對放射性廢物海洋處置國際法規(guī)范的審視與思考
——以日本福島核事故核污水處置為視角

郭 萍,喻瀚銘

(中山大學 法學院,廣州 510006)

一、福島核事故核污水產(chǎn)生及處置問題回溯

2011年3月11日，日本東部發(fā)生里氏9.0級特大地震并引發(fā)海嘯，導致重大核事故(以下簡稱 “福島事故”)。福島事故發(fā)生后，福島第一核電站不得已注入包括海水在內(nèi)的非常規(guī)大量用水以冷卻受損反應堆。福島第一核電站的經(jīng)營者——日本東京電力公司(TEPCO，以下簡稱“東京電力公司”)對事故產(chǎn)生的核污水通過多核素去除裝置(Advanced Liquid Processing System，以下簡稱“ALPS”)進行處理。目前，經(jīng)ALPS處理后存儲的核污水累計達到1 305 615立方米。

如何處理福島核電站裝置及存儲罐中的大量核污水成為日本各方關切的問題。日本政府決定采納“有關東京電力福島第一核電站第1-4裝置退役的中長期路線圖計劃”(Mid-and-Long-Term Roadmap towards the Decommissioning of TEPCO’s Fukushima Daiichi Nuclear Power Station Units 1-4，以下簡稱“路線圖計劃”)。路線圖計劃對日本政府以及東京電力公司就核電站裝置退役要采取的行動措施和路徑予以明確。經(jīng)日本政府請求，國際原子能機構(gòu)(IAEA)成立審議路線圖計劃國際同行小組(International Peer Review of the Roadmap，以下簡稱“國際同行小組”)，對ALPS處理后核污水的狀態(tài)及其變化、可能采取的處置方案、未來采取的處置措施等予以審議，并先后于2013年4月、2013年11—12月、2015年2月、2018年11月舉行四次會議，最終在2020年4月發(fā)布審議報告。國際同行小組認為日本ALPS小組提出的通過排入海洋、蒸氣排放的路徑處置福島核污水具有可行性，并建議不論選擇、并用這兩種方式或其中任何一種方式，均需要綜合地充分考慮技術及科學層面的要素。

2021年4月13日，日本政府召開內(nèi)閣會議，正式?jīng)Q定將于2022年對核污水經(jīng)過濾并稀釋后排入大海?？梢?，日本政府最終選擇“經(jīng)控制后排入海洋”的處置方式。就核污水處置問題，日方曾提交五種處置方式的方案分析報告，分別從排放時長、排放行為監(jiān)督時長、排放經(jīng)濟成本、排放對日本可能影響的環(huán)境區(qū)域范圍等方面進行比較，其中向海洋排放僅需約34億日元，影響范圍400平方米，排放時長91個月，為五種處置方式中用時最短的；而采取地下掩埋方式經(jīng)濟成本高達2 431億日元，影響范圍達285 000平方米，排放時長98個月，另需912個月的監(jiān)測。根據(jù)東京電力公司官網(wǎng)發(fā)布的相關報告，日本將在福島核電站周邊地區(qū)建設名為“確保安全之設備”的管道排放設施。該設施將連接儲存福島核污水的儲水罐，利用海水輸送泵泵入海水稀釋核污水，最終通過長度大約1公里的海下管道將核污水排入周邊海域。2022年4月25日，東京電力公司已開啟建設海底排放管道施工準備工作。

顯然，日本政府的決策是建立在受日本國內(nèi)法限制程度最小[1]、經(jīng)濟成本最低、對本土影響最小、處置用時最短的一個方案，絲毫沒有顧忌此方案會對海洋相鄰的其他周邊國家以及全球海洋環(huán)境帶來何種影響，更未體現(xiàn)國際同行小組對路線圖計劃審議中提及的建議以及需要考慮不同層面利益攸關方的內(nèi)容，因此引發(fā)包括韓國、中國、俄羅斯、太平洋島國等相關國家在內(nèi)的國際社會關切。 目前已有部分國內(nèi)學者對此次事故及核污水處置引發(fā)的相關問題進行學術研究，但是在核污水、核廢水、放射性廢物等用語表述，海洋處置放射性廢物存在哪些國際法規(guī)范，東京電力公司及日本政府決定排放入海的行為是否符合現(xiàn)存國際法規(guī)范等方面仍存在不同認識。本文立足于相關用語及概念厘清等基礎分析，結(jié)合現(xiàn)存國際條約、原子能國際安全標準及國際法一般原則，審視及分析福島核事故核污水海洋處置行為，并建議秉承海洋命運共同體理念，堅持國際法規(guī)范路徑治理放射性廢物海洋處置問題，從而兼顧和協(xié)調(diào)人類安全使用核能及保護海洋環(huán)境之間的關系。

二、對日方核污水排放入海行為的基礎分析

(一)內(nèi)政行為或國家行為：國際法規(guī)制排污行為的前提

日本政府最終作出核污水排放入海的決策屬于日本的內(nèi)政行為還是國家行為，決定了該行為能否受包括國際環(huán)境法在內(nèi)的國際法規(guī)制的問題，進而涉及日本是否需要承擔相應的國際責任。毋容置疑作為主權國家的日本有權自主選擇對儲存在本國境內(nèi)的核污水予以處置并確定采用何種處置方式。日本也正是根據(jù)其國內(nèi)法程序召開內(nèi)閣會議并通過了在其境內(nèi)海域處置核污水的決定。然而國際法上的內(nèi)政并不僅僅是一個地理概念，當一國在其境內(nèi)實施的行為存在違反國際法義務、影響他國合法權益的情形，就不再單純屬于一國內(nèi)政行為。

海洋環(huán)境具有整體性和流動性，一旦核污水排海處置付諸實施，借助洋流等海洋活動，核污水將很快擴散并導致全球海洋環(huán)境污染，并直接危害處置海域沿岸國家的海洋環(huán)境。[2]根據(jù)清華大學張建民、胡振中團隊的研究成果，建立擴散模型模擬福島核事故核污水中的放射性物質(zhì)氚的擴散過程發(fā)現(xiàn)，核污水在排入海洋240日后就會到達中國沿岸海域，1 200日后擴散至北美沿岸乃至幾乎整個北太平洋。因此，基于其預期產(chǎn)生的國際環(huán)境損害嚴重后果，日本政府的排污決定及即將采取的排污行為，已經(jīng)超出日本內(nèi)政行為范疇。盡管福島核電站所屬的東京電力公司是一家日本私營企業(yè)并最終實施具體排海行動，但向海洋處置核污水的決定最終是由日本內(nèi)閣會議作出、對外公布的，并由日本政府予以監(jiān)督。顯然日方擬向海洋處置核污水的行為屬于2001年國家責任條款草案中明確規(guī)定的受國家指揮或控制的行為。[3]因此，向海洋處置核污水產(chǎn)生的國家責任應歸屬于日本國政府，應受到國際法的規(guī)制。

(二)無意為之或混淆視聽：核污水、核廢水及ALPS處理水表述之異同

值得注意的是，日方在對外發(fā)布報告或官方網(wǎng)站信息時，均刻意避免使用放射性廢水、放射性污水或者核污水、核廢水等用語，統(tǒng)一使用日文“ALPS処理水”(ALPS treated water)或者簡稱“処理水”(treated water)，意在強調(diào)日方系通過ALPS裝置進行了核素濃度降低處理。因此，日方普遍采用“經(jīng)ALPS處理水”的托辭，似乎是向公眾或外界表明福島核事故產(chǎn)生的水體不存在污染，系經(jīng)處理后的具有“安全性”的水體，從而淡化其“放射性”“污染性”等特征。不可否認，這是日方在處理涉及公眾影響的事件中有意采取的一種公關策略，該策略在日方提交的相關報告中有所提及。 與此同時，國際原子能機構(gòu)總干事格羅西(Rafael Mariano Grossi)針對日本政府作出處置行為決定的公開聲明中，則使用了 “福島水”(Fukushima Water)或者“處理水”(treated water)的表述，并表態(tài)國際原子能機構(gòu)將對日本計劃實施排放行為的安全與透明方面的監(jiān)督和審議工作提供技術支持。

目前我國針對福島核事故核污水處置的相關媒體報道、學術文章等，分別使用了核廢水、核污水、放射性廢水、放射性污水、ALPS處理水等不同表述；英文用詞也不完全統(tǒng)一，分別使用wastewater、sewage、radioactive/nuclear wastewater、radioactive/nuclear sewage等。 我國法律沒有明確界定污水、廢水的概念。根據(jù)《水污染防治法》第91條的規(guī)定，水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。可以認定含有污染物的水被稱為污染水或污水。我國分別針對工業(yè)、生活、建筑等不同領域內(nèi)的污水、廢水等規(guī)定了不同的國家標準。例如，強制性國家標準《污水綜合排放標準》(GB8978-1996)第3.1條規(guī)定，污水系指在生產(chǎn)與生活活動中排放的水的總稱，其英文表述為wastewater。在有關工業(yè)廢水的國家標準(GB/T32327-2015)中，英文表述均為wastewater或waste water。在涉及有關農(nóng)村生活污水(GB/T 37071-2018、GB/T 40201-2021)、污水排海管道(GB/T 19570-2017)、海洋石油開發(fā)工業(yè)含油污水分析方法(GB/T 17923-2017)、船用生活污水處理設備(GB/T 10833-2015)等相關推薦性國家標準中，污水的英文表述均使用sewage。

綜上，根據(jù)我國相關國家標準，廢水或者污水的詞意均包含了排放水中可能含有污染物之意，表述上并無本質(zhì)區(qū)分，英文表述也存在非統(tǒng)一化現(xiàn)象。就一般使用習慣而言，廢水一般用于描述正常工業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的無法再次利用和有害的排放水；而污水則強調(diào)“含有污染物”，即存在明顯污染特性的水體，其來源更加廣泛，不僅可能來自工業(yè)、農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)活動，也可能來自包括生活活動在內(nèi)的以及非正常生產(chǎn)活動，或生產(chǎn)事故及后續(xù)處置行為產(chǎn)生的水體。顯然日方公開聲稱的“經(jīng)ALPS處理水”或者“處理水”源于非正常工業(yè)活動，屬于核事故發(fā)生后采取相應處置措施產(chǎn)生的污水。 因此，無論日方使用怎樣的稱謂或托辭，都無法掩蓋所謂的“經(jīng)ALPS處理水”并非產(chǎn)生自福島核電站正常操作作業(yè)的放射性廢水，而是福島核事故導致的含有放射性污染物的核污水。

(三)放射性有無：核污水與放射性廢物概念之厘清

放射性廢物是20世紀人類開始利用核能后出現(xiàn)的新型垃圾，主要來源于核能產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)放射性同位素和核工業(yè)設備退役。[4]與其他工業(yè)廢棄物不同，這種廢物無法通過核反應條件外的物理、化學或生化等常見手段去除放射性，會對人體和環(huán)境產(chǎn)生不利影響。因此，需要通過特定技術手段分隔放射性廢物和人類生存環(huán)境，以保護生態(tài)環(huán)境和人類安全。[5]

我國《放射性污染防治法》明確規(guī)定放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其濃度或者比活度大于國家確定的清潔解控水平，預期不再使用的廢棄物。該規(guī)定與國際原子能機構(gòu)于1997年通過的《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(以下簡稱《聯(lián)合公約》)有關放射性廢物的界定類似。而我國強制性國家標準《放射性廢物管理規(guī)定》(GB14500-2002)則進一步細化了法律規(guī)定，規(guī)定放射性廢物(radioactive waste)是指含有放射性物質(zhì)或者被放射性物質(zhì)污染的，來自實踐或干預的，預期不會再利用的任何物理形態(tài)的廢棄物，并且其比活度或活度濃度大于審管部門規(guī)定的清潔解控水平。

綜合我國法律規(guī)定及相關國際公約，盡管有關放射性廢物的界定在表述上存在一些差異，但都強調(diào)了放射性廢物具有“含有放射性核素或者被放射性核素污染”以及“預期不做任何進一步利用”的特征。而日方擬向海洋處置的“處理水”源自福島核事故，系非正常生產(chǎn)活動產(chǎn)生的含有放射性核素的水體，即使經(jīng)過ALPS裝置處理，水體中仍然至少包含放射性元素——氚；日方?jīng)Q定向海洋處置也表明該水體不存在進一步利用的可能性。盡管目前的法律及國際公約沒有專門針對放射性污水、放射性廢水或者核污水、核廢水等表述予以明確解釋，鑒于放射性廢物可以處于任何物理形態(tài)，因此，含有放射性核素的液態(tài)廢棄水體屬于放射性廢物的范疇。因此，日方擬通過海洋處置的所謂“處理水”或者“經(jīng)ALPS處理水”本質(zhì)上屬于含有放射性核素的廢棄污水，也可簡稱為核污水。

(四)排放抑或處置：日方核污水處理行為之定性

在日方對外公開發(fā)布的信息或報告中，有關核污水的處理分別使用“移送”“放出”等詞語表述，這應當是日方有意淡化核污水處置行為性質(zhì)的又一例證。 事實上，根據(jù)國際原子能機構(gòu)頒布的相關國際條約，放射性廢物的“處置”與放射性廢物的“排放”是兩個不同概念。例如《聯(lián)合公約》第2條(d)項明確規(guī)定“處置”(disposal)是將乏燃料或放射性廢物置于合適的設施內(nèi)并且不打算回?。欢芭欧拧?discharges) 系指在監(jiān)管機構(gòu)批準的限值內(nèi)，源于正常運行的受監(jiān)管核設施的液態(tài)或氣態(tài)放射性物質(zhì)有計劃和受控地釋入環(huán)境的合法做法。國際原子能機構(gòu)于2011年7月公開發(fā)布的《安全標準叢書》有關“放射性廢物處置”(具體安全要求第SSR-5號)文件(以下簡稱《放射性廢物處置標準》)，也明確放射性廢物處置是指將放射性廢物安置在某個設施或場所中并無意回取的行為。根據(jù)核電廠發(fā)電、核燃料循環(huán)活動以及使用放射性物質(zhì)的其他活動等不同情況產(chǎn)生的放射性廢物，依據(jù)其放射性程度，可以區(qū)分為免管放射性廢物、極短壽命放射性廢物、極低水平放射性廢物、低放廢物、中放廢物、高放廢物六種，不同種類的放射性廢物，其處置方式也存在差異 。除了對免管放射性廢物無須進行任何監(jiān)管即可處置之外，其他放射性廢物均需要采取不同程度的監(jiān)管及達到不同標準要求后才可以處置釋放。目前已經(jīng)得到一個或多個國家實踐證實的放射性廢物處置方式大部分采取在陸域上進行[5]，包括特殊填埋處置、近地表處置、地質(zhì)處置等。

顯然根據(jù)《聯(lián)合公約》及國際原子能機構(gòu)安全標準的規(guī)定，放射性廢物排放主要針對受監(jiān)管的核設施在正常運行情況下，在符合主管部門批準的限度范圍內(nèi)，根據(jù)合法程序有計劃、有控制地向周邊環(huán)境釋放放射性核廢棄物的過程，也是人類對核設施營運操作的常態(tài)方式。而放射性廢物處置除了包括對正常排放放射性廢物操作后的處理方式，還包括在放射性廢物管理的任何階段，例如發(fā)生輻射事故以及為了減輕事故后果，對放射性廢物予以處理的措施 。綜上，放射性廢物排放主要針對核設施正常運行狀態(tài)下對無意回取的放射性廢物采取釋入環(huán)境的處理，而放射性廢物的處置既包括對核設施正常排放廢棄物的后續(xù)處理，也包括對發(fā)生核輻射事故后非常態(tài)化廢棄物處理的情形。

放射性廢物的貯存(storage)與處置具有潛在的關聯(lián)性。根據(jù)《放射性廢物處置標準》第1.9條規(guī)定，放射性廢物的貯存與處置都是對放射性廢物進行包容，并在必要范圍內(nèi)使之與可接近的生物圈隔離。貯存是指為回取將乏燃料或放射性廢物存放于起保護作用的設施中的行為 。二者的主要區(qū)別在于貯存僅作為臨時措施，并不排除采取此種臨時措施后，基于對后續(xù)行動的規(guī)劃和安排，對貯存的放射性廢物進行整備或包裝，乃至最終進入放射性廢物處置階段。因此，放射性廢物的貯存可以是放射性廢物處置前的臨時措施階段，但是放射性廢物處置并非一定經(jīng)過貯存階段。

與福島事故相關聯(lián)的關鍵詞還包括核裝置退役。根據(jù)《聯(lián)合公約》第2條(b)項, 退役(decommissioning)是指處置設施以外的核設施免于監(jiān)管性控制已采取的所有步驟，包括去污和拆除過程。回顧福島核事故的歷程，日方在事故發(fā)生后將核污水集中在存儲罐，尚屬于為了回取核污水而有意采取的貯存措施，但日本政府作出將福島核裝置退役并將存儲罐中的核污水排放入海的決定，反映出作為經(jīng)營人的東京電力公司及承擔國家監(jiān)督責任的日本政府在主觀意識形態(tài)方面發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，既表明東京電力公司無意對福島核事故產(chǎn)生的核污水有任何回取的意思表示，也表明日本政府對退役后的福島核裝置的監(jiān)管義務將予以免除。鑒于福島核事故核污水系因福島核事故而產(chǎn)生，并非核電廠正常營運操作活動中產(chǎn)生的廢棄物，因此，日方?jīng)Q定擬開展的核污水處理行為根本不屬于放射性廢棄物的排放行為，而是國際公約規(guī)定的典型的放射性廢物的處置行為。顯然日方采用的詞語表述存在避重就輕之嫌，并試圖以此淡化或減少公眾或外界對核污水處置行為定性的認知。

三、規(guī)制有關放射性廢物海洋處置行為的國際法分析

(一)相關國際條約的規(guī)制

日方擬向海洋處置核污水的決定及后續(xù)活動主要涉及有關國際環(huán)境法、國際原子能法等相關國際條約及安全標準規(guī)范的適用問題，下文將分別予以探討。

1.關涉海洋環(huán)境相關國際條約的規(guī)制

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)作為規(guī)制海洋問題的基本性國際條約，為締約國設立了保護和保全海洋環(huán)境的一般義務 。《海洋法公約》要求締約國應在適當情形下個別或聯(lián)合地采取一切符合公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，確保其管轄或控制下的活動不至于使其他國家及其環(huán)境遭受污染損害，應在最大范圍內(nèi)采取措施減少來自陸源、傾倒行為等導致的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì)，特別是持久不變的物質(zhì)等，同時還要求各國通過制定法律和規(guī)章，防止、減少和控制陸地來源和國家管轄的海底活動造成的污染，且各國在采取措施時不應直接或間接地將損害或危險從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域。在日方提及的“路線圖計劃”中，曾經(jīng)提出五種處置核污水方案，即便考慮技術、安全等因素，根據(jù)國際同行小組的審議結(jié)果，采取將核污水排入海洋的處置方案并非唯一選擇，但是日方選擇通過向海洋處置核污水的決定完全出于其本國經(jīng)濟和處置成本的考慮，不僅與《海洋法公約》要求的“采取一切必要措施防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”的原則背道而馳，而且也違背公約有關締約國保護海洋環(huán)境的一般義務。此外《海洋法公約》還賦予了沿海締約國對海洋污染的知情權及對可能影響本國的他國傾倒行為進行核準的權利。日本政府單方面作出將核污水向海洋處置的決定，顯然也是對周邊海域國家相關權利的侵害，構(gòu)成對條約規(guī)定義務的違反。

此外，國際海事組織于1972年12月在英國倫敦通過的《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(以下簡稱《倫敦傾廢公約》)，對向海洋有意傾倒廢棄物的行為予以專門規(guī)制。根據(jù)《倫敦傾廢公約》第3條的規(guī)定，傾倒是指任何從船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地在海上傾棄廢物或其他物質(zhì)的行為，以及任何有意地在海上棄置船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物的行為；但是不包括船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物及其設備的正常操作附帶發(fā)生或產(chǎn)生的廢物或其他物質(zhì)的處置。該公約于1996年經(jīng)過修訂并通過《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋公約的1996年議定書》(以下簡稱《倫敦傾廢公約1996年議定書》)，相比較《倫敦傾廢公約》，明顯的一個變化就是對傾倒廢物進行限制，由禁止傾倒物質(zhì)列明的“負面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)榱忻骺梢詢A倒物質(zhì)的“正面清單”。按照《倫敦傾廢公約1996年議定書》第4條的規(guī)定，除附件Ⅰ以及事先獲得許可證的附件Ⅱ中列舉允許傾倒物質(zhì)外的任何廢物均應當禁止傾倒。顯然采取“正面清單”制度后，締約國能夠傾倒廢物的范圍大大縮小。根據(jù)該議定書附件Ⅰ規(guī)定，即便含放射水平符合國際原子能機構(gòu)規(guī)定以及締約國采用的最低(豁免)濃度的物質(zhì)也不應視為適于傾倒。

事實上日方在考慮核污水海洋處置措施決策時，曾經(jīng)探討過兩個方案：一是考慮通過油輪將核污水運載至公海傾倒；二是通過在日本境內(nèi)鋪設地下管道或設施直接從陸源向海洋處置核污水。日方最終沒有選擇媒體普遍關注的成本更低的通過船舶有意向海洋傾倒核污水的方案，而是采取大費周章地在本國境內(nèi)鋪設管道等設施。由于該設施永久性依附于陸地，因此，不屬于《倫敦傾廢公約1996年議定書》規(guī)制的范圍。很顯然日方的決策既排除了《倫敦傾廢公約1996年議定書》的直接適用，又可以規(guī)避其作為該議定書成員國違反公約義務規(guī)定之嫌。

涉及廢物處置的國際環(huán)境法還包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1989年通過的《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(BaselConventionontheControlofTransboundaryMovementsofHazardousWastesandTheirDisposal，以下簡稱《巴塞爾公約》)以及1974年6月4日在巴黎簽訂的《防止陸源物質(zhì)污染海洋的公約》(以下簡稱《防止陸源污染海洋公約》)。雖然《巴塞爾公約》系專門規(guī)制危險廢物或其他廢物從一國的國家管轄地區(qū)越境轉(zhuǎn)移至另一國國家管轄地區(qū)的國際公約，但是公約明確規(guī)定排除放射性廢物的越境轉(zhuǎn)移適用?！斗乐龟懺次廴竞Ｑ蠊s》對通過水路、連接岸邊的地下水或其他管道、締約國管轄水域的人工設施等陸源造成海洋污染的情形作專門規(guī)定，但是該公約締約國主要為東北大西洋沿岸國，因此，其適用范圍具有明顯的限定性。 綜上，盡管《倫敦傾廢公約》《倫敦傾廢公約1996年議定書》《巴塞爾公約》《防止陸源污染海洋公約》等尚無法有效規(guī)制日方將核污水排入海洋進行處置的行為，但是根據(jù)《維也納條約法公約》第26條規(guī)定，任何締約國有善意履行對其有效的國際條約義務，因此，日本作為《海洋法公約》的締約國，仍應當善意履行該公約項下的各項義務。

2. 國際原子能條約法的規(guī)制

除了國際環(huán)境法條約，在國際原子能機構(gòu)多年的積極倡議和努力下，產(chǎn)生了一些針對核安全、放射性廢物處置以及核事故等方面的國際原子能條約，例如《核安全公約》《聯(lián)合公約》《及早通報核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》等。為了體現(xiàn)和重視1992年在里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上通過的《21世紀議程》有關放射性廢物安全和與環(huán)境相容管理的重要性，針對乏燃料和放射性廢物管理安全問題，國際原子能機構(gòu)通過了迄今為止規(guī)定較為詳盡的管理放射性廢物的國際條約——《聯(lián)合公約》。《聯(lián)合公約》明確任何國家都有權禁止外國乏燃料和放射性廢物進入其領土的權利，并針對放射性廢物在裝卸、預處理、處理、整備、貯存或處置有關的一切活動，包括退役活動以及可能涉及的排放等予以強化安全管理，《聯(lián)合公約》的條款還體現(xiàn)了代際公平原則。盡管《聯(lián)合公約》沒有對海洋處置放射性廢物作具體規(guī)定，但是其有關放射性廢物安全管理和處置應遵循的一般原則可以適用于日方的核污水處置行為。

《及早通報核事故公約》是1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利事故發(fā)生后，為建立各國在核事故后的互相通報機制，以便能夠使跨越國界的輻射后果降低到最小程度，由國際原子能機構(gòu)通過的國際條約。根據(jù)《及早通報核事故公約》的規(guī)定，對締約國管轄或控制下的任何個人或法人的設施或活動，以及由此產(chǎn)生或可能引起放射性物質(zhì)釋放，并已經(jīng)造成或可能造成對另一國具有輻射安全重要影響跨越國界(transboundary)的國際性釋放的任何事故，各締約國有通報和提供情報的義務。此外《及早通報核事故公約》對提供情報的具體要素 、締約國履行通報義務的機構(gòu)和聯(lián)系方式、協(xié)商機制、爭端解決爭議等予以明確。該公約雖然未專門針對放射性廢物海洋處置規(guī)定強制通報義務，但是由于《及早通報核事故公約》對跨越國界一詞并未限定在陸域范圍，因此，如果涉及跨越海洋界線存在放射性安全重要影響的釋放活動，締約國也應當根據(jù)公約規(guī)定履行通報義務。

而《核安全公約》主要側(cè)重對核設施正常營運操作方面的監(jiān)督管理，并未涉及發(fā)生放射性事故引發(fā)的核污水處置問題?！逗耸鹿驶蜉椛渚o急情況援助公約》聚焦在發(fā)生核事故或輻射緊急情況需要援助時，締約國可以直接或者通過國際原子能機構(gòu)向其他締約國或政府間國際組織請求援助的相關機制，因此，這兩個國際原子能領域的條約均無法直接限制和禁止日本向海洋處置核污水行為。

(二)國際原子能機構(gòu)相關國際安全標準體系的規(guī)制

國際原子能機構(gòu)主導制定了一系列安全標準，可以規(guī)范放射性廢物的海洋處置。這一安全標準體系由安全基本法則、一般安全要求、具體安全要求及相關導則組成。作為安全標準體系中最為基礎性的原則規(guī)定——《基本安全原則》(第SF-1號)，明確了十項安全原則：即適用于產(chǎn)生輻射危險情形的基本安全目標，適用于為和平目的利用已有和新建設施與活動的安全責任，政府監(jiān)管職責，對安全的領導和管理，設施和活動的合理性，防護的最優(yōu)化，限制對個人造成的危險，保護當代和后代人的利益，預防事故發(fā)生、事故應急反應和防備，減少現(xiàn)有的或未受監(jiān)管控制的輻射危險的防護措施，涵蓋范圍廣泛，條文內(nèi)容具體、詳盡。此外，《基本安全原則》在安全目標部分明確規(guī)定了必須控制放射性物質(zhì)向環(huán)境的釋放，同時規(guī)定在輻射源失控的事件發(fā)生后，應當采取一切措施減輕其后果[6]，該安全標準體系還包括如下標準：《國際輻射防護和輻射源安全的基本安全標準》(GSR Part 3號)對保護人類和環(huán)境免于電離輻射有害影響和促進輻射源安全提出具體要求；《放射性廢物的處置前管理》(GSR Part 5號)對放射性廢物處置前管理予以明確；《放射性廢物處置標準》(SSR-5號)明確規(guī)定對放射性廢物的處置應當與可接近的生物圈隔離，可接近的生物圈包括地下水、地表水和海洋資源；以及《放射性流出物排入環(huán)境的審管控制》(GSG-9號)、《核電站和研究反應堆的放射性廢物處置前管理》(SSG-40號)、《放射性廢物的貯存》(WS-G-6.1)等。

盡管國際原子能機構(gòu)制定的上述安全標準體系內(nèi)容不屬于強制適用的國際條約范疇，缺乏直接約束日方核污水處置行為的強制力，但是根據(jù)《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》第12條的規(guī)定，基于一國請求時，國際原子能機構(gòu)有權將包括安全標準在內(nèi)的所有健康與安全措施適用于該請求國在原子能方面的任何活動。日本作為國際原子能機構(gòu)的一名成員，目前確已請求國際原子能機構(gòu)通過派遣國際專家工作組按照國際原子能機構(gòu)相關安全標準審查日方的計劃和活動。因此，根據(jù)日本已發(fā)出請求的事實以及《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》的規(guī)定，日方處置核污水的行為應當遵循上述安全標準體系確定的一般原則、目標、管理要求及具體安全操作措施等內(nèi)容。

(三)國際環(huán)境法一般原則及軟法的規(guī)制

1.可持續(xù)發(fā)展原則

聯(lián)合國在1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會關于人類未來的報告——《我們共同的未來》中明確提出可持續(xù)發(fā)展原則，既要滿足今世需要，又不損害后世滿足其需要的能力的發(fā)展。該原則體現(xiàn)了代際公平理念，要求人類不僅要關注和限制直接對地球生態(tài)環(huán)境造成破壞的活動，還要充分考慮產(chǎn)生不利影響的行為經(jīng)過長期的累積是否會在未來顯現(xiàn)出對生態(tài)環(huán)境的破壞性，并根據(jù)此種長期考慮，具體確定是否應當規(guī)范以及如何對相關活動加以規(guī)范，從而保護后代人的環(huán)境權益，真正實現(xiàn)全人類的可持續(xù)發(fā)展。來自國際環(huán)境法的代際公平理念也已經(jīng)體現(xiàn)在國際原子能領域中的《聯(lián)合公約》中。因此，日方核污水海洋處置行為應當遵循可持續(xù)發(fā)展原則，以確保代際公平。

2.跨境環(huán)境損害預防原則

國際環(huán)境法主要涉及跨境環(huán)境污染問題以及全球性環(huán)境問題，并確立了兩個基本原則：一是每一個國家有義務不造成對他國和國家管轄范圍以外的環(huán)境損害，防止、減少和控制域外污染及環(huán)境損害；二是每一個國家有義務在減少環(huán)境風險和緊急事件中進行合作，包括通知、協(xié)商、談判以及在適當?shù)那闆r下進行環(huán)境影響評估。[7]76有學者將上述原則從跨境環(huán)境損害與風險預防兩個層面予以細化，并認為分別對應了控制義務和合作義務。[7]99事實上，防止跨境損害最初體現(xiàn)在“特雷爾冶煉廠仲裁案”和“科孚海峽案”的裁決中，并隨后由《聯(lián)合國人類環(huán)境會議的宣言》(以下簡稱《斯德哥爾摩宣言》)和《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》(以下簡稱《里約宣言》)確認。跨境環(huán)境損害預防原則明確要求每個國家有責任使其管轄控制下的活動，不造成對他國或國家管轄以外區(qū)域的環(huán)境損害。每個國家有義務防止對其他國際環(huán)境和公共空間環(huán)境造成損害。

目前，跨境環(huán)境損害預防原則已經(jīng)成為國際環(huán)境法的一般原則，國際法院也確認該國際習慣法準則。而日方無論是放任存儲的核污水向海洋泄漏抑或是單方作出向海洋處置的決定，既未經(jīng)與包括中國、韓國、俄羅斯等在內(nèi)的周邊國家開展國際磋商，又未能及時向日本公眾及全世界公布核污水相關具體、詳盡信息，甚至在日本本土民眾及國際社會一致抗議和反對的情況下依然作出向海洋處置核污水的決定，并實施海洋管道工程準備活動，上述行為及措施都難稱其履行了跨境環(huán)境損害預防原則中的控制和合作義務，也違反國際環(huán)境法的基本準則要求。盡管《斯德哥爾摩宣言》與《里約宣言》屬于軟法性質(zhì)的國際規(guī)范文件，但是軟法也是包括國際環(huán)境法在內(nèi)的國際法領域的重要法律淵源之一。因此，日本政府應當遵循該國際法一般原則，履行其國際環(huán)境法下的基本義務。

3.跨境環(huán)境影響評估義務履行原則

一些國際條約及規(guī)范性文件均對跨境環(huán)境影響評估義務予以明確規(guī)定。例如《里約宣言》原則性規(guī)定支持環(huán)境影響評估。1987年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《環(huán)境影響評估目標及原則》是國際上最早明確而全面地規(guī)定環(huán)境影響評估目標和基本程序的國際規(guī)范性文件?！逗Ｑ蠓üs》《倫敦傾廢公約》等也將跨境環(huán)境影響評估義務規(guī)定引入公約條文，要求各國如有合理的根據(jù)認為在其管轄或控制下的活動，可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應在實際可行范圍內(nèi)就此種活動對海洋環(huán)境可能產(chǎn)生的影響作出評價。事實上，跨境環(huán)境影響評估義務已為國際習慣法承認，國際法院在“2010年烏拉圭河紙漿廠案”的判決中就明確提出，如果擬議的工業(yè)活動有可能在跨境背景下產(chǎn)生重大不利影響，特別是對共有資源產(chǎn)生重大不利影響，應當依據(jù)一般國際法要求，對其進行環(huán)境影響評估。[8]因此，在限定條件下嚴格履行跨境環(huán)境影響評估義務已經(jīng)成為一項國際法準則。

迄今為止，日方并未對其作出核污水海洋處置的決定對外公開發(fā)布切實可行的跨境環(huán)境影響評估報告。盡管東京電力公司曾于2021年11月17日發(fā)布了一項關于放射性影響的評估文件，但該文件的客觀中立性及效力令人質(zhì)疑。因為該文件系發(fā)生核事故裝置經(jīng)營人以及擬實際采取核污水處置行為的企業(yè)單方所為，難以確保評估內(nèi)容的客觀性、獨立性和公正性。此外，從該文件涉及的內(nèi)容角度而言也難稱其為國際法原則中要求的跨境環(huán)境影響評估報告。正如綠色和平組織發(fā)表的評論指出，該評估內(nèi)容只是作為污染活動的支持者東京電力公司自行開展的有限放射性評估，并不是對擬處置行為可能對海洋環(huán)境存在潛在影響的一份全面評估報告。因為該文件既沒有評估核污水處置后預期的30年期間，或在釋放多種放射性核素并可能持續(xù)存在30年以上的更長時期內(nèi)，向海洋處置行為會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生何種影響或累積影響，也沒有對核污水處置措施的替代方案進行評估。此外該文件沒有評估氚和其他放射性核素對海洋生物長期吸收的效應，包括累積效應、通過海洋食物鏈的營養(yǎng)效應，也沒有評估有機結(jié)合氚(OBT)的綜合效應、放射性核素將對海洋沉積物產(chǎn)生何種影響，以及這些沉積物和生活在沉積物中的海洋生物群的積累效應如何。 因此，日方至今未能履行跨境海洋環(huán)境評估義務并對外公開、透明地發(fā)布相關評估報告，不僅違反了日本應當履行的國際環(huán)境法一般義務，也構(gòu)成對《海洋法公約》等國際條約及規(guī)范性文件義務的違反。

(四)國際法在規(guī)制日方核污水海洋處置行為存在不足

如上文所述，盡管日方?jīng)Q定向海洋處置核污水的行為不同程度地違反了相關國際條約、國際原子能安全標準、國際環(huán)境法領域的軟法和一般國際法義務，但是我們也注意到現(xiàn)行國際法在規(guī)制核污水海洋處置活動方面仍存在一些不足。

首先，國際原子能條約法領域尚缺乏直接規(guī)制類似于福島核污水這樣源于核事故的放射性污染物海洋處置的國際條約。盡管早在1986年，就有學者提出應當禁止一切放射性廢物向海洋處置的行為[9]，但由于福島核事故發(fā)生前的數(shù)十年間缺乏相關類似的事件，導致國際原子能領域的國際條約和國際安全標準等規(guī)范都未能充分重視并作出專門針對性的明確規(guī)定。相關原子能國際條約，要么在適用范圍方面完全不涉及核事故產(chǎn)生的核污水海洋處置問題，例如《核安全公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》等；要么僅在部分領域間接關涉，例如《及早通報核事故公約》僅規(guī)定發(fā)生核事故后締約國的通報義務；要么僅有原則性條文規(guī)定，例如《聯(lián)合公約》關于放射性廢物處置的一般原則規(guī)定。盡管這些原則規(guī)定理論上可以適用于核污水海洋處置行為，但并未明確規(guī)定核污水海洋處置事項的條件、限制或標準?！堵?lián)合公約》《海洋法公約》《倫敦傾廢公約》等有關海洋環(huán)境保護的一般原則以及國際環(huán)境法中代際公平原則等基本原則，雖然可以作為規(guī)制日方處置行為的國際法依據(jù)，但是由于內(nèi)容相對簡單、抽象、寬泛，缺乏應對核污水海洋處置操作的具體要求和規(guī)則，具有明顯的局限性。

其次，現(xiàn)行國際法規(guī)范缺乏明確的國家責任承擔規(guī)定。盡管《海洋法公約》等國際條約原則性規(guī)定了各國有保護海洋環(huán)境的一般義務，但是缺乏對違反相關義務的直接法律責任及后果承擔的明確條文規(guī)定。針對某個國家的國際不當行為產(chǎn)生的責任問題，已經(jīng)引起國際社會的注意和重視，聯(lián)合國國際法委員會早在20世紀60年代就開始這方面的專題研究，并在20世紀90年代中期通過《關于國際法不加禁止行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責任》草案。[10]但是在該草案成為公約之前，依據(jù)現(xiàn)有國際條約以及國際法一般原則追究國家責任仍存在一定難度，而國際原子能機構(gòu)先后通過的《1960年核能領域第三方責任公約》及其議定書(以下簡稱《1960年巴黎公約》)、《1963年核損害民事責任維也納公約》及其議定書(以下簡稱《1963年維也納公約》)、《1997年核損害補充賠償公約》等，盡管共同構(gòu)筑了核損害民事賠償責任及承擔國際責任機制，但是都毫不例外地規(guī)定了引發(fā)核損害的核裝置或核材料的經(jīng)營人承擔排他性民事賠償責任，未規(guī)定國家賠償責任承擔問題，因此，也存在公約適用范圍的局限性問題。

四、應對核污水海洋處置的啟示與策略

日方正式?jīng)Q定向海洋處置核污水為亞洲乃至全世界敲響了警鐘。除了中國大陸，太平洋沿岸包括韓國、日本、美國以及中國臺灣地區(qū)等都建有大量核電設施。倘若未來不能對放射性廢物的海洋處置予以規(guī)范，將對包括亞洲在內(nèi)的全球海洋生態(tài)環(huán)境及安全構(gòu)成嚴重危害。居安思危才能未雨綢繆，因此，應當充分推動國際法體系和機制重要作用的發(fā)揮，積極探索應對策略，打出一套包括國際法手段在內(nèi)的“組合拳”。

(一)倡導和踐行海洋命運共同體理念

2019年4月23日習近平總書記提出“海洋命運共同體”理念，既是“人類命運共同體”的重要組成部分，也是中國參與全球海洋治理的立場與方案，貫徹了中國共同保護海洋生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展理念。在海洋命運共同體理念之下，任何一個國家都不能不當?shù)乜刂?、開發(fā)和利用海洋以實現(xiàn)該國自私、本我的私利目的，作為海洋命運共同體重要組成部分的共商應當是各國平等協(xié)商解決海洋環(huán)境問題的路徑。[11]

(二)推動國際立法實踐的完善

針對現(xiàn)有國際法規(guī)范在放射性廢物海洋處置適用性方面存在的不足和缺失，中國可以推動和引領國際立法或修訂活動，促進相關國際法規(guī)范完善。具體路徑包括：

1. 修訂現(xiàn)有國際法規(guī)范路徑

從國際立法成本、可行性及可操作性角度，可以考慮提出倡議通過修訂《倫敦傾廢公約1996年議定書》和《聯(lián)合公約》等現(xiàn)有國際法規(guī)范，彌補其在放射性廢物海洋處置適用性等方面存在的缺失及不足，將放射性廢物予以海洋處置可能帶來危及海洋環(huán)境之“災害”置于現(xiàn)有國際條約規(guī)范的“籠子”之內(nèi)。

2. 締結(jié)新的國際條約路徑

鑒于放射性廢物海洋處置的復雜性、技術性、跨界性和國際性，僅針對現(xiàn)有部分條約的“小修小補”可能仍無法構(gòu)建體系化、針對性的規(guī)制措施及機制，因此，還可以考慮醞釀提出締結(jié)新的國際法條約議案，這也是體現(xiàn)“海洋命運共同體”理念的國際立法實踐嘗試。但是對于此種比較理想化的應對路徑，可能會遭遇諸多阻礙，風險不容忽視。畢竟國際立法活動區(qū)別于國內(nèi)立法實踐，需要多個國家以及國際社會共同努力、協(xié)商并達成共識。因政治、經(jīng)濟、體制、外交等各方面因素影響，一些核電大國未必能響應這一思路，甚至可能設置重重阻礙。因此，在締結(jié)新的國際法條約條件不具備的情況下，也可以通過與多個核電大國達成或訂立宣言、行動守則等軟法性質(zhì)的國際法文件作為可行的替代方案，待條件成熟時再將軟法性質(zhì)的國際法文件轉(zhuǎn)化為國際條約。

(三)積極參與國家間談判和磋商

以談判與磋商等手段和平解決國際爭端既是主權國家的國際義務，也為《海洋法公約》《及早通報核事故公約》和《倫敦傾廢公約》等相關國際條約認可和提倡。中國可以倡議發(fā)起或積極參與可能受福島核事故核污水海洋處置影響的周邊國家或者利益攸關方國家對該處置行為進行的多邊磋商和談判，或者可以采取與日本政府或其他周邊國家雙邊、多邊協(xié)商、談判的方式，共同探討和應對放射性廢物海洋處置問題。

(四)合理利用國際爭端解決機制

可以通過國際爭端解決機制合理解決福島核事故核污水處置引發(fā)的國際爭端?！逗Ｑ蠓üs》《倫敦傾廢公約1996年議定書》等都規(guī)定了爭端解決機制。針對日本政府罔顧其他國家的關切和反對并一意孤行決定采取海洋處置放射性廢物的行為，中國可以根據(jù)《海洋法公約》第十五部分“導致有拘束力裁判的強制程序”之規(guī)定，將爭端提交具有管轄權的國際海洋法法庭、國際法院、國際仲裁庭等。根據(jù)《倫敦傾廢公約1996年議定書》規(guī)定的爭端解決機制條款，在締約國各方磋商不成后，也可以提交國際法院或按照仲裁程序解決爭端。

(五)推動相關國際組織充分發(fā)揮作用

在日方處置核污水這一關乎到東亞乃至全世界的國際事件中，國際原子能機構(gòu)、國際海事組織、世界衛(wèi)生組織等相關國際機構(gòu)的重要地位日益突顯。中國可以通過外交、國際輿論、學術等多方面途徑，支持并推動這些國際組織，特別是國際原子能機構(gòu)合理、恰當?shù)芈男新氊?，全面客觀地評估、監(jiān)管日方的核污水處置行為，充分發(fā)揮國際組織協(xié)調(diào)、溝通、合作作用，更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境。[12]

(六)盡快確立國內(nèi)應對機制

在確定通過國際法規(guī)范、國際爭端解決機制應對放射性廢物海洋處置的思路同時，應當采取雙軌并行解決問題的模式，即在充分評估和意識到國際法路徑可能面臨的困境、需要的時長以及復雜的國家關系背景下，盡快制定國內(nèi)應對機制。即使做不到用國際法的繩子縛住放射性廢物海洋處置這條蒼龍，也能通過完善國內(nèi)法律及國內(nèi)機制構(gòu)建的盾牌，將污染阻隔在國境之外。[13]目前，我國已有《核安全法》《放射性污染防治法》《放射性廢物安全管理條例》《民法典》《海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)可適用于規(guī)制核污水等放射性廢物海洋處置行為，也應當繼續(xù)著手構(gòu)建同放射性廢物海洋處置污染相關的禁令、公益基金、司法鑒定、代位求償和公益訴訟制度。[14]一旦日方通過海洋處置核污水造成我國海域環(huán)境污染損害實際發(fā)生，即使在窮盡相關路徑無法充分追究日本國家不法責任的前提下，相關污染受害方也可以積極采取民事訴訟手段，充分利用民事法律規(guī)范，向造成海洋環(huán)境及生態(tài)損害的核設施經(jīng)營人主張環(huán)境權益并尋求民事責任賠償救濟。

綜上，原子能作為一種清潔能源，很有可能在未來發(fā)揮更加突出的作用，在能源、動力乃至國防等領域，推動人類走向繁榮，然而原子能的發(fā)展也伴隨著事故、災害和巨大的風險。事實證明，如果不對人類利用原子能的行為加以規(guī)范，最終我們得到的只有滿目瘡痍的世界。福島核事故核污水向海洋處置的決定及措施，警醒我們龐大的國際法體系在規(guī)范類似問題上仍存在缺失和不足。因此，應當秉承海洋命運共同體理念，充分發(fā)揮國際法體系和相關機制的規(guī)范作用，對放射性廢物的海洋處置應充分地規(guī)范和嚴密地監(jiān)管，才能更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境。原子能是開啟人類未來的鑰匙，而這把威力無窮的鑰匙更應當妥當保存在法制的“保險箱”中。