“宜荊荊恩”城市群區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐思考

文/譚剛平 譚艷軍 朱宇

開展“宜荊荊恩”（宜昌、荊州、荊門、恩施州）城市群區(qū)域協(xié)同立法工作，是湖北省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)省委“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局戰(zhàn)略部署的重要舉措，是對(duì)“宜荊荊恩”人大及其常委會(huì)立法工作提出的新任務(wù)、新要求。恩施州人大常委會(huì)跨省協(xié)同立法保護(hù)酉水河的實(shí)踐，為探索“宜荊荊恩”區(qū)域協(xié)同立法工作，發(fā)揮了其在“宜荊荊恩”城市群高質(zhì)量立法中的先行先試作用。

一、“宜荊荊恩”城市群協(xié)同立法的重要現(xiàn)實(shí)意義

協(xié)同立法是為“宜荊荊恩”城市群高質(zhì)量發(fā)展提供制度供給的重要舉措。黨的十九大報(bào)告明確提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要求深化區(qū)域合作，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。湖北省委十一屆八次全會(huì)要求，要把“宜荊荊恩”城市群打造成以綠色經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為特色的高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶。建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，打造高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶，法治保障是重要前提，協(xié)同立法是必要途徑?！耙饲G荊恩”的四個(gè)市、州人大常委會(huì)協(xié)同立法，就是通過(guò)法規(guī)制度設(shè)計(jì)和實(shí)施，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快協(xié)同發(fā)展步伐，推動(dòng)“宜荊荊恩”城市群綠色聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要舉措。

協(xié)同立法是推動(dòng)“宜荊荊恩”城市群高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。“宜荊荊恩”城市群山水相依、地域相近、人文相通、經(jīng)濟(jì)相融，自古以來(lái)交流密切、情誼深長(zhǎng)，存在著廣泛的共同利益。近年來(lái)，“宜荊荊恩”四地堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制逐步建立，在清江生態(tài)聯(lián)保共治、邊界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、文化旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面開展了富有成效的合作，為四地持續(xù)深化交流合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?；谂彽牡赜?、相連的山水、共同的理念、共同的目標(biāo)，圍繞綠色經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)定位，加強(qiáng)“宜荊荊恩”立法工作的協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同，讓地方性法規(guī)與“宜荊荊恩”高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)一致、協(xié)作共享、協(xié)同推進(jìn)，是地方立法主動(dòng)適應(yīng)區(qū)域發(fā)展改革的現(xiàn)實(shí)需要。

協(xié)同立法是解決“宜荊荊恩”城市群高質(zhì)量發(fā)展突出問(wèn)題的需要。“宜荊荊恩”協(xié)同發(fā)展還面臨一些亟待解決的問(wèn)題，比如產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、行政壁壘、地方保護(hù)等?！耙饲G荊恩”的地方立法，作為不同的立法主體，一定程度上存在各自為政、重復(fù)立法和立法沖突等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，必須以法治的方式優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建法治化的協(xié)作機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)立法，用法規(guī)制度沖破羈絆、消除壁壘，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。當(dāng)前，迫切需要推動(dòng)“宜荊荊恩”區(qū)域立法的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同工作，以生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)、文化旅游等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一為前提，求同存異，形成相對(duì)統(tǒng)一和諧的區(qū)域法治環(huán)境，進(jìn)而降低立法成本、減少立法沖突，消除地方間行政壁壘，助推“宜荊荊恩”區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

二、跨省協(xié)同立法保護(hù)酉水河的實(shí)踐探索

酉水河保護(hù)協(xié)同立法情況。酉水河，被譽(yù)為土家族兒女的母親河，發(fā)源于恩施州宣恩縣，流經(jīng)湖北、湖南、重慶、貴州四?。ㄊ校?1個(gè)縣，匯洞庭湖而入長(zhǎng)江，全長(zhǎng)477公里。面對(duì)跨越湖北、湖南、貴州、重慶四?。ㄊ校┑挠纤颖O(jiān)管治理難題，2014年初，恩施州來(lái)鳳縣人大常委會(huì)與湖南龍山縣人大常委會(huì)分別向恩施州和湘西州人大常委會(huì)提出立法保護(hù)酉水河建議。同年11月，來(lái)鳳縣與宣恩縣人大常委會(huì)協(xié)商，共同向恩施州人大常委會(huì)提交了保護(hù)酉水河的立法建議。恩施州人大常委會(huì)將該保護(hù)酉水河的立法納入2015年立法工作計(jì)劃。由恩施州人大常委會(huì)與湘西州人大常委會(huì)牽頭發(fā)起，探索以跨行政區(qū)域協(xié)同立法的方式制定了《酉水河保護(hù)條例》，這是我國(guó)市州級(jí)地方人大協(xié)同處理區(qū)域公共事務(wù)的一次有益嘗試，為全國(guó)協(xié)同立法工作提供了一定經(jīng)驗(yàn)。

共同擬定協(xié)同立法方案。恩施州和湘西州人大常委會(huì)共同擬定協(xié)同立法方案，確定雙方協(xié)同職責(zé)、協(xié)同事項(xiàng)等內(nèi)容，決定協(xié)同立法方案經(jīng)聯(lián)席會(huì)議表決后，由各方遵照?qǐng)?zhí)行。

分別委托第三方起草法規(guī)草案。恩施州與湘西州人大常委會(huì)達(dá)成一致意見，分別委托湖北民族學(xué)院、吉首大學(xué)起草條例草案建議稿。兩個(gè)起草組經(jīng)過(guò)州內(nèi)實(shí)地調(diào)研、外出考察學(xué)習(xí)，各自形成建議稿。之后，兩個(gè)起草小組在充分討論的基礎(chǔ)上，將草案合成同一版本遞交立法聯(lián)席會(huì)議討論審議。根據(jù)第一次聯(lián)席會(huì)議審議意見，在進(jìn)一步征求修改意見的基礎(chǔ)上，本著“求大同、存小異”的原則，兩州分別擬定形成兩個(gè)版本遞交第二次聯(lián)席會(huì)議審議。

聯(lián)合委托第三方論證評(píng)估法規(guī)草案。恩施州與湘西州人大常委會(huì)聯(lián)合委托中南民族大學(xué)組成立法評(píng)估專家組，對(duì)條例草案進(jìn)行同步論證評(píng)估。同步論證評(píng)估的內(nèi)容包括草案的合法性、適當(dāng)性、技術(shù)性、文字表述準(zhǔn)確性等問(wèn)題。

共同召開協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議。恩施州和湘西州人大常委會(huì)先后兩次召開聯(lián)席會(huì)議。2015年9月在湖北來(lái)鳳縣召開第一次聯(lián)席會(huì)，會(huì)議討論了條例草案建議稿及說(shuō)明，通過(guò)了《酉水河協(xié)同立法工作方案》。2016年5月在湖南永順縣召開第二次聯(lián)席會(huì)，討論完善草案文本內(nèi)容，建立了跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制。兩次會(huì)議均邀請(qǐng)了兩省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及流域各縣人大常委會(huì)及職能部門負(fù)責(zé)人參會(huì)指導(dǎo)、討論交流。

各自履行法定程序。恩施州和湘西州人大常委會(huì)各自按照法定程序開展公開征求意見、審議、表決和批準(zhǔn)等工作。2017年3月和5月，《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》分別公布施行。

酉水河保護(hù)協(xié)同立法的成果。恩施州“跨省區(qū)域協(xié)同立法保護(hù)酉水河”入選2021全省人大系統(tǒng)“十大創(chuàng)新工作”之一。回顧兩個(gè)《酉水河保護(hù)條例》的立法工作，其成果主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是結(jié)構(gòu)框架基本一致?！抖魇┩良易迕缱遄灾沃萦纤颖Ｗo(hù)條例》共六章，分別是總則、政府職責(zé)與公眾參與、跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、水資源保護(hù)與水污染防治、法律責(zé)任、附則?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃萦纤颖Ｗo(hù)條例》共七章，分別是總則、政府職責(zé)與公眾參與、水資源管理與保護(hù)、水污染防治、跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、法律責(zé)任、附則。

二是協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制基本一致?？缧姓^(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制主要包含三個(gè)方面：即縣級(jí)以上人民政府間的聯(lián)合工作機(jī)制，如聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度等；縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門間的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制；縣級(jí)以上人大常委會(huì)間的協(xié)同執(zhí)法檢查機(jī)制。

三是處罰范圍幅度基本一致?！抖魇┩良易迕缱遄灾沃萦纤颖Ｗo(hù)條例》第五章法律責(zé)任有八條規(guī)定，《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》第六章法律責(zé)任有七條規(guī)定，雖條數(shù)規(guī)定有別，但是處罰范圍、處罰幅度基本一致。

酉水河保護(hù)協(xié)同立法中存在的問(wèn)題。立法程序不一致難以同步推動(dòng)立法進(jìn)程。由于是跨省協(xié)同立法，兩州的立法程序不盡一致，兩省人大常委會(huì)對(duì)市（州）立法工作的要求也有所不同。兩州的立法形式不同，恩施州是地方性法規(guī)，湘西州是單行條例，在條例的審議時(shí)間、審議次數(shù)和表決時(shí)間沒能同步一致；聯(lián)席會(huì)議的共識(shí)難以在各自文本中作出統(tǒng)一規(guī)定。協(xié)同立法保護(hù)酉水河的初衷主要是建立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、統(tǒng)一禁止性行為和法律責(zé)任。協(xié)同立法主體雙方雖然通過(guò)聯(lián)席會(huì)議方式對(duì)條例文本中的核心條款進(jìn)行了討論，并且就立法目的、跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制等達(dá)成了共識(shí)。但這些共識(shí)難以在最終表決稿以及批準(zhǔn)稿中得到完全一致的體現(xiàn)；省際法規(guī)的差異難以通過(guò)協(xié)同立法全面解決。湖北省和湖南省有關(guān)水污染防治如圍網(wǎng)養(yǎng)殖和投肥（糞）養(yǎng)殖等方面的規(guī)定不一致。當(dāng)時(shí)，恩施州規(guī)定禁止圍網(wǎng)養(yǎng)殖和投肥（糞）養(yǎng)殖，而湘西州對(duì)此沒有禁止。針對(duì)這一分歧，在協(xié)同立法中秉承求大同、存小異的原則擱置分歧。但這一差異性規(guī)定一定程度上降低了協(xié)同立法的預(yù)期效果。因?yàn)樵谟纤恿鹘?jīng)地段，來(lái)鳳與龍山兩縣犬牙交錯(cuò)，既有上下游關(guān)系，也有左右岸關(guān)系。禁止圍網(wǎng)養(yǎng)殖的恩施州既起不到河流保護(hù)的作用，還可能引發(fā)轄區(qū)村（居）民的不滿，增加執(zhí)法成本。

三、推進(jìn)“宜荊荊恩”城市群協(xié)同立法的建議思考

堅(jiān)持黨對(duì)協(xié)同立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)揮協(xié)同立法對(duì)“宜荊荊恩”協(xié)同發(fā)展的引領(lǐng)和保障作用，應(yīng)當(dāng)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，平穩(wěn)有序地協(xié)調(diào)推進(jìn)。堅(jiān)持立法與改革決策緊密銜接，對(duì)需要制定、修改、廢止法規(guī)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照黨中央、省委和地方黨委決策及時(shí)啟動(dòng)立法程序，確保重大改革決策于法有據(jù)。建議在“宜荊荊恩”黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立法制工作組，統(tǒng)籌研究規(guī)劃協(xié)調(diào)“宜荊荊恩”協(xié)同發(fā)展中的立法問(wèn)題。

構(gòu)建“宜荊荊恩”協(xié)同立法工作機(jī)制。按照《湖北省“宜荊荊恩”城市群區(qū)域協(xié)同立法框架協(xié)議》要求，建立健全聯(lián)席會(huì)議、溝通協(xié)商、立法項(xiàng)目協(xié)同、立法智庫(kù)聯(lián)盟、人才培養(yǎng)及法規(guī)清理等工作機(jī)制。建議研究制定聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則；經(jīng)常性開展地方立法工作經(jīng)驗(yàn)交流、立法信息交流，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、走訪座談、實(shí)地調(diào)研和征求意見等形式，共同研究立法中遇到的新情況，探討解決問(wèn)題的好辦法，實(shí)現(xiàn)立法資源共享；整合各地的立法研究和人才培養(yǎng)基地資源，促進(jìn)立法機(jī)構(gòu)人員、實(shí)務(wù)部門人員和專家學(xué)者三者有機(jī)結(jié)合，為立法工作提供智力支持。

聚焦法規(guī)項(xiàng)目開展“宜荊荊恩”協(xié)同立法工作。四市（州）人大常委會(huì)在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，可以互相通報(bào)有關(guān)情況，互相征求意見，對(duì)共同關(guān)注的重點(diǎn)立法項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)度高需要協(xié)調(diào)推動(dòng)的立法項(xiàng)目，盡可能協(xié)同甚至同步安排起草、審議、表決。一是加強(qiáng)立項(xiàng)溝通。本著“求大同、存小異”的原則，選準(zhǔn)選精立法項(xiàng)目，可在文化旅游、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域率先突破。二是加強(qiáng)協(xié)同起草。根據(jù)實(shí)際情況，可以由一方起草，確定示范性文本，其他幾方密切配合；可以聯(lián)合起草、協(xié)同修改，共同協(xié)商確定示范性文本，各地因地制宜對(duì)示范性文本進(jìn)行修改；還可以共同委托第三方機(jī)構(gòu)起草，各方協(xié)商討論形成示范性文本。三是加強(qiáng)資源共享。如采用立法起草會(huì)商、立法程序同步、立法人才互補(bǔ)、立法成果共享等模式，避免區(qū)域內(nèi)立法沖突和簡(jiǎn)單重復(fù)。

爭(zhēng)取省人大常委會(huì)對(duì)“宜荊荊恩”協(xié)同立法工作的支持。在“宜荊荊恩”協(xié)同立法工作中，積極爭(zhēng)取省人大常委會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。一是在立法項(xiàng)目的選擇上，在省人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，確定協(xié)同立法項(xiàng)目，及時(shí)向省人大常委會(huì)申報(bào)立法計(jì)劃。二是在法規(guī)制定過(guò)程中，積極爭(zhēng)取省人大有關(guān)專門委員會(huì)的提前介入、全程指導(dǎo)，確保法規(guī)立得住、真管用。三是在法規(guī)批準(zhǔn)階段，四地各自報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)法規(guī)，爭(zhēng)取同步批準(zhǔn)、公布施行。四是對(duì)于“宜荊荊恩”協(xié)同發(fā)展中的重大問(wèn)題，或者“宜荊荊恩”四地?zé)o權(quán)或無(wú)法協(xié)同的立法項(xiàng)目以及在全省具有共性的立法事項(xiàng)，積極向省人大常委會(huì)匯報(bào)，爭(zhēng)取省人大常委會(huì)列入立法計(jì)劃，制定法規(guī)在全省范圍內(nèi)實(shí)施。