整計(jì)劃生育政策的改革方向得出有關(guān)規(guī)定應(yīng)予糾正。參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第47-51頁(yè)。這就并不意味著有關(guān)規(guī)范性文件不存在合法性問(wèn)題，不排斥后續(xù)的審查工作將其認(rèn)定為不合法。

(三)遵循先例的例外情形

在理想情況下，大部分備案審查案件可以從先例中得出妥當(dāng)結(jié)論，但仍必然有少數(shù)的“疑難案件”僅憑遵循先例會(huì)產(chǎn)生不合理的結(jié)果。因此，遵循先例原則必定伴隨著例外情況。即便在嚴(yán)格奉行遵循先例的普通法國(guó)家，先例在特定情形下也可以被推翻。例如，美國(guó)聯(lián)邦最高法院推翻先例的主要理由有：與后續(xù)先例不一致、先例有錯(cuò)、難以操作(unworkability)、情勢(shì)變更、沒(méi)有確實(shí)的信賴?yán)?。?43)④參見(jiàn)[美]邁克爾·J. 格哈特：《先例的力量》，楊飛等譯，中國(guó)法制出版社2013年版，第22頁(yè)。就我國(guó)當(dāng)前的備案審查工作而言，推翻或突破先例的理由有法律修改、情勢(shì)重大變更和先例確有錯(cuò)誤三種情形。如果審查先例所依據(jù)的法律條文被修改，那么先例自然隨之消滅。需要展開(kāi)討論的是后兩種情況。

1.情勢(shì)重大變更

情勢(shì)重大變更引起審查結(jié)論改變的情況主要出現(xiàn)在合憲性審查和適當(dāng)性審查中。憲法的內(nèi)容和含義需要跟隨社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生改變，改變的方式包括修改憲法和憲法解釋。我國(guó)憲法的修改機(jī)制雖屬“柔性”，但啟動(dòng)修憲仍比普通法律的修改要慎重很多。且在修改憲法過(guò)程中，遵循“可改可不改的不改，能通過(guò)憲法解釋解決的問(wèn)題不改”的原則。⑤(44)⑤在“八二憲法”的歷次修改過(guò)程中，修憲工作的主持者均闡明了“可改可不改的不改”的修改原則。參見(jiàn)田紀(jì)云：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明——1999年3月9日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年特刊，第58頁(yè)；王兆國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明——2004年3月8日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年特刊，第67頁(yè)；王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明——2018年3月5日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年特刊，第89頁(yè)。在此背景下，有必要在備案審查中通過(guò)變更合憲性審查先例的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)憲法條文與時(shí)俱進(jìn)的目標(biāo)。

在適當(dāng)性審查中，因情勢(shì)變更引起的審查結(jié)論改變更加常見(jiàn)?！耙颥F(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行”本身便是適當(dāng)性審查的法定標(biāo)準(zhǔn)之一。⑥(45)⑥參見(jiàn)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第39條第3項(xiàng)。這一標(biāo)準(zhǔn)本身較為模糊。黨中央政策和國(guó)家的重大改革方向的調(diào)整，可為審查機(jī)關(guān)判斷是否存在“現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化”提供指引。例如，隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的重大變化，黨中央對(duì)原有的計(jì)劃生育政策作出了重大調(diào)整，全國(guó)人大常委會(huì)因而認(rèn)定“超生即辭退”“超生即開(kāi)除”等規(guī)定已經(jīng)不再適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)情況。

為了確保審查基準(zhǔn)的安定性，因情勢(shì)變更而突破先例需要十分慎重，避免因該理由的濫用而掏空先例約束力。只有在繼續(xù)維持先例會(huì)引起現(xiàn)實(shí)中難以容忍的負(fù)面后果時(shí)，才能構(gòu)成情勢(shì)的重大變更。同時(shí)，“情勢(shì)變更”的判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先讓制定機(jī)關(guān)行使，由其主動(dòng)審視和完善立法。只有在制定機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)時(shí)，才適宜通過(guò)備案審查介入。而在變更先例時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用適當(dāng)性審查，盡可能不去變更已經(jīng)明確作出的憲法判斷，避免因規(guī)范性文件自始違憲而導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題涌現(xiàn)。①(46)①參見(jiàn)邢斌文：《論憲法判斷的變更——以全國(guó)人大及其常委會(huì)修法活動(dòng)為線索》，載《法治現(xiàn)代化研究》2022年第2期，第85頁(yè)。

2.先例確有錯(cuò)誤

另一種需要推翻先例的情形是先例在確立時(shí)便存在錯(cuò)誤。先例確有錯(cuò)誤的情形可限定為以下幾種情形：其一，違反法律規(guī)定。備案審查是適用和解釋法律的過(guò)程，可以對(duì)法律的原則規(guī)定和模糊之處進(jìn)行具體化和明確化，但不應(yīng)得出與法律文義矛盾的結(jié)論。例如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)為地方性法規(guī)對(duì)非機(jī)動(dòng)車違章罰款數(shù)額的規(guī)定屬于先行探索，符合法律的原則和精神。②(47)②沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1號(hào)，第247頁(yè)。這一審查結(jié)論明顯與《道路交通安全法》第89條規(guī)定的數(shù)額不符，屬于“向一般條款逃逸”，在這一條規(guī)定未修改的情況下應(yīng)予糾正。其二，干預(yù)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的核心職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)不得削弱其他國(guó)家機(jī)關(guān)的核心職權(quán)，③(48)③參見(jiàn)黃明濤：《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第112頁(yè)。這一原理同樣適用于備案審查。例如，對(duì)于外事、金融等專業(yè)性較強(qiáng)的行政立法，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重國(guó)務(wù)院主管部門的判斷，只審查是否有與法律規(guī)定明顯不一致的情形，不判斷“非邏輯抵觸”和適當(dāng)性問(wèn)題。如果審查先例超越了這一限度，便可予以推翻。其三，審查先例的客觀實(shí)施效果差。例如，審查先例認(rèn)定某一行政管理領(lǐng)域的規(guī)范性文件合法適當(dāng)，但該文件在實(shí)施過(guò)程中明顯無(wú)法達(dá)到立法目的。

原則上，突破先例的權(quán)力專屬于先例的確立者。在情勢(shì)變更的情形下，全國(guó)人大常委會(huì)可在說(shuō)明理由后突破先例，地方人大也可在請(qǐng)示全國(guó)人大之后免除遵循先例的義務(wù)。而在先例有錯(cuò)誤的情況下，則只能由全國(guó)人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)予以推翻。這是因?yàn)檎J(rèn)定先例有錯(cuò)涉及質(zhì)疑先例的合法性，而地方人大常委會(huì)不宜直接對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)行為的合法性作出否定性評(píng)價(jià)，否則就違背了全國(guó)人大對(duì)地方人大行為的單向合法性監(jiān)督關(guān)系。

3.先例的其他發(fā)展方式

推翻或突破先例直接影響審查基準(zhǔn)的穩(wěn)定性，很可能對(duì)審查機(jī)關(guān)自身的權(quán)威造成負(fù)面影響。更常見(jiàn)的情況是審查機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)定例外、區(qū)分不同情形等方式修正和發(fā)展先例。

“設(shè)定例外”是指在先例的涵攝范圍內(nèi)劃出一種例外情況，另設(shè)不同規(guī)則。例如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾在“交警查閱通訊記錄案”中認(rèn)定，地方性法規(guī)不宜限制通信自由和秘密。④(49)④沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告——2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1號(hào)，第241頁(yè)。而對(duì)于收集公民個(gè)人信息問(wèn)題，雖然也涉及憲法上的通訊秘密，但由地方性法規(guī)作出細(xì)化或許是可行的，全國(guó)人大常委會(huì)可以在將來(lái)的備案審查中設(shè)定此例外情形。

“區(qū)分不同情形”是指后案中的情況與先例雖有可比附之處但本質(zhì)不同，故不用遵循先例。審查者在判斷先例與類案的相似性時(shí)，具有較大的自由裁量權(quán)，既可以認(rèn)定具有相似性而類推適用先例，也可以認(rèn)定屬于不同情形而不適用先例。例如，在上段所舉的例子中，審查機(jī)關(guān)也可以認(rèn)為收集公民個(gè)人信息不屬于通訊秘密的保護(hù)范圍，因此無(wú)須適用有關(guān)通訊秘密的先例。

(四)小結(jié)

總的來(lái)看，遵循審查先例的規(guī)則既不同于對(duì)法律無(wú)條件的遵守義務(wù)，也不同于對(duì)普通案例“可以參考”的自由裁量。它意味著在涵攝范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)遵照先例，在相似情況下類推適用先例，在例外情況下可突破先例。可見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查先例與最高人民法院指導(dǎo)性案例的地位具有較高的相似性。與對(duì)指導(dǎo)性案例的定位一樣，遵循備案審查先例的規(guī)則也可歸納為“應(yīng)當(dāng)參照”。對(duì)此，可先在《立法法》《監(jiān)督法》中明確規(guī)定“地方各級(jí)人大常委會(huì)在審查規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的備案審查決定”。待未來(lái)制定統(tǒng)一的《備案審查法》時(shí)，再規(guī)定其他備案審查系統(tǒng)均應(yīng)當(dāng)參照全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的備案審查決定。

五、構(gòu)建備案審查先例制度的操作方案

備案審查決定的先例約束力雖然有制度基礎(chǔ)，也積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍需要形成有效的制度機(jī)制。制度機(jī)制的構(gòu)建需要在立法上明確先例的地位，但更重要的是形成一套能夠支撐和保障先例發(fā)揮作用的配套機(jī)制，讓先例的規(guī)范效力落到實(shí)處。具體而言，可從案例發(fā)布、意見(jiàn)公開(kāi)、事前推動(dòng)和事后糾錯(cuò)這四個(gè)方面著手推進(jìn)。

首先，行之有效的先例制度需要一套程序科學(xué)的案例發(fā)布機(jī)制。每年全國(guó)人大常委會(huì)審議的備案審查工作報(bào)告廣受關(guān)注，有充分的民主正當(dāng)性。同時(shí)，年報(bào)所載的案例包含一到兩句的抽象要旨，與指導(dǎo)性案例的“裁判要旨”部分作用相似，故適宜作為先例。因此，備案審查先例的發(fā)布機(jī)制可以依托于備審年報(bào)的起草和審議工作。每年的年報(bào)案例可先由備案審查室遴選和提煉要旨。在咨詢備案審查專家委員會(huì)的意見(jiàn)后，由全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人審定形成草案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定提交常委會(huì)審議。根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，對(duì)案例的說(shuō)理進(jìn)行補(bǔ)充完善，最終隨報(bào)告一起刊登于全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)，成為具有約束力的先例。

其次，加強(qiáng)備案審查決定說(shuō)理的公開(kāi)力度。說(shuō)理的公開(kāi)是下級(jí)審查機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解和運(yùn)用先例的前提條件。從美國(guó)判例法的發(fā)展史來(lái)看，19至20世紀(jì)聯(lián)邦上訴法院書面判決意見(jiàn)的系統(tǒng)性公開(kāi)，極大地推動(dòng)了先例遵循的制度化。①(50)①參見(jiàn)林喜芬：《美國(guó)法院遵循先例的運(yùn)行機(jī)制及啟示》，載《比較法研究》2015年第2期，第80頁(yè)。目前，備案審查報(bào)告中的案例說(shuō)理相當(dāng)簡(jiǎn)略，難以擔(dān)負(fù)起這一重任，而審查研究意見(jiàn)則“已經(jīng)有了很強(qiáng)的說(shuō)理”②(51)②宋承翰、王錫鋅、張翔等：《被認(rèn)定違反憲法法律“強(qiáng)制親子鑒定”查超生退場(chǎng)》，載《南方都市報(bào)》2021年12月23日，第A12-A13版。。不過(guò)，尚無(wú)一份審查研究意見(jiàn)得到全文公開(kāi)。這一現(xiàn)狀不可避免地會(huì)阻礙先例制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。全國(guó)人大常委會(huì)可建立定期公布備案審查研究意見(jiàn)的工作機(jī)制。例如，通過(guò)“中國(guó)人大網(wǎng)”刊登審查研究意見(jiàn)。在每年的備案審查工作報(bào)告中，也可以將報(bào)告所載案例的審查研究意見(jiàn)作為附件，與報(bào)告一同提交常委會(huì)審議并對(duì)外公布。

再次，為了避免先例制度停留于法律規(guī)范表面，全國(guó)人大常委會(huì)可以利用備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制推動(dòng)其他備案審查機(jī)關(guān)適用先例。全國(guó)人大常委會(huì)在確立了某一審查先例之后，可將初步篩查發(fā)現(xiàn)的有同類問(wèn)題的規(guī)范性文件通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送給有管轄權(quán)的備案審查機(jī)關(guān)，并附上先例的審查意見(jiàn)，要求其參照先例予以審查。依托銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制推動(dòng)某一類規(guī)范性文件的糾錯(cuò)，當(dāng)前已積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，在“出租車司機(jī)戶籍限制系列案”中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2020年向司法部發(fā)函，建議推動(dòng)有關(guān)地方政府修改對(duì)網(wǎng)約車駕駛員資格條件設(shè)置戶籍限制的規(guī)章等文件。③(52)③參見(jiàn)朱寧寧：《地方性法規(guī)設(shè)置出租車司機(jī)戶籍門檻被叫?！罚d《法治日?qǐng)?bào)》2021年2月2日，第5版。

最后，要確保備案審查決定的先例約束力真正得到遵守，還要有對(duì)不遵循先例的事后糾錯(cuò)機(jī)制。偏離先例的本質(zhì)是偏離全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法法律的權(quán)威解釋。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院和地方人大違反憲法和法律的備案審查決定，但這一撤銷權(quán)并不會(huì)輕易動(dòng)用。在絕大多數(shù)情況下，需由全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)工作機(jī)制，采取復(fù)審系爭(zhēng)規(guī)范性文件和督促原審機(jī)關(guān)自行糾正這兩種方式展開(kāi)糾錯(cuò)。對(duì)于屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件，法工委可主動(dòng)或依申請(qǐng)對(duì)原審規(guī)范性文件作出復(fù)審決定。④(53)④同時(shí)屬于全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件包括設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例。而對(duì)于法定管轄范圍以外的規(guī)范性文件(例如地方政府規(guī)章)，法工委可通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向原審機(jī)關(guān)發(fā)出糾正意見(jiàn)，指出原審查決定未遵循先例的錯(cuò)誤之處，督促其依據(jù)先例重作決定。對(duì)于行政、司法等系統(tǒng)的備案審查未遵循全國(guó)人大常委會(huì)審查先例的情況，宜優(yōu)先通過(guò)內(nèi)部溝通和建議的方式處理，也可在執(zhí)法檢查、專題詢問(wèn)等監(jiān)督工作中一并解決。

六、余論

本文探討了全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查先例對(duì)后續(xù)備案審查工作的約束力。不過(guò)，備案審查先例問(wèn)題還可以從效力主體和適用范圍兩個(gè)層面進(jìn)一步拓展。在效力主體層面，是否可以考慮讓地方人大常委會(huì)的備案審查決定在本行政區(qū)域內(nèi)充當(dāng)先例？鑒于備案審查決定的先例約束力涉及法制統(tǒng)一和法律解釋權(quán)，原則上應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一行使。但如果由全國(guó)人大常委會(huì)遴選發(fā)布具有代表意義的地方案例，或由地方人大發(fā)布無(wú)約束力的參考性案例，則是可行的。

在先例的適用范圍層面，全國(guó)人大常委會(huì)的審查先例不僅可以約束備案審查工作，還可能外溢到審判權(quán)和立法權(quán)的行使之中。有分析指出，多個(gè)地方的法院在審理建設(shè)施工合同糾紛時(shí)，已有援用全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》的現(xiàn)象。那么，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查決定能否在司法實(shí)踐中發(fā)揮類似“指導(dǎo)性案例”的功能，或者在個(gè)案中作為憲法文本的補(bǔ)充，扮演某種隱形的“高級(jí)法”？①(54)①邢斌文：《2021年中國(guó)法院援用憲法觀察報(bào)告》，載微信公眾號(hào)“中國(guó)法律評(píng)論”，2022年6月7日。而除了影響審判權(quán)的行使，備案審查先例也會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的制定工作起到不可忽視的指導(dǎo)、警示乃至拘束效果。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查先例對(duì)于地方人大立法工作的指導(dǎo)效果是顯著的。在全國(guó)人大立法層面，合憲性備案審查先例對(duì)于法律的立、改、廢也可以發(fā)揮某種程度的影響。以上提出的諸多問(wèn)題還留待進(jìn)一步的理論研究，以及必不可少的實(shí)踐探索。