各國(guó)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)談

胡潔人

社區(qū)治理是國(guó)家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國(guó)家聯(lián)系社會(huì)和公民的重要方面，社區(qū)治理的水平關(guān)系到我國(guó)城市發(fā)展的進(jìn)程和人民的日常生活?！吧鐓^(qū)”的概念源自德國(guó)學(xué)者滕尼斯，城市社區(qū)治理方面，較為值得借鑒參考的是日本、新加坡和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，特別是他們?cè)谏鐓^(qū)治理的合法性提升、居民自治能力的培養(yǎng)，以及不斷改善社區(qū)與政府的關(guān)系方面采取的治理模式和方法，有助于我們提升社區(qū)管理的水平，進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)治理精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)。

合法性是開(kāi)展社區(qū)治理的根本保障。社區(qū)在多種要素的影響下是異質(zhì)、復(fù)雜的，因此需要不斷對(duì)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行調(diào)整以建立社區(qū)組織，保持其治理的合法性。社區(qū)民眾對(duì)治理組織的認(rèn)可和接納是社區(qū)治理合法性與有效性的前提，治理組織工作者的專業(yè)背景能夠加強(qiáng)民眾對(duì)治理組織的信任。新加坡在社區(qū)治理中就充分重視并意識(shí)到合法性的關(guān)鍵作用，因此，政府與各類社會(huì)力量緊密合作并根據(jù)自身的性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行高效分工，來(lái)推動(dòng)社區(qū)治理。

新加坡是多族群國(guó)家。復(fù)雜的族群結(jié)構(gòu)、多元化宗教與文化，容易引發(fā)各類社會(huì)沖突，對(duì)社區(qū)治理提出很大的挑戰(zhàn)。因此，新加坡政府特別注重如何通過(guò)社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的合法性，確保不同群體的人都能認(rèn)可治理的模式，確保矛盾的最小化和基層共識(shí)的達(dá)成。

首先，制定社區(qū)入住人口的族群分配比例，逐步推動(dòng)社區(qū)融合與和諧。新加坡在人民行動(dòng)黨執(zhí)政后，政府就規(guī)定社區(qū)中的入住家庭比例必須按照新加坡人口的族群比例來(lái)分配?？陀^上實(shí)現(xiàn)多元族群的地域融合和交流，并通過(guò)社區(qū)活動(dòng)不斷促進(jìn)他們的互動(dòng)和融合。在這樣的多元社區(qū)中，政府指導(dǎo)和制定關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的相關(guān)政策，由社會(huì)組織來(lái)保障政策的貫徹落實(shí)。比如涉及大量社區(qū)治理工作的市鎮(zhèn)理事會(huì)，與其他政府部門如社會(huì)家庭發(fā)展部、文化社區(qū)和青年部協(xié)調(diào)分工，負(fù)責(zé)制定和落實(shí)修繕公共住宅及配套設(shè)施的工作，但在具體開(kāi)展翻新大樓等項(xiàng)目的時(shí)候，會(huì)配合居民顧問(wèn)委員會(huì)通知所有居民，了解民意，同時(shí)傳達(dá)政策法規(guī)，在充分協(xié)調(diào)溝通的基礎(chǔ)上，形成關(guān)于維修翻新的一致意見(jiàn)。這種做法盡管時(shí)間人力成本較大，但是好處就是事后的矛盾糾紛可以降到最低，因此，在很大程度上減少了糾紛解決的時(shí)間成本。

其次，完善各類法規(guī)制度并且嚴(yán)格依法執(zhí)行。新加坡出臺(tái)多部法律來(lái)規(guī)范社區(qū)建設(shè)。由于新加坡很早就要求社區(qū)居民的人口按照混合比例分配，每個(gè)樓群乃至每幢樓房的居民構(gòu)成都要符合一定的比例要求，而《土地征用法令》規(guī)定居民申請(qǐng)購(gòu)買和轉(zhuǎn)讓公共住房時(shí)也必須符合相關(guān)比例要求。這個(gè)規(guī)定主要用于加強(qiáng)不同族群間的交流融合，實(shí)現(xiàn)種族之間的“互嵌融合”。并且可以在一定程度上避免相同收入水平的居民集中居住，實(shí)現(xiàn)貧富“互嵌融合”。在參與社區(qū)治理較多的社會(huì)組織管理方面，新加坡憲法規(guī)定，政府有權(quán)監(jiān)管社會(huì)組織，包括派專人對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行定期檢查、要求社會(huì)組織提供其活動(dòng)章程以及強(qiáng)行解散不規(guī)范的社會(huì)組織。同時(shí)，配合《社團(tuán)法令與條令》《慈善法》《互惠組織法》等法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)組織在注冊(cè)、終止、解散、變更和處罰等諸多方面進(jìn)行立法，由此確保社會(huì)組織的法治化運(yùn)作發(fā)展。

最后也是新加坡社區(qū)治理成功最重要的方面，就是建立了多元的民意表達(dá)機(jī)制和糾紛調(diào)解機(jī)制。不管哪個(gè)國(guó)家的社區(qū)，各類民生事務(wù)和矛盾糾紛都比較集中在社區(qū)。早在20世紀(jì)80年代，新加坡就建立了包括談判、仲裁和社區(qū)調(diào)解在內(nèi)的多元化糾紛調(diào)解機(jī)制。新加坡政府將表達(dá)民意和化解糾紛放在社區(qū)治理格局的重要地位，通過(guò)設(shè)置民情聯(lián)系組、議員定期接待選民等制度，要求社區(qū)官員積極深入社區(qū)聽(tīng)取居民的心聲，吸納民眾的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)民情的順利輸出和及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)。同時(shí)，還建立公民咨詢委員會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)等社區(qū)組織來(lái)收集、吸納基層民眾的意見(jiàn)，達(dá)到傾聽(tīng)居民所愿、了解居民所需、緩解社區(qū)矛盾的效果。

日本社區(qū)治理的主體是“町內(nèi)會(huì)·自治會(huì)”，即“在一定區(qū)域內(nèi)，致力于將該區(qū)域內(nèi)的家庭和商業(yè)機(jī)構(gòu)等力量組織起來(lái)共同解決本區(qū)域內(nèi)所面臨的問(wèn)題，形成共同管理的居民自治組織”。日本的自治會(huì)類似于我國(guó)的居委會(huì)或村委會(huì)，是日本居民基于地緣關(guān)系自發(fā)組建的居民自治組織，是日本社區(qū)治理的最小單元。此外，日本社區(qū)治理高度重視多元參與，鼓勵(lì)形態(tài)多樣且功能各異的社區(qū)治理主體。以東京為例，區(qū)政協(xié)力委員、災(zāi)害對(duì)策委員、保健環(huán)境委員、民生委員、兒童委員、女性會(huì)、兒童會(huì)、老人俱樂(lè)部、體育推進(jìn)委員、消防團(tuán)、地域福祉推進(jìn)協(xié)議會(huì)，以及各類志愿者團(tuán)體和非營(yíng)利組織，這些社區(qū)治理主體具有較好的責(zé)任意識(shí)和問(wèn)題解決能力，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的重要方面。

以東京的神田社區(qū)為例，隨著城市地區(qū)商業(yè)化發(fā)展，神田社區(qū)的居民開(kāi)始擔(dān)憂周邊的商業(yè)設(shè)施和集合住宅對(duì)社區(qū)居民生活造成負(fù)面影響。特別是當(dāng)居民發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的護(hù)城河要被局部填埋開(kāi)發(fā)為商業(yè)設(shè)施的時(shí)候，神田社區(qū)的商會(huì)提出反對(duì)意見(jiàn)，但起初商會(huì)的反對(duì)并未得到重視。保護(hù)社區(qū)環(huán)境的理念促使商會(huì)繼而提出“社區(qū)發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃”，要求保持社區(qū)的傳統(tǒng)，社區(qū)改進(jìn)必須符合社區(qū)居民的審美理念和生活方式。在商會(huì)的推動(dòng)下，居民積極參與響應(yīng)，發(fā)布了《社區(qū)規(guī)劃發(fā)展章程》，提出必須建設(shè)友好型社區(qū)、保持社區(qū)高質(zhì)量的文化氣息、安心購(gòu)物的商業(yè)街、生活舒適的社區(qū)環(huán)境。

社區(qū)居民和社會(huì)組織大力參與章程的制定和推動(dòng)，最終得到區(qū)長(zhǎng)的認(rèn)可，并與商會(huì)簽署《神樂(lè)坂主街兩側(cè)一至五丁目社區(qū)營(yíng)造協(xié)定綱要》，完全尊重和接納居民的意見(jiàn)和要求。日本社區(qū)自上而下的推動(dòng)治理的案例，深刻展示了社區(qū)組織、居民通過(guò)自身的參與意識(shí)的培養(yǎng)和實(shí)踐，推動(dòng)與政府建立友好合作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)空間風(fēng)貌保護(hù)和發(fā)展的目標(biāo)。最終，政府對(duì)原住民自發(fā)簽署的社區(qū)綱要給予高度評(píng)價(jià)和肯定，居民也因得到政府的鼓勵(lì)和支持而更積極樂(lè)于投入自身家園的建設(shè)和治理。

日本的自治會(huì)類似于我國(guó)的居委會(huì)或村委會(huì)

德國(guó)是世界上社會(huì)治理制度、福利制度、法律制度都很完備的國(guó)家。德國(guó)的社區(qū)治理同樣高度注重居民與社會(huì)組織、團(tuán)體等共同參與進(jìn)行自我管理和服務(wù)。德國(guó)的社區(qū)包含了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)等不同形態(tài)的最基層的地方政府組織，同時(shí)居民高度自治自我管理，這種社區(qū)形態(tài)的形成與二戰(zhàn)后德國(guó)形成的聯(lián)邦制政體有關(guān)。

德國(guó)各級(jí)政府在文化、教育、城市規(guī)劃等社會(huì)事務(wù)上有著相當(dāng)大的自主權(quán)。要實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府的信任、積極配合政府共同開(kāi)展社區(qū)治理，主要依靠德國(guó)的民主政治教育，或者稱為公民教育，通過(guò)不斷創(chuàng)新官員與民眾溝通的方式、暢通居民監(jiān)督政府的渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。特別是德國(guó)完備的法律體系，如《聯(lián)邦環(huán)境信息法》《信息自由法》等在環(huán)保領(lǐng)域和個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域充分要求政府保護(hù)公民的知情權(quán)和信息公開(kāi)，而且不僅是德國(guó)公民，即便不是德國(guó)公民都有權(quán)利要求政府信息公開(kāi)，政府必須及時(shí)響應(yīng)。

以德國(guó)薩克森州首府德累斯頓為例，該市為了改善城市交通，決定在易北河上建造一座現(xiàn)代化公路橋梁，但因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題遲遲未決。直到2005年德累斯頓市政府再次提出此事，并交由全民投票表決，將近七成市民投贊成票之后，政府決定開(kāi)工建設(shè)，但市議會(huì)以建造大橋會(huì)破壞易北河岸的風(fēng)光、影響其世界文化遺產(chǎn)稱號(hào)為由堅(jiān)決反對(duì)。最終市議會(huì)與市政府對(duì)簿公堂，法院根據(jù)民意判決市政府勝訴。此事的結(jié)果是大橋得到修建，居民生活條件得到改善。從這個(gè)案例中可以看到德國(guó)的社區(qū)居民不僅積極參加社區(qū)事務(wù)，他們的參與對(duì)政府決策所起到的直接影響，同時(shí)，也展示了德國(guó)地方政府在處理城市發(fā)展的問(wèn)題上，確實(shí)更多以便利居民生活為核心來(lái)考量公共政策的實(shí)施與否。

在德國(guó)日常的社區(qū)治理中，各類自治管理服務(wù)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行任何一項(xiàng)公眾事務(wù)決策之前，都會(huì)采取登門征求意見(jiàn)、街頭隨機(jī)詢問(wèn)居民、網(wǎng)上征求意見(jiàn)等方式獲取社區(qū)居民的意見(jiàn)。提出人數(shù)較多的合理意見(jiàn)或建議，都會(huì)在隨后的決策中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。

為了更好地聯(lián)系和服務(wù)民眾，德國(guó)一些州還創(chuàng)設(shè)了“市民事務(wù)專員”的職位，這個(gè)職位專門由普通市民擔(dān)任，社區(qū)居民通過(guò)該專員可以直接聯(lián)系州長(zhǎng)。居民可通過(guò)臉書(shū)、電郵、電話等方式直接向他反映問(wèn)題。他也會(huì)幫助州長(zhǎng)與市民開(kāi)展對(duì)話，就某些政策議題進(jìn)行深入的、面對(duì)面的溝通，聽(tīng)取民意、完善決策、消除誤會(huì)、贏得理解和信任。例如巴伐利亞州的“市民事務(wù)專員”由現(xiàn)任州議員克勞斯·豪勒施科先生擔(dān)任，他上任以來(lái)受理了1000多位市民的投訴，涉及建房審批、醫(yī)療保險(xiǎn)等多方面問(wèn)題。接到投訴后，他會(huì)在兩周內(nèi)以通俗易懂的方式給予回復(fù)。由于議員身份，他可以更好地和政府溝通，解決市民的實(shí)際問(wèn)題。與此同時(shí)，州長(zhǎng)和政府部門設(shè)立電子信箱，州政府設(shè)立市民投訴受理中心，專門收集市民意見(jiàn)。此外，德國(guó)電視二臺(tái)還定期對(duì)十位主要政治家進(jìn)行公開(kāi)評(píng)分。

（本文作者系同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授）

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