陜西省重大突發(fā)事件下快速恢復(fù)應(yīng)急通信能力方案

柳東林，任志剛，高志強(qiáng)，溫 琦，羅 飛，董 凡，眭 曉，林延江

（1.陜西彬長(zhǎng)小莊礦業(yè)有限公司，陜西 彬州 713500；2.西安華云智聯(lián)信息科技有限公司，陜西 西安 710061）

0 引言

在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，人類不斷與各類地震、海嘯等自然災(zāi)害、工廠爆炸等事故災(zāi)難、傳染病等公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等各類型突發(fā)事件做著不懈斗爭(zhēng)，付出了沉重的代價(jià)。新中國(guó)成立后黨和國(guó)家大力著手改善各類型災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)工作，并取得了舉世矚目的成果。然而全球氣候變暖背景下，我國(guó)極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)，高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)，多災(zāi)種集聚和災(zāi)害鏈特征日益突出，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性持續(xù)加劇。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的自然災(zāi)害形勢(shì)，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系還存在短板和不足[1]。

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)自然災(zāi)害防治法（征求意見(jiàn)稿）》的發(fā)布準(zhǔn)備，以及《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2021〕36號(hào)）的文件精神，本研究聚焦服務(wù)于陜西省“十四五”期間的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和公共衛(wèi)生等綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警能力提升和搶險(xiǎn)救援能力提升等“兩大主線”快速恢復(fù)應(yīng)急通信能力解決方案研究，提供通信保障裝備新思路和快速恢復(fù)能力的新方法。

1 陜西省重大突發(fā)事件現(xiàn)狀分析

1.1 自然災(zāi)害方面

2021年陜西省受雙拉尼娜現(xiàn)象影響，氣候復(fù)雜多變，年初異常冷暖事件、春季強(qiáng)沙塵、夏季極端強(qiáng)降水及秋季強(qiáng)秋淋等多種極端天氣氣候事件頻發(fā)[2]。2021年我省降水量異常偏多，全省平均降水量965.5 mm，較常年平均偏多53.6%，排1961年以來(lái)第1位。汛期全省共出現(xiàn)22次暴雨過(guò)程，區(qū)域性暴雨過(guò)程15次，排1961年以來(lái)歷史第1位。我省發(fā)生多次暴雨洪澇災(zāi)害，造成人員傷亡和失蹤，帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失。其中8月中下旬陜西暴雨洪澇災(zāi)害入選2021年全國(guó)十大自然災(zāi)害[3]。

2022年2 月，陜西省應(yīng)急廳2022年全省自然災(zāi)害為中等發(fā)生年[4]。黃河流域部分河流出現(xiàn)超警洪水可能性大，中小河流、山洪災(zāi)害洪水可能多發(fā)，局地洪澇和區(qū)域性干旱交替出現(xiàn)的可能性較大；全省各地地質(zhì)災(zāi)害分散多發(fā)；春冬季森林草原防火形勢(shì)依然嚴(yán)峻；主要農(nóng)作物病蟲(chóng)害中等發(fā)生，蘋(píng)果病蟲(chóng)害偏重發(fā)生。進(jìn)入6月，全國(guó)共出現(xiàn)6次區(qū)域性強(qiáng)降雨過(guò)程，累積降雨量95 mm。陜西等局地受災(zāi)相對(duì)較重，其中西安經(jīng)歷了1951年來(lái)最熱六月，其中6月24日溫度達(dá)到41.8℃。

1.2 事故災(zāi)害方面

2021年7月15 日，陜西榆林榆陽(yáng)區(qū)華瑞郝家梁礦業(yè)有限公司發(fā)生較大水害事故，造成5人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失1382.8萬(wàn)元，入選了2021年全國(guó)十大礦山事故。發(fā)生原因：該礦綜采工作面切眼布置于十八墩河支溝河床下方，受采動(dòng)影響頂板防塌、防沙、防水煤（巖）柱失效，造成采空區(qū)頂板局部抽冒，上覆含水層及地表水裹挾泥沙潰入工作面。

1.3 公共衛(wèi)生方面

2021年11月1 日至11月30日，全省共報(bào)告法定傳染病13823例，死亡26例。其中，甲類傳染病無(wú)發(fā)病、死亡病例報(bào)告。2022年以來(lái)，省內(nèi)公共衛(wèi)生運(yùn)行平穩(wěn)。在2021年12月，陜西作為全國(guó)首個(gè)大規(guī)模封城地區(qū)，歷經(jīng)近1個(gè)月的靜態(tài)管理，西安成功總結(jié)出0號(hào)病人未查出的社區(qū)傳播條件下，如何精準(zhǔn)防控，并在2022年7月獲得國(guó)家衛(wèi)健委的肯定和表?yè)P(yáng)，并要求推廣。

2 陜西省綜合性應(yīng)急救援工作

2.1 陜西省應(yīng)急救援力量

2.1.1 管理機(jī)構(gòu)

?。ㄊ校┘?jí)應(yīng)急管理部門(mén)

2.1.2 專業(yè)救援基地

自然災(zāi)害：省級(jí)自然災(zāi)害工程救援基地、重大洪澇災(zāi)害工程救援基地

災(zāi)害事故：災(zāi)害事故實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)基地

公共衛(wèi)生：應(yīng)急醫(yī)療力量和醫(yī)療救援基地、野戰(zhàn)移動(dòng)醫(yī)院（方艙醫(yī)院）、醫(yī)療救援裝備儲(chǔ)備（基地）

2.1.3 專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍

自然災(zāi)害應(yīng)急救援力量：地方專職森林（草原）滅火骨干隊(duì)伍、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援隊(duì)伍、防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)伍、抗旱排澇服務(wù)隊(duì)伍、森林（草原）火災(zāi)高危地區(qū)火災(zāi)專業(yè)撲救隊(duì)伍、重點(diǎn)地區(qū)森林（草原）火災(zāi)專業(yè)撲救隊(duì)伍，以及應(yīng)急管理專業(yè)高等院校以及有關(guān)部門(mén)、地方政府、企業(yè)等所屬職業(yè)院校。

安全生產(chǎn)應(yīng)急救援力量：安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)

應(yīng)急醫(yī)療救援力量：國(guó)有/民辦醫(yī)院

2.1.4 航空應(yīng)急救援基地

航空護(hù)林站（機(jī)場(chǎng)）、航空應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)保障基地、航空應(yīng)急救援重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、航空應(yīng)急救援飛行實(shí)驗(yàn)基地、航空應(yīng)急救援研發(fā)中心。

2.1.5 企業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍

礦山/能源/化工/電力等企業(yè)專兼職應(yīng)急救援隊(duì)、大型國(guó)有森工企業(yè)、水利水電企業(yè)、建筑施工企業(yè)、港航領(lǐng)域大型企業(yè)、工程施工企業(yè)。

2.2 應(yīng)急管理工作

在此以陜西省應(yīng)急管理廳為例，進(jìn)行說(shuō)明。

陜西省斷路、斷電、斷網(wǎng)等重大突發(fā)事件情況下，快速應(yīng)急通信能力恢復(fù)工作接受陜西省應(yīng)急管理廳領(lǐng)導(dǎo)，并配合以下議事機(jī)構(gòu)、管理處是和直屬單位的指揮、調(diào)度和協(xié)調(diào)工作。

2.2.1 組織機(jī)構(gòu)

議事機(jī)構(gòu)：省森林草原防滅火指揮部、省防汛抗旱總指揮部、省抗震救災(zāi)指揮部、省安全生產(chǎn)委員會(huì)、省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作委員會(huì)。

管理處室：應(yīng)急指揮中心、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和綜合減災(zāi)處、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局、火災(zāi)防治管理處、防汛抗旱處、地震與地質(zhì)災(zāi)害救援處、煤礦災(zāi)害防治指導(dǎo)處、救災(zāi)和物資保障處。

直屬單位：省防汛抗旱保障中心、省減災(zāi)救災(zāi)中心、省應(yīng)急救援與航空護(hù)林中心。

2.2.2 職責(zé)范圍

負(fù)責(zé)全省應(yīng)急管理工作，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，牽頭建立全省統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)。建立監(jiān)測(cè)預(yù)警和災(zāi)情報(bào)告制度，健全自然災(zāi)害信息資源獲取和共享機(jī)制，依法發(fā)布災(zāi)情。負(fù)責(zé)自然災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，指導(dǎo)開(kāi)展自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

2.2.3 工作手段

通過(guò)《陜西省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》指導(dǎo)，由省政府負(fù)責(zé)或參與的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急準(zhǔn)備、處置救援、資源保障及恢復(fù)重建等工作。

（1）風(fēng)險(xiǎn)防控

統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高突發(fā)事件綜合應(yīng)對(duì)能力。建立風(fēng)險(xiǎn)信息互通共享機(jī)制，推動(dòng)形成完整的風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)?；鶎咏M織機(jī)構(gòu)建立完善網(wǎng)格化風(fēng)險(xiǎn)防控體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

（2）監(jiān)測(cè)與預(yù)警

縣級(jí)以上人民政府及其專項(xiàng)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)建立健全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)制度，整合監(jiān)測(cè)信息資源，完善信息資源獲取和共享機(jī)制，各牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)相應(yīng)突發(fā)事件監(jiān)測(cè)信息集成。包括確定預(yù)警級(jí)別、預(yù)警信息發(fā)布、采取預(yù)警措施、調(diào)整解除預(yù)警。

（3）應(yīng)急處置與救援

建立健全信息快速獲取機(jī)制，完善應(yīng)急值守、信息報(bào)告、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)等制度，落實(shí)各類法人主體的信息報(bào)告責(zé)任，統(tǒng)籌整合基層信息資源，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息報(bào)告全覆蓋、無(wú)死角。

（4）恢復(fù)與重建

受突發(fā)事件影響地區(qū)的縣級(jí)以上人民政府及時(shí)組織恢復(fù)社會(huì)秩序，盡快修復(fù)被損壞的交通、水利、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施。

2.3 應(yīng)急通信能力不足

根據(jù)應(yīng)急管理部“十四五”應(yīng)急管理規(guī)劃，對(duì)于陜西省的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和公共衛(wèi)生等綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警能力提升和搶險(xiǎn)救援能力提升提出了新的要求，當(dāng)前快速恢復(fù)應(yīng)急通信能力解決方案較少，且缺乏系統(tǒng)性；當(dāng)前我省在斷電、斷路、斷網(wǎng)等的極端情況，快速恢復(fù)應(yīng)急通信能力仍存在不足。具體包括：

（1）針對(duì)極端情況下重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不夠健全；

（2）應(yīng)急裝備的信息化程度有待提高；

（3）對(duì)于斷電、斷路、斷網(wǎng)的極端情況，市、縣、區(qū)、城鎮(zhèn)的應(yīng)急裝備數(shù)量存在不足；

（4）省市區(qū)縣級(jí)的應(yīng)急救援隊(duì)伍少，應(yīng)急處置響應(yīng)災(zāi)害事故能力不足。

3 新型應(yīng)急機(jī)制與保障措施

3.1 研究方案

如何有效解決陜西省斷電、斷路、斷網(wǎng)等突發(fā)情況下，集約性、精準(zhǔn)性、時(shí)效性的“全災(zāi)種”災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警和快速響應(yīng)和有效救助是快速應(yīng)急通信能力恢復(fù)的關(guān)鍵問(wèn)題，通過(guò)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和公共衛(wèi)生等全災(zāi)種環(huán)境，研究省級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)的體系建設(shè)、組織能力、管理方法等現(xiàn)狀和問(wèn)題，通過(guò)覆蓋到鄉(xiāng)村一級(jí)的“空天地一體化”通信保障體系，實(shí)現(xiàn)“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃中提到的以下要求：

“多”：基于“全災(zāi)種”災(zāi)害預(yù)警平臺(tái)發(fā)布預(yù)警信息的公眾覆蓋率達(dá)到90%；

“快”：基于結(jié)果導(dǎo)向型地提出了，災(zāi)害發(fā)生10 h之內(nèi)受災(zāi)群眾基本生活得到有效救助。

本研究通過(guò)分析及調(diào)研陜西省各級(jí)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和公共衛(wèi)生過(guò)程中的當(dāng)前體系建設(shè)、組織能力（保障）、管理方法等。設(shè)計(jì)適應(yīng)陜西省的應(yīng)急機(jī)制、能力與管理方法，并建立新型應(yīng)急機(jī)制和保障措施。

3.2 新型應(yīng)急機(jī)制

3.2.1 預(yù)測(cè)與預(yù)警

指導(dǎo)和監(jiān)督各通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使其合理組網(wǎng)，不斷提高網(wǎng)絡(luò)的自愈和抗毀能力。

協(xié)調(diào)各通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)做好網(wǎng)間的互聯(lián)互通工作，確保網(wǎng)間通信安全暢通。

組織各通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)做好通信重點(diǎn)保障目標(biāo)的安全防護(hù)工作，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)通信網(wǎng)絡(luò)的安全檢查，減少安全隱患。

加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全宣傳，增強(qiáng)安全意識(shí)和防范能力。

3.2.2 應(yīng)急處置

按照通信事故的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，將預(yù)警級(jí)別從高到低劃分為Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較嚴(yán)重）和Ⅳ級(jí)（一般）四個(gè)級(jí)別，相應(yīng)應(yīng)急措施如下：

Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)：市應(yīng)急通信保障領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)請(qǐng)市應(yīng)急辦啟動(dòng)預(yù)案，指揮應(yīng)急處置工作。

Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)：市應(yīng)急通信保障領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)請(qǐng)市應(yīng)急辦同意后，啟動(dòng)預(yù)案，指揮應(yīng)急處置工作。

Ⅲ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)：市應(yīng)急通信保障領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)預(yù)案，指揮應(yīng)急處置工作。

Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)：市應(yīng)急通信保障領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)俚乜h區(qū)政府、管委會(huì)啟動(dòng)預(yù)案，指揮應(yīng)急處置工作。

經(jīng)確認(rèn)危害因素消除后，由批準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的指揮機(jī)構(gòu)作出終止執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案的決定，結(jié)束應(yīng)急狀態(tài)

3.3 新型保障措施

3.3.1 通信保障隊(duì)伍

通信保障應(yīng)急隊(duì)伍由基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)管理、運(yùn)行維護(hù)、工程及應(yīng)急機(jī)動(dòng)通信保障機(jī)構(gòu)組成。各基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)不斷加強(qiáng)通信保障應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)，以滿足通信保障和通信恢復(fù)應(yīng)急工作的需要。

3.3.2 通信保障設(shè)計(jì)

通過(guò)利用無(wú)人機(jī)（飛艇）、通信指揮車（電源保障車）、衛(wèi)星便攜站、移動(dòng)衛(wèi)星電話和移動(dòng)通信設(shè)備建立空天地一體化解決方案。通信距離、覆蓋能力、接入數(shù)量、影響范圍、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)算法和智能約束條件、測(cè)驗(yàn)（試驗(yàn)）方法和工具等，模擬實(shí)際自然災(zāi)害環(huán)境下對(duì)生產(chǎn)安全事故影響范圍。

3.3.3 物資保障

基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)建立必要的通信保障應(yīng)急資源的保障機(jī)制，并按照通信保障應(yīng)急工作需要配備必要的通信保障應(yīng)急裝備，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急資源及裝備的管理、維護(hù)和保養(yǎng)，以備隨時(shí)緊急調(diào)用。

3.3.4 必備資料

電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)必須備有地圖、各種通信保障應(yīng)急預(yù)案、通信調(diào)度預(yù)案和異常情況處理流程圖、物資儲(chǔ)備清單和相關(guān)單位與部門(mén)及主管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系方式。

3.3.5 技術(shù)儲(chǔ)備與保障

省通信管理局在平時(shí)應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)儲(chǔ)備與保障管理工作，建立通信保障應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與專家的日常聯(lián)系和信息溝通機(jī)制，適時(shí)組織相關(guān)專家分析當(dāng)前通信網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)，對(duì)通信保障應(yīng)急預(yù)案及實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，開(kāi)展通信保障的現(xiàn)場(chǎng)研究，加強(qiáng)技術(shù)儲(chǔ)備。

3.3.6 通信保障應(yīng)急工作監(jiān)督檢查

各級(jí)通信保障應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)通信保障應(yīng)急工作的監(jiān)督和檢查，做到居安思危、常備不懈。

3.3.7 其他部門(mén)保障

包括交通運(yùn)輸保障和電力保障。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)陜西省重大突發(fā)事件現(xiàn)狀和應(yīng)急救援能力進(jìn)行詳細(xì)梳理，在“十四五”應(yīng)急管理規(guī)劃的新要求下，發(fā)現(xiàn)陜西省應(yīng)急通信能力的不足，重新設(shè)計(jì)陜西省的應(yīng)急機(jī)制、能力與管理方法，有助于在斷電、斷路、斷網(wǎng)的極端情況下，快速恢復(fù)應(yīng)急通信保障能力。根據(jù)三類災(zāi)害成因和影響范圍匹配相應(yīng)應(yīng)急措施，為后期陜西省完善風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制和應(yīng)對(duì)處置災(zāi)害事故能力提供了新的思路和方法，并為應(yīng)急管理廳工作提供參考。