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    應(yīng)急財政資金來源法治化不足問題探析
    ——以新冠肺炎疫情為例

    2022-04-07 06:55:00
    財政監(jiān)督 2022年7期
    關(guān)鍵詞:預(yù)備費資金來源財政資金

    ●吳 崇

    一、 應(yīng)急財政資金來源法治化的必要性

    應(yīng)急財政資金是應(yīng)急工作順利展開的重要保障,保證應(yīng)急財政資金來源合法性則是應(yīng)急財政工作的重要一環(huán)。然而,應(yīng)急財政工作的政府主導(dǎo)性容易導(dǎo)致政府對應(yīng)急財政的任意性,難以保證應(yīng)急財政資金來源的合法性,有違法治精神和應(yīng)急管理法治化建設(shè)的要求。因此,對應(yīng)急財政資金來源進行法律監(jiān)督,引導(dǎo)其制度化、法治化必不可少。

    (一)應(yīng)急財政資金概述

    應(yīng)急財政資金, 在政府預(yù)算中并非一級會計科目,而是一類資金的統(tǒng)稱。因為這些資金的設(shè)置是為了應(yīng)對非常規(guī)事項,有著應(yīng)急支援功能,所以被統(tǒng)稱為應(yīng)急財政資金。 在我國現(xiàn)行預(yù)算管理制度中, 尚未專門設(shè)置應(yīng)急性預(yù)算資金管理的相應(yīng)條款, 尚未建立起高效有序的應(yīng)急財政管理機制。一般而言,應(yīng)急財政資金分為兩類: 常設(shè)的應(yīng)急資金和臨時性的應(yīng)急資金。 常設(shè)的應(yīng)急資金為每年度寫入預(yù)算的用于應(yīng)急處置的財政資金,如中央和地方每年都會按一定比例提取的預(yù)備費。臨時性的應(yīng)急財政資金是政府為應(yīng)對緊急事態(tài)通過各種方式籌措的財政資金,如各級政府的稅收收入以及納入政府管理的社會捐款。 綜上,應(yīng)急財政資金是應(yīng)對緊急事態(tài)的專門性財政資金,屬于政府財政資金的一種。

    (二)應(yīng)急財政資金來源的合法性質(zhì)疑

    1、 應(yīng)急財政資金的行政性、 內(nèi)部性。 應(yīng)急財政資金本質(zhì)上是一個行政問題。 資金的劃撥是行政系統(tǒng)內(nèi)部行政行為,應(yīng)急財政資金的管理實質(zhì)上是政府內(nèi)部協(xié)調(diào)資金分配的過程,是財政資金在各級政府間以及政府各部門之間運轉(zhuǎn)的過程。 這種內(nèi)部性容易導(dǎo)致行為的任意性,造成應(yīng)急財政資金不能規(guī)范化運轉(zhuǎn),出現(xiàn)違規(guī)甚至違法問題。 實踐中,各級政府忙于應(yīng)對突發(fā)事件,多追求從結(jié)果上解決問題,忽視了對過程合法性的要求,鮮有做到及時公開財政調(diào)整信息的,因此應(yīng)急財政資金來源的合法性難以得到保證。

    2、 應(yīng)急狀態(tài)下政府行為合法可能性。 在制定《緊急狀態(tài)法》未果的情形下,我國形成了《突發(fā)事件應(yīng)對法》指導(dǎo)下、應(yīng)急預(yù)案為主的“一案三制”的應(yīng)急管理模式。 此種模式行政主導(dǎo)性明顯,政府成為應(yīng)對緊急事態(tài)的主導(dǎo)力量,政府制定的應(yīng)急預(yù)案成為應(yīng)急期間政府和民眾各種行為的依據(jù)。 然而,作為預(yù)案的制定者,政府自我監(jiān)督的效果不免存在局限,臨時做出的應(yīng)急預(yù)案的合法性仍需檢驗,因此基于預(yù)案所為行為的合法性值得商榷。 此為應(yīng)急狀態(tài)下法律不得不面對的矛盾:一方面,當(dāng)安全受到威脅時, 法律需要授予政府規(guī)制風(fēng)險、扭轉(zhuǎn)危險的必要權(quán)力與職責(zé);另一方面,法律需要對這種權(quán)力保持反思品質(zhì)。 此次新冠肺炎疫情不僅是對政府應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)變能力提出挑戰(zhàn),也是對政府合理、合法行使權(quán)力即依法行政能力的考驗。

    在應(yīng)急時期,民眾對全能政府的期待增強,對政府的依賴程度提高,對政府行為的監(jiān)督減少,民眾偏重于關(guān)心應(yīng)急的結(jié)果,忽視應(yīng)急過程的合法性,導(dǎo)致行政權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下具有優(yōu)先性和更大的權(quán)威。 在一種政府權(quán)力擴張、缺少監(jiān)督而民眾又默許政府各種行為的狀態(tài)下,行政行為的合法性很難得到保證。

    (三)應(yīng)急財政資金來源法治化符合民眾利益,體現(xiàn)法治精神

    規(guī)范應(yīng)急財政資金的來源,不僅是回應(yīng)其合法性所遭受的質(zhì)疑,更是為了維護民眾利益。 應(yīng)急制度設(shè)計的初衷是為了更好地應(yīng)對各類緊急事態(tài),減少各類突發(fā)事件造成的損害,保障民眾利益,使憲法和法律規(guī)定的國家民主制度和公民的基本權(quán)利和自由在非正常情況下得以保持和維系, 使國家和法律的基本價值免于危機。 無論處于一般狀態(tài)或是應(yīng)急狀態(tài),政府行為都必須具有合法性,此為法治精神的體現(xiàn)。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第一條明確宣示了其立法精神和價值取向,在“保護人民生命財產(chǎn)安全”之前,強調(diào)了三項更為重要的實踐目的,即“預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生,控制、 減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害,規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動”。 應(yīng)急財政資金作為應(yīng)急工作重要的保障,其依法獲取、依法運轉(zhuǎn)合乎民眾利益,是應(yīng)急管理法治化建設(shè)的應(yīng)有之義。

    二、應(yīng)急財政資金來源現(xiàn)狀

    應(yīng)急財政資金在抗擊新冠肺炎疫情工作中發(fā)揮了重要作用, 不僅保證了疫情中心地的物資供給,也為各地方有序復(fù)工提供了資金支持,我國的應(yīng)急財政反應(yīng)機制已經(jīng)建立且運轉(zhuǎn)良好。 然而,應(yīng)急財政資金具體來源仍缺少法律法規(guī)的約束,出現(xiàn)了資金來源不穩(wěn)定、中央與地方分擔(dān)不合理等問題。

    (一)應(yīng)急財政資金來源不穩(wěn)定

    我國法律法規(guī)尚未對應(yīng)急財政資金來源作出明確規(guī)定,也沒有將應(yīng)急財政資金統(tǒng)一為財政預(yù)算的一級科目,而是將具有應(yīng)急功能的財政資金分散在近百項不同的預(yù)算科目中,導(dǎo)致應(yīng)急財政資金的調(diào)撥多需要“特事特辦”, 如從稅收劃撥或調(diào)用同年彩票收入等。 其中,預(yù)備費作為常設(shè)的應(yīng)急財政資金,其提取比例直接關(guān)系財政應(yīng)急資金能否得到有效保障,理論上應(yīng)當(dāng)是最主要、最穩(wěn)定的應(yīng)急財政資金來源。 然而,如表1 所示,自2000 年以來,我國預(yù)備費提取比例總體過低,已經(jīng)流于形式,并且管理方式單一,難以有效發(fā)揮應(yīng)急作用。

    表1 2000—2020 年中央、地方預(yù)備費占一般公共預(yù)算支出的比重

    一方面,截至2020 年(因2021 年財政決算尚未公布,故本文只統(tǒng)計至2020 年)中央預(yù)備費已從本世紀(jì)初的100 億元增加至500 億元, 盡管總額有所提高,但與同期國內(nèi)經(jīng)濟總量相比仍處于較小規(guī)模。 同時,該500 億元的額度在2011 年便已經(jīng)達到, 但是截至2020 年仍沒有變化,而相對應(yīng)的中央一般公共預(yù)算支出卻逐年增加, 從而導(dǎo)致預(yù)備費提取比例逐年下降。2020 年中央預(yù)備的提取比例只占一般公共預(yù)算的1.4%,已接近《預(yù)算法》所規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn),遠不能滿足抗擊疫情的需要, 中央政府仍需從各處調(diào)撥資金,從而加劇了應(yīng)急財政資金來源的不穩(wěn)定性。 另一方面, 地方預(yù)備費的提取比例自2007 年降到了2%以下,2010 年后降到了1%左右, 提取規(guī)模嚴(yán)重不足,并且自2016 年開始地方預(yù)備費的提取規(guī)模公開數(shù)據(jù)難以獲取,與《預(yù)算法》之要求相悖。

    在預(yù)備費比例總體下降的前提下,2008 年至2010年中央和地方的預(yù)備費比例明顯提高。其可能原因為:2008 年多次發(fā)生雪災(zāi)、地震等大規(guī)模自然災(zāi)害,使得中央和地方的預(yù)警意識有所提高, 預(yù)留的應(yīng)急資金數(shù)量較大。 然而,2011 年以來預(yù)備費的提取比例出現(xiàn)逐步下降,已接近法律規(guī)定的底線,同時我國對預(yù)備費采取流量式的管理, 各年度預(yù)備費單獨提取、 不允許結(jié)轉(zhuǎn),這就導(dǎo)致預(yù)備費難以形成規(guī)模,逐漸流于形式,難以起到實質(zhì)上的效果。 當(dāng)本應(yīng)作為主要應(yīng)急資金來源的預(yù)備費遠無法滿足需要時,政府被迫通過緊急調(diào)撥、調(diào)整預(yù)算等方式籌措臨時性應(yīng)急財政資金。 這種不作預(yù)防、遇事臨時而為的做法,會嚴(yán)重擾亂基于原預(yù)算安排的各方面計劃, 增加了經(jīng)濟社會的不穩(wěn)定性, 與依法、科學(xué)的現(xiàn)代化治理體系相背離。 當(dāng)然,臨時改變預(yù)算的方式其本身合法性也值得懷疑, 但該問題已超出本文主題,不再贅述。

    (二)應(yīng)急財政資金來源法治化程度不高

    面對應(yīng)急工作核心的財政資金來源問題, 現(xiàn)有法律法規(guī)體系僅有框架式的規(guī)定,尚無具體細化的方案,監(jiān)督應(yīng)急財政資金來源的有效性大打折扣, 易導(dǎo)致應(yīng)急財政資金來源的混亂。

    1、法律規(guī)范不足,呈現(xiàn)框架化。 如前文所述,對于應(yīng)急財政資金的來源尚無明確的法律規(guī)定, 本應(yīng)作為應(yīng)急財政主要來源的預(yù)備費因規(guī)模小而難以發(fā)揮作用。在此種情形下,應(yīng)急財政資金只能依靠中央和地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 在短時間內(nèi)籌措大量資金很難保證所有過程都符合法律要求,“一切圍繞需要, 一切從需要出發(fā)”的應(yīng)急方式很難找到法理支持。

    以2019 年末至2020 年初國內(nèi)新冠肺炎疫情初次爆發(fā)時期為例, 本文梳理了涉及應(yīng)急財政資金的相關(guān)法律法規(guī),如表2 所示。其中,《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是新冠疫情防控中可以依據(jù)的位階較高的法律法規(guī)。然而,上述三部法律法規(guī)僅概括性地規(guī)定了應(yīng)急財政資金的來源, 而具體的劃撥程序及監(jiān)督、信息公開程序等未作詳細說明,極易導(dǎo)致應(yīng)急資金運轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)任意性和不確定性。

    表2 有關(guān)新冠肺炎應(yīng)急財政資金的法律法規(guī)情況

    2、具體執(zhí)行不到位、不合理。以湖北省為例,《湖北省省級預(yù)備費管理辦法》①第四條規(guī)定了省級預(yù)備費的支出范圍, 明確將突發(fā)衛(wèi)生公共事件的應(yīng)急處置支出作為預(yù)備費的支出項目。 在疫情中預(yù)備費本應(yīng)積極發(fā)揮作用,然而,根據(jù)湖北省公布的《湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策》②這一地方政府規(guī)范性文件,湖北省應(yīng)對此次新冠疫情仍以稅收優(yōu)惠、社會捐助和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作為應(yīng)急資金的主要來源, 預(yù)備費未被提及。 盡管不排除其作為財政資金被統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的可能性,然而根據(jù)《預(yù)算法》和《湖北省省級預(yù)備費管理辦法》的規(guī)定,面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件,預(yù)備費應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)急財政資金的主要來源, 湖北省仍采取臨時措施為主要方式籌措應(yīng)急資金。 上述現(xiàn)象反映出地方政府缺少資金管理的內(nèi)在動力,資金利用效率低下,面對危機事件便會出現(xiàn)應(yīng)對能力不足的問題。

    根據(jù) 《湖北省省級預(yù)備費管理辦法》(以下簡稱《辦法》),本文認(rèn)為導(dǎo)致該問題出現(xiàn)的可能原因如下。其一,該《辦法》作為地方政府規(guī)章,本應(yīng)對《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)備費的規(guī)定更加具體細化,然而其內(nèi)容僅簡單重復(fù)《預(yù)算法》的有關(guān)條文、規(guī)定預(yù)備費的審批程序,仍然較為概括, 難以應(yīng)對實際執(zhí)行中的各種復(fù)雜情況,導(dǎo)致預(yù)備費難以及時發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如該《辦法》第五條規(guī)定“省級預(yù)備費的動用方案,由省財政廳提出,報省政府批準(zhǔn)”,第六條又規(guī)定“省級預(yù)備費一般控制在下半年使用。 自每年7 月份起,適時提交省長辦公會集中審定”。如此規(guī)定不僅過于空泛,更沒有考慮到預(yù)備費所具有的應(yīng)急屬性,“控制在下半年”的要求以及各種冗雜的審批報備規(guī)定,也會降低資金的應(yīng)急效率。其二,《辦法》未能給予預(yù)備費應(yīng)有的重視。由表1 可知, 地方預(yù)備費的提取比例自2012 年以來呈逐年下降趨勢, 在2018 年、2019 年甚至無公開記錄,而本應(yīng)作為具體細化預(yù)備費管理制度的《辦法》也僅有短短幾條規(guī)定,難以滿足實際管理的需要。 上述現(xiàn)象均表明地方政府嚴(yán)重忽視了作為常設(shè)應(yīng)急財政資金來源的預(yù)備費的重要性,導(dǎo)致預(yù)備費形式化,面對現(xiàn)實的緊迫需要難以有所作為, 政府更多依靠臨時手段籌措所需。

    (三)應(yīng)急財政資金分擔(dān)存在問題

    1、總體劃分不明確。 在我國“一案三制”的應(yīng)急管理模式下,中央和地方的管理權(quán)限劃分明確,能夠有效組織應(yīng)急力量進行應(yīng)急管理, 而對于財政資金分擔(dān)的規(guī)定卻相對模糊, 沒有明確中央和地方的承擔(dān)份額或承擔(dān)比例。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》③第四十九條第五款規(guī)定具有應(yīng)急管理職責(zé)的政府可以啟用本級政府的財政預(yù)備費, 同時第六十條又規(guī)定了上級政府的財政支持義務(wù), 第六十一條規(guī)定了國務(wù)院的援助義務(wù)。 盡管在應(yīng)急財政資金的分配上規(guī)定了地方可以啟用本級預(yù)備費等本級財政資金支持應(yīng)急管理工作, 然而地方政府仍然將上級政府和中央政府的支援作為重要支撐, 造成地方政府財政系統(tǒng)缺乏應(yīng)急能力,在應(yīng)急資金上更多依賴外部扶助,與《突發(fā)事件應(yīng)對法》 提升地方應(yīng)急管理制度水平的精神相悖,地方主體作用發(fā)揮不足是缺乏合理有效的“風(fēng)險分散、責(zé)任分擔(dān)”機制的表現(xiàn)。

    2、個別劃分不合理。 初期的新冠疫情爆發(fā)屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件,《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十三條規(guī)定:“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要資金,保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。 具體辦法由國務(wù)院財政部門、衛(wèi)生行政主管部門和勞動保障行政主管部門制定。 ” 同時根據(jù)2018 年出臺的《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的要求:“全國性或跨區(qū)域的重大傳染病防控等重大公共衛(wèi)生服務(wù)……上劃為中央財政事權(quán),由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任”,按照上述規(guī)定,抗疫支出應(yīng)由中央財政承擔(dān),然而后續(xù)的防疫資金需求依然龐大,中央財政將承受巨大壓力。 若應(yīng)急資金的需求超過了中央財政的承受能力,中央將采取各種手段統(tǒng)籌資金,地方財政因此成為統(tǒng)籌的主要對象。 應(yīng)急工作結(jié)束,中央仍需返還所籌措的地方資金。如此復(fù)雜的程序難免引發(fā)應(yīng)急財政資金管理的混亂,不利于應(yīng)急管理的法治化。

    三、 應(yīng)急財政資金來源法治化不足問題的實質(zhì)

    關(guān)于應(yīng)急財政資金來源法治化不足問題,可能的原因如下:

    (一)應(yīng)急模式的行政主導(dǎo)性

    我國尚未建立起完善的應(yīng)急法律體系, 現(xiàn)行的“一案三制”應(yīng)急模式、應(yīng)急預(yù)案、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等針對特定事件的行政法規(guī)占據(jù)了應(yīng)急管理的主導(dǎo)地位。 盡管就法律位階而言,《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)急領(lǐng)域的法律,應(yīng)是所有應(yīng)急行為的主要依據(jù), 然而其在條文規(guī)定上呈現(xiàn)高度概括的特征,具體執(zhí)行時需得到進一步的補充和解釋。 鑒于立法緩慢和應(yīng)急管理的緊迫需要,我國采取了“預(yù)案先行”的思路,應(yīng)急立法與應(yīng)急預(yù)案未形成“立法先行,預(yù)案執(zhí)行”的合理關(guān)系。 因此,在實踐中應(yīng)急預(yù)案成為主要的規(guī)范依據(jù)。 根據(jù)制定主體和效力范圍,應(yīng)急預(yù)案屬于各級政府制定的規(guī)范性文件,行政性較強,主要解決與處理應(yīng)急狀態(tài)下行政方面的問題,從而導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)下政府較多依靠行政經(jīng)驗進行決策,各種應(yīng)急措施體現(xiàn)行政主導(dǎo)性, 對于應(yīng)急財政資金的統(tǒng)籌也不例外。 現(xiàn)代風(fēng)險社會行政機關(guān)面對突發(fā)事件時,維護社會穩(wěn)定的成本與難度顯著增加,依靠行政經(jīng)驗處理問題的方式已不能適應(yīng)社會穩(wěn)定發(fā)展的需求。

    總之,預(yù)案超前,立法滯后,法治資源支持不足,制度供給與制度需求之間的不對稱,尤其是突發(fā)事件應(yīng)對法治資源不足,難以滿足新形勢的需要,導(dǎo)致政府在處理應(yīng)急財政資金來源問題時缺少法律依據(jù),而更多依靠行政經(jīng)驗解決問題, 突顯了行政的主導(dǎo)性,弱化了應(yīng)急狀態(tài)下法律的作用。

    (二)應(yīng)急狀態(tài)下民眾法治意識淡薄

    在應(yīng)急狀態(tài)下,民眾的法治意識不強,往往僅注重結(jié)果的合理性而不重視過程的合法性。 一方面,基于政府視角,應(yīng)急狀態(tài)下政府職能被擴大化,政府權(quán)限有所擴張,民眾權(quán)利受到了一定限制,政府強勢成為應(yīng)急狀態(tài)特征,降低民眾對政府合法行動的期待可能性,導(dǎo)致民眾忽視對政府應(yīng)急行為的監(jiān)督。 另一方面,基于民眾視角,緊急狀態(tài)下民眾更多關(guān)注政府應(yīng)急處理的實際效果(如是否及時提供救援物資),對于政府行為合法性的關(guān)注不高。 上述現(xiàn)象反映民眾法治意識的薄弱,亦體現(xiàn)了馬斯洛需求原理:在基本生活難以保障的前提下,法律等較高層次的需求會被民眾所丟棄。因此,在應(yīng)急狀態(tài)下,民眾只關(guān)心應(yīng)急財政資金的實際效果,并不注重財政資金來源的合法性。 然而,過程的任意性將會導(dǎo)致結(jié)果的不確定性,若對于應(yīng)急財政資金的來源不進行監(jiān)督和規(guī)制,則極易導(dǎo)致貪污、瀆職等行為的出現(xiàn),難以保證應(yīng)急財政資金發(fā)揮應(yīng)有的效果。

    (三)應(yīng)急狀態(tài)下中央和地方財權(quán)劃分不明確

    中央和地方在應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)限劃分事關(guān)應(yīng)急財政資金的承擔(dān)問題,決定應(yīng)急財政資金來源的責(zé)任主體?,F(xiàn)有的權(quán)限劃分尚未清晰界定應(yīng)急狀態(tài)下中央和地方各自的財政責(zé)任范圍,單一地以影響范圍為劃分標(biāo)準(zhǔn)又會造成中央責(zé)任過重、地方依賴性增強等問題。法律將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為四級,并規(guī)定跨省、影響全國的特別重大事件由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),但未否定地方政府的作用,反而更加強調(diào)中央與地方合理的劃分管轄責(zé)任。地方過度依賴中央的現(xiàn)象是對突發(fā)事件立法精神的曲解,更加體現(xiàn)了明確應(yīng)急狀態(tài)下中央與地方各類責(zé)任的必要性。

    四、提高應(yīng)急財政資金來源法治化的建議

    (一)堅持“一個核心,兩個原則”

    1、一個核心:民眾利益。 作為一切制度安排的起點,民眾在社會中的核心地位不容置疑。 一切的制度設(shè)計都應(yīng)當(dāng)圍繞民眾利益展開,應(yīng)急財政資金來源法治化同樣應(yīng)當(dāng)以維護民眾利益為核心要求。 現(xiàn)行應(yīng)急模式下,臨時性的政策過多且法律依據(jù)模糊,人治色彩強烈,管控思維占主導(dǎo)地位,與現(xiàn)代社會民主、法治的要求背道而馳。 應(yīng)急財政資金來源同樣存在上述問題。 應(yīng)急階段中行政管控為主導(dǎo),幾乎沒有任何約束和監(jiān)督就可以采取“應(yīng)急統(tǒng)籌”等方式改變財政資金原計劃的用途,相關(guān)的信息公開不及時、不全面,被“統(tǒng)籌”的財政資金是否能夠真正用在“刀刃”上,解決民眾所需、維護民眾利益是必須關(guān)注的問題。 因此,應(yīng)當(dāng)以民眾利益為核心,提升應(yīng)急模式的法治化程度,使得應(yīng)急財政資金更好地為民眾服務(wù)。

    2、兩個原則:穩(wěn)定,監(jiān)督。 應(yīng)急財政資金來源法治化應(yīng)當(dāng)遵循“穩(wěn)定”原則,即應(yīng)急財政資金來源處于穩(wěn)定狀態(tài),有穩(wěn)定的劃撥方式、穩(wěn)定的信息公開和監(jiān)督渠道,保證應(yīng)急財政資金來源合法有序。同時,應(yīng)當(dāng)遵循“監(jiān)督”原則,即做到資金來源公開、透明,接受社會的監(jiān)督,并且通過監(jiān)督保證應(yīng)急財政資金來源的合法性。

    (二)明確應(yīng)急資金來源,提高預(yù)備費等專項應(yīng)急財政資金比例

    1、明確應(yīng)急財政資金的來源。 應(yīng)急財政資金來源主要有兩種:常設(shè)來源和臨時性來源。 對于常設(shè)應(yīng)急財政資金如預(yù)備費, 現(xiàn)有法律雖有規(guī)定卻仍較為模糊。 預(yù)備費設(shè)立的初衷是為了調(diào)節(jié)年度預(yù)算使之平衡,而《預(yù)算法》又給予其應(yīng)急救災(zāi)的功能,規(guī)定預(yù)備費可以用于自然災(zāi)害救災(zāi)開支和難以預(yù)見的特殊開支。 新冠疫情不屬于自然災(zāi)害,盡管可以將其解釋為“特殊開支”,但仍然是臨時性的,因此有必要從法律上進一步明確預(yù)備費可以作為各類突發(fā)事件的應(yīng)急財政資金, 以凸顯其作為常設(shè)應(yīng)急財政資金的重要性。 對于臨時性來源,我國并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定,多依據(jù)行政手段統(tǒng)籌, 如將彩票收入劃入應(yīng)急資金范疇。行政手段占據(jù)主導(dǎo)地位容易造成臨時性應(yīng)急財政資金來源的任意性,不利于應(yīng)急財政資金來源的法治化。 因此,需要從法律層面作出規(guī)定,明確以行政手段臨時調(diào)撥財政資金用于應(yīng)急的主體、權(quán)限以及范圍。

    2、提高預(yù)備費比例,改進管理方式。 預(yù)備費作為常設(shè)的應(yīng)急財政資金,在面對自然災(zāi)害、突發(fā)事件等緊急事態(tài)時發(fā)揮著重要作用。 然而2011 年以來預(yù)備費的提取比例直線下降, 僅維持在500 億元的規(guī)模,難以應(yīng)對突發(fā)事件造成的巨大資金需求,有違預(yù)備費設(shè)置的初衷。 此外,如美國、日本等發(fā)達國家的災(zāi)害準(zhǔn)備金提取比例占到GDP 的6%—9%,我國預(yù)備費提取比例相對于發(fā)達國家明顯偏低。 因此,有必要提高預(yù)備費的提取比例,保證預(yù)備費能發(fā)揮應(yīng)有作用,避免流于形式。同時,應(yīng)當(dāng)改變預(yù)備費單一的管理模式,如改為動態(tài)管理,允許剩余資金流轉(zhuǎn)到下一年,或采取基金模式存放預(yù)備費, 以保證預(yù)備費維持在有效規(guī)模。

    (三)健全應(yīng)急財政法律法規(guī)體系

    1、完善法律法規(guī),約束行政權(quán)力。 一是法律規(guī)制覆蓋應(yīng)急財政資金運轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)。應(yīng)急財政資金的來源應(yīng)當(dāng)有法可循,具體劃撥、利用等運行層面的環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)有法可依。財政資金作為應(yīng)急工作必不可少的一環(huán),是所有應(yīng)急工作的共有之處,有其特殊的價值,為應(yīng)急財政資金制定一般性規(guī)范并不違背法理。疫情防控中暴露出的應(yīng)急法律體系問題警示我們,應(yīng)當(dāng)摒棄不合時宜的立法理念,充分考慮到應(yīng)急法的本質(zhì)特征和根本要求,全面更新應(yīng)急法律制度。

    二是充分發(fā)揮地方“二次立法”的作用。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》屬于行政應(yīng)急管理基本法,規(guī)定的事項較為概括。 應(yīng)急預(yù)案行政性強,對行政行為的規(guī)范更為細致具體,更加切合行政的專業(yè)性、靈活性特征,更適合解決具體行政問題。 充分發(fā)揮地方“二次立法”作用,并非是對應(yīng)急預(yù)案的否定,而是一種補充和監(jiān)督。 通過法律法規(guī)以及對于財政資金來源的劃撥方式、 信息公開等方面的規(guī)定,使應(yīng)急財政資金來源得到及時監(jiān)督,合法性得到保證, 進而強化預(yù)案的合法性并約束行政的任意性。 在《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的框架下,地方應(yīng)主動在權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章、規(guī)范性文件等以細化法律法規(guī)要求, 具體規(guī)定預(yù)備費等應(yīng)急財政資金的提取、劃撥流程和監(jiān)督方式。 有針對性地強化部門法作用,構(gòu)建系統(tǒng)完備的經(jīng)濟法應(yīng)急保障法律體系,授予并規(guī)范經(jīng)濟應(yīng)急管理機構(gòu)的應(yīng)急保障權(quán),以限制應(yīng)急狀態(tài)下政府財政權(quán)力、提高法律對應(yīng)急財政資金的監(jiān)管效率。

    2、增強民眾法治意識。 民眾法治意識的缺失為政府在應(yīng)急狀態(tài)下的濫權(quán)提供了便利,因此在應(yīng)急管理法治化建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注意普法宣傳, 增強民眾法治意識,提高民眾對應(yīng)急管理法治化重要性的認(rèn)識,幫助其了解自身權(quán)利與義務(wù),引導(dǎo)民眾積極主動監(jiān)督政府行為,督促政府在應(yīng)急狀態(tài)下合法行政。 社會整體法治意識的提高亦會為法律體系的完善創(chuàng)造條件,促進應(yīng)急管理法治化建設(shè)。

    (四)多標(biāo)準(zhǔn)劃分中央與地方分擔(dān)比例

    財政為財權(quán),財權(quán)的依據(jù)為事權(quán)。 財權(quán)的問題應(yīng)當(dāng)從事權(quán)上看,劃分事權(quán)時不能簡單以范圍為標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)當(dāng)考慮各自特點與承擔(dān)能力。 例如,省域間以及跨國層面等需要由中央政府協(xié)調(diào)的事項由中央管理, 支出也由中央財政承擔(dān)。 對于防疫等突發(fā)公共衛(wèi)生事件,盡管范圍涵蓋全國,但具體而言,各地應(yīng)當(dāng)因地制宜開展隔離等具體防疫工作,中央應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)的功能,而不應(yīng)當(dāng)具體負責(zé)地方的防疫, 財政也應(yīng)當(dāng)各自按照工作范圍分擔(dān)。 劃分方案若過分強調(diào)中央職能,將會忽視地方政府應(yīng)有的作為。 進一步而言,國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化包含對政府權(quán)力運行理性化的要求,其中的理性化體現(xiàn)在中央和地方權(quán)力的合理分工和平衡之上,最終是為了國家職能的最優(yōu)化實現(xiàn)。

    因此,可以考慮將范圍覆蓋全國、需要地方積極作為的突發(fā)事件作為共管事項,由法律確定各自分擔(dān)比例,保證各級政府負擔(dān)合理。 也可以借鑒我國臺灣地區(qū)采用的“捆綁式”預(yù)算管理激勵機制,將下級政府實際獲取的應(yīng)急財政資金數(shù)額與其申報的真實程度聯(lián)系起來,利用可調(diào)增或調(diào)減的獎罰措施,督促地方政府如實申報所需應(yīng)急資金, 從而保證中央和地方合理承擔(dān)應(yīng)急財政資金來源責(zé)任, 及時監(jiān)督應(yīng)急財政資金來源情況。

    五、結(jié)語

    當(dāng)前我國“一案三制”的應(yīng)急管理模式已經(jīng)建立,必須肯定這一模式的積極作用,但也要承認(rèn)應(yīng)急財政資金來源主要依賴于行政手段,法治化程度不足。 這一問題不僅與我國應(yīng)急管理模式行政主導(dǎo)的特點有關(guān),也與民眾法治意識薄弱、應(yīng)急法律體系不健全、中央和地方責(zé)任劃分不合理等因素有關(guān),可以通過提升民眾法治意識、 健全應(yīng)急法律體系等方式逐步改善??傊?,防控新冠肺炎疫情事件不僅是對我國“一案三制”應(yīng)急模式的考驗,更是推進我國應(yīng)急管理法治化發(fā)展的契機,相信未來中國的應(yīng)急管理水平將會有質(zhì)的提升。

    注釋:

    ①參見《湖北省人民政府關(guān)于印發(fā)湖北省省級預(yù)備費管理辦法的通知》(鄂政發(fā)〔2007〕60 號)。

    ②參見《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策的通知》(鄂政辦發(fā)〔2020〕4 號)。

    ③參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第五款“(五)啟用本級人民政府設(shè)置的財政預(yù)備費……必要時調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具”;第六十條“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府開展恢復(fù)重建工作需要上一級人民政府支持的……上一級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)受影響地區(qū)遭受的損失和實際情況,提供資金、物資支持和技術(shù)指導(dǎo)……”;第六十一條“國務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況,制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策”。

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