拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度

鞠海龍　林愷鋮

〔提? ?要〕拜登政府執(zhí)政以來(lái)，致力于以多邊策略建構(gòu)針對(duì)中國(guó)的地區(qū)安全優(yōu)勢(shì)，南海是其主要著力方向。美通過強(qiáng)化在南海的軍事活動(dòng)，邀約域外國(guó)家介入南海地區(qū)安全事務(wù)，拉攏菲、越、印尼等國(guó)，推動(dòng)國(guó)際媒體塑造南海問題國(guó)際話語(yǔ)，試圖營(yíng)造其對(duì)南海地區(qū)安全的主導(dǎo)權(quán)。然而，由于美國(guó)等域外國(guó)家主導(dǎo)南海地區(qū)安全在合法性上存在天然缺陷、南海地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及東盟主要國(guó)家對(duì)卷入大國(guó)安全對(duì)抗的高度警惕，拜登政府南海政策的實(shí)際效果相對(duì)有限。

〔關(guān) 鍵 詞〕拜登政府、南海問題、南海地區(qū)安全

〔作者簡(jiǎn)介〕鞠海龍，暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院副院長(zhǎng)、

教授

林愷鋮，暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中華民族凝聚力

研究院副研究員

〔中圖分類號(hào)〕D871.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2022）2期0102-17

南海問題是美國(guó)操弄亞太安全問題的重要抓手。拜登政府在南海問題上延續(xù)特朗普政府基本政策的同時(shí)，更加重視借重盟友和伙伴聯(lián)手對(duì)華施壓，使南海問題成為持續(xù)干擾中國(guó)周邊環(huán)境的重要因素。為維護(hù)自身海洋權(quán)益及地區(qū)國(guó)家的共同利益，中國(guó)需要密切關(guān)注美國(guó)對(duì)南海問題的介入，揭露其地緣政治圖謀，團(tuán)結(jié)地區(qū)國(guó)家共同維護(hù)南海和平與穩(wěn)定。

一、對(duì)華強(qiáng)硬慣性下的拜登政府南海政策

自?shī)W巴馬政府提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來(lái)，南海問題便成為美國(guó)聚攏盟友和伙伴牽制中國(guó)崛起的主要抓手之一。在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)對(duì)華遏制打壓升級(jí)，其南海政策也變本加厲。拜登政府南海政策依然延續(xù)了上一屆政府的基調(diào)，其政策團(tuán)隊(duì)最主要的17人中有13人曾在軍方背景的智庫(kù)工作，而核心成員艾薇兒·海恩斯（Avril Haines）、杰克·沙利文（Jake Sullivan）、薩爾曼·艾哈邁德（Salman Ahmed）、米歇爾·弗盧努瓦（Michele A. Flournoy）等都曾為奧巴馬政府工作。這13人中，庫(kù)特·坎貝爾（Kurt Campbell）是南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的主要推動(dòng)者，沙利文是聯(lián)合盟友借南海問題對(duì)華施壓的積極倡導(dǎo)者，伊利·拉特納（Ely Ratner）則是美國(guó)強(qiáng)勢(shì)介入南海事務(wù)的政策擁躉，強(qiáng)調(diào)要借聯(lián)盟體系重塑中國(guó)的戰(zhàn)略選擇。在執(zhí)政團(tuán)隊(duì)對(duì)華充滿偏見和堅(jiān)信南海安全態(tài)勢(shì)緊張有益于美國(guó)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的背景下，拜登政府對(duì)南海問題的介入持續(xù)加強(qiáng)。

（一）突出軍事遏制和威懾

強(qiáng)化美國(guó)主導(dǎo)的西太平洋安全構(gòu)架、防范中國(guó)成為東亞地區(qū)霸主是拜登政府南海政策的根本目標(biāo)。美國(guó)在亞太地區(qū)最大的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)是其軍事存在，南海則是美軍顯示實(shí)力的主要場(chǎng)所。拜登入主白宮不到一個(gè)月，美軍南?！半p航母”行動(dòng)重新恢復(fù)，海軍“羅斯?！碧?hào)和“尼米茲”號(hào)航母戰(zhàn)斗群在南海進(jìn)行軍事演練。此外，美國(guó)海軍“卡爾·文森”號(hào)航母、“基德”號(hào)驅(qū)逐艦、“塔爾薩”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦、“查爾斯頓”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦還多次在南海地區(qū)開展單方軍事演練。拜登執(zhí)政三個(gè)月，美國(guó)軍艦在中國(guó)當(dāng)面海域活動(dòng)頻次比2020年同期增加逾20%，偵察機(jī)活動(dòng)頻次增加超40%;六個(gè)月左右，美軍對(duì)華近距離偵察已近2000次，海軍海洋監(jiān)視船監(jiān)視中國(guó)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)161天，在南海地區(qū)幾乎每天都有一艘來(lái)自美國(guó)的海洋監(jiān)視船。除自身不斷顯示軍事存在外，美國(guó)還拉攏盟友一道在南?！靶慵∪狻?。2021年8月，美軍劍指中國(guó)，與日、英、澳海軍在南海舉行持續(xù)25天的“大規(guī)模全球演習(xí)”（LSGE21），充分檢驗(yàn)第五代戰(zhàn)機(jī)協(xié)同作戰(zhàn)能力及全域作戰(zhàn)概念。同年10月，來(lái)自美國(guó)的2艘航母，英國(guó)的1艘航母，以及日、荷、加和新（西蘭）的14艘海軍艦艇在南海及周邊海域舉行了軍事演習(xí)。除了頻繁的大規(guī)模軍事演習(xí)外，截至2021年9月，美軍在南海地區(qū)已進(jìn)行了5次“航行自由行動(dòng)”。美國(guó)在南海的軍事演練雖不乏為實(shí)戰(zhàn)做準(zhǔn)備，但其對(duì)華軍事戰(zhàn)略的核心依然是以威懾為主，懾止中國(guó)在地區(qū)爭(zhēng)端中使用武力。為威懾中國(guó)，美軍B-52轟炸機(jī)重返關(guān)島基地。美國(guó)“2021年國(guó)防授權(quán)法案”首次設(shè)立“太平洋威懾倡議”，計(jì)劃在2021、2022財(cái)年先行投入69億美元，提升部隊(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)能力，優(yōu)化軍力結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化盟友與軍事伙伴關(guān)系，改善互操作性與信息共享。美國(guó)正醞釀重建第一艦隊(duì)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)南海與東印度洋地區(qū)，美國(guó)五角大樓甚至還提出參照冷戰(zhàn)時(shí)期做法在太平洋地區(qū)建立一支直接針對(duì)中國(guó)的“海軍特遣部隊(duì)”。2021年9月，美英澳三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布聯(lián)合聲明，宣布成立三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），該伙伴關(guān)系的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容就是美英助澳發(fā)展核動(dòng)力潛艇。

（二）拼湊干涉南海問題的“意愿同盟”

拜登政府外交政策最大的特點(diǎn)之一就是重視修復(fù)與盟友伙伴的關(guān)系，借重盟友伙伴的力量推進(jìn)其對(duì)華外交議程。這一政策特點(diǎn)在南海問題上展露無(wú)遺。

日澳印和英法德是拜登政府構(gòu)建南海域外國(guó)家政策同盟體系的主要對(duì)象。拜登南海政策依托“印太戰(zhàn)略”，把美國(guó)對(duì)華策略嵌入“多邊主義”架構(gòu)，引導(dǎo)域外大國(guó)深度介入南海地區(qū)安全事務(wù)。為構(gòu)建這一政策體系，拜登上臺(tái)后一直強(qiáng)調(diào)“與盟友和伙伴共同建立對(duì)華統(tǒng)一陣線”的重要性。拜登及其團(tuán)隊(duì)重要成員不僅多次向日本重申釣魚島適用于《美日安保條約》的承諾，而且替澳大利亞出頭，抹黑“中國(guó)對(duì)澳大利亞發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)”，并以“不采取實(shí)質(zhì)措施改善中美關(guān)系”威脅中國(guó)恢復(fù)與澳大利亞關(guān)系。國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀訪問印度時(shí)把中國(guó)稱為“迫切的威脅”，強(qiáng)調(diào)美國(guó)的目標(biāo)是“確保其有能力、有作戰(zhàn)計(jì)劃，能夠向中國(guó)或任何想與美國(guó)較量的國(guó)家提供可信的威懾”。在利用“四邊機(jī)制”拉攏日印澳等國(guó)介入南海問題的同時(shí)，拜登政府還以“印太戰(zhàn)略”和意識(shí)形態(tài)捆綁英法德等歐洲國(guó)家介入南海地區(qū)事務(wù)，鼓動(dòng)歐洲國(guó)家與美國(guó)建立統(tǒng)一陣線，為與中國(guó)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備。在美國(guó)的引導(dǎo)下，日澳成為美國(guó)攪局南海的主要跟班，而英法德等國(guó)軍艦也先后進(jìn)入南海海域炫耀武力。

東盟南海聲索國(guó)是拜登政府拉攏的主要對(duì)象。以“分而治之”手段誘拉菲、越、馬、印尼等東盟南海周邊國(guó)家與中國(guó)對(duì)立是美國(guó)政策的重點(diǎn)。拜登上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)先后利用牛軛礁事件、“南海仲裁裁決”五周年、中國(guó)頒布《海警法》等時(shí)間節(jié)點(diǎn)多次向菲律賓表達(dá)否定中國(guó)的南海主張，支持“南海仲裁裁決”，強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)菲律賓海洋安全的承諾。此外，美菲恢復(fù)了《部隊(duì)訪問協(xié)定》。越南是美國(guó)南海政策重點(diǎn)打造的新合作對(duì)象。2011年至2021年，美國(guó)支持越南國(guó)防與安全的投入累計(jì)超過 4.5 億美元。為強(qiáng)化與越南關(guān)系，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿謝爾曼、國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀、副總統(tǒng)哈里斯等人先后訪越并表達(dá)加強(qiáng)美越安全合作的愿望。為加強(qiáng)與印尼、馬來(lái)西亞等國(guó)關(guān)系，布林肯宣稱，美國(guó)為成為印尼最大防務(wù)伙伴而自豪，將支持印尼在包括納土納群島海域在內(nèi)的南海地區(qū)對(duì)抗中國(guó);美國(guó)將向馬來(lái)西亞提供2.2億美元的安全援助，以支持馬來(lái)西亞不受任何威脅地開發(fā)海洋資源。gzslib202204051200

（三）操弄輿論抹黑中國(guó)南海政策

輿論炒作是美國(guó)操弄南海問題的重要手段。美國(guó)試圖借此貶損中國(guó)國(guó)際形象，離間地區(qū)國(guó)家與中國(guó)的合作，提升自身介入南海局勢(shì)的合法性。拜登上臺(tái)之后，迅速以“南海仲裁裁決”為切入點(diǎn)，將南海議題拉入國(guó)際輿論熱點(diǎn)話語(yǔ)領(lǐng)域。拜登本人和包括國(guó)務(wù)卿布林肯、國(guó)家安全顧問沙利文、國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀等高官在內(nèi)的政府要員，多次重申支持“裁決”的立場(chǎng)，并將南海地區(qū)安全矛盾的焦點(diǎn)引向中國(guó)。2022年1月，美國(guó)國(guó)務(wù)院下屬的海洋及國(guó)際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局發(fā)表了關(guān)于中國(guó)在南海權(quán)利主張的第150號(hào)“海洋界限”報(bào)告，幾乎全盤否定中國(guó)在南海的海洋權(quán)利主張，甚至對(duì)中國(guó)政府還未公布的南海中沙群島和南沙群島領(lǐng)?；€也臆測(cè)性地對(duì)其合法性作出否定判斷。美國(guó)政要的相關(guān)表態(tài)及國(guó)務(wù)院相關(guān)報(bào)告為美方媒體持續(xù)炒作南海問題提供了素材。拜登執(zhí)政前三個(gè)季度，美國(guó)至少有254家媒體參與了南海問題的輿論炒作，相關(guān)媒體報(bào)道量多達(dá)3527篇，分別占全球954家媒體和19017篇報(bào)道總量的26.62%和18.54%。來(lái)自美國(guó)盟友的媒體有394家，總報(bào)道量為8022篇。美國(guó)及其盟友媒體和報(bào)道量合計(jì)，分別占全球參與南海問題報(bào)道媒體的67.92%和總報(bào)道量的62.72%。

國(guó)際話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)為拜登政府塑造有利于美國(guó)的輿論氛圍創(chuàng)造了條件。根據(jù)新聞統(tǒng)計(jì)，拜登執(zhí)政以來(lái)南海問題國(guó)際報(bào)道的五大聚焦性議題仍然是“南海斷續(xù)線”“南海航行自由”“南海地區(qū)軍事化”“國(guó)際法”“南海島礁建設(shè)”等與中國(guó)南海主張直接相關(guān)的議題。而前三季度國(guó)際媒體援引和轉(zhuǎn)載路透社、美聯(lián)社、德新社、法新社、《紐約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》、美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)、英國(guó)廣播公司、澳大利亞廣播公司等西方主流媒體和推特、臉書等社交媒體的涉南海報(bào)道多達(dá)7060篇/次，相當(dāng)于中國(guó)媒體被援引和轉(zhuǎn)載量1251篇的5.6倍。這些聚焦性議題及其觀點(diǎn)在國(guó)際媒體南海問題報(bào)道中占據(jù)主流位置，對(duì)其他相關(guān)議題和立場(chǎng)形成排斥，成為拜登政府對(duì)華南海政策的重要助力。

二、美國(guó)南海政策擾亂地區(qū)局勢(shì)

拜登政府的南海政策強(qiáng)化了美國(guó)在南海地區(qū)的軍事存在和周邊國(guó)家對(duì)地區(qū)安全的關(guān)注，營(yíng)造了地區(qū)安全緊張態(tài)勢(shì)。在日、印、澳、英、法、德等國(guó)積極回應(yīng)以及菲、越、印尼等國(guó)對(duì)南海問題態(tài)度消極轉(zhuǎn)變的背景下，拜登政府相關(guān)政策給本已趨向穩(wěn)定的南海地區(qū)局勢(shì)帶來(lái)新的不確定因素。

（一）美軍對(duì)南海地區(qū)安全的沖擊

美軍在南海地區(qū)直接針對(duì)中國(guó)的軍事挑釁活動(dòng)、頻繁的軍事演習(xí)和“航行自由行動(dòng)”，給南海地區(qū)安全局勢(shì)帶來(lái)巨大壓力。美國(guó)拉攏域內(nèi)外國(guó)家頻繁在中國(guó)周邊海域巡航、演練將惡化地區(qū)安全環(huán)境，加劇地區(qū)軍備競(jìng)賽，加大地區(qū)安全困境。與此同時(shí)，美國(guó)等域外國(guó)家?guī)椭鷸|盟南海聲索國(guó)提高海岸警衛(wèi)隊(duì)等執(zhí)法和防衛(wèi)力量的能力建設(shè)，通過教育培訓(xùn)、交流演習(xí)以及聯(lián)合行動(dòng)助其提高對(duì)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的巡邏和監(jiān)察能力，將使個(gè)別聲索國(guó)在涉海侵權(quán)問題上更加有恃無(wú)恐。

值得注意的是，拜登政府日益重視“以臺(tái)制華”，不斷升級(jí)與臺(tái)灣當(dāng)局的政治與防務(wù)合作，并將布局南海視為“協(xié)防臺(tái)灣”的重要手段。日本素來(lái)有借南海緊張局勢(shì)緩解其在東海壓力的圖謀，多次派艦機(jī)到南海巡航或參加多邊軍演。在美日聯(lián)手推動(dòng)下，南海、東海、臺(tái)海局勢(shì)可能同時(shí)升溫，“三?！甭?lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)明顯，給整個(gè)東亞安全增添不穩(wěn)定因素。

（二）域外多國(guó)加入美國(guó)政策同盟對(duì)南海地區(qū)安全的壓力

拉攏域外國(guó)家介入南海問題是美國(guó)的慣用手法。隨著美日印澳“四邊機(jī)制”的強(qiáng)化，日本、澳大利亞、印度成為追隨美國(guó)南海政策的第一梯隊(duì)。美國(guó)和日本在應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起方面有共同的戰(zhàn)略利益，兩國(guó)都支持南?！昂叫凶杂伞薄澳虾Ｖ俨貌脹Q”，反對(duì)中國(guó)的南海主張和《海警法》。拜登上臺(tái)后，美日軍事演習(xí)的范圍擴(kuò)大到釣魚島。作為回應(yīng)，菅義偉在訪美期間表達(dá)了對(duì)美國(guó)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的支持和對(duì)“中國(guó)在南海地區(qū)違反國(guó)際秩序的主張和行為”的反對(duì)。澳大利亞是追隨美國(guó)南海政策的急先鋒，在親美反華政客影響下，澳海軍2021年1月至5月先后4次穿越南海。澳大利亞國(guó)防部前副部長(zhǎng)保羅·迪布（Paul Dibb）公開叫囂，澳必須為與中國(guó)在南海潛在的軍事突發(fā)事件做好準(zhǔn)備;澳總理莫里森則與新西蘭總理阿德恩發(fā)表聯(lián)合聲明，對(duì)“南海爭(zhēng)議島礁持續(xù)軍事化及相關(guān)地區(qū)安全威脅”表示嚴(yán)重關(guān)切。印度國(guó)防部在2021年8月宣布派遣一支由4艘軍艦組成的特遣隊(duì)進(jìn)入南海，進(jìn)行為期兩個(gè)月的部署，并與美日澳舉行軍事演習(xí)。

英法德是追隨美國(guó)南海政策的第二梯隊(duì)。美國(guó)“印太戰(zhàn)略”及其南海地區(qū)利益泛化策略為歐洲國(guó)家介入南海地區(qū)安全找到了借口。拜登上臺(tái)后，英國(guó)推出了《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球英國(guó)：安全、國(guó)防、發(fā)展和外交政策綜合評(píng)估》報(bào)告，27次提及與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步明確了介入南海地區(qū)安全的政策，并在2021年7月派遣“伊麗莎白女王”號(hào)航母戰(zhàn)斗群進(jìn)入南海炫耀武力。法國(guó)發(fā)表了《法國(guó)印太防務(wù)戰(zhàn)略報(bào)告》，要繼續(xù)推進(jìn)與越南的“全方位合作”關(guān)系，并在2021年上半年至少12次派遣軍艦進(jìn)入南沙、西沙海域。德國(guó)在南海問題上一直相對(duì)謹(jǐn)慎，但最終還是在美國(guó)等方面誘壓下象征性派軍艦巡航南海。

在美英法等國(guó)影響下，歐盟和七國(guó)集團(tuán)也開始介入南海地區(qū)安全事務(wù)。在2019年首次發(fā)布南海地區(qū)形勢(shì)聯(lián)合聲明之后，歐盟于2021年4月再度集體發(fā)聲，指責(zé)牛軛礁的中國(guó)船只危及“南海地區(qū)和平穩(wěn)定”，并表示強(qiáng)烈反對(duì)這種“破壞國(guó)際秩序規(guī)則的單邊行動(dòng)”。同時(shí)，歐盟外長(zhǎng)理事會(huì)發(fā)布的《歐盟印太合作戰(zhàn)略報(bào)告》也肯定了歐洲國(guó)家海軍部署印太、加強(qiáng)防務(wù)合作以及共同應(yīng)對(duì)海上安全等國(guó)際安全挑戰(zhàn)的意義。2021年5月，七國(guó)集團(tuán)外長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合聲明就南海問題、臺(tái)海問題表示嚴(yán)重關(guān)切，強(qiáng)調(diào) “南海仲裁裁決”結(jié)果的重要性，并將南海問題納入政策關(guān)注的范圍。受美國(guó)影響，日、澳、加、英、法等國(guó)派艦機(jī)巡航南海的同時(shí)還往往故意穿行臺(tái)灣海峽。

（三）部分東盟國(guó)家南海政策出現(xiàn)消極變化

菲律賓是奧巴馬執(zhí)政時(shí)期美國(guó)南海政策的忠實(shí)盟友。拜登上臺(tái)后，菲律賓國(guó)內(nèi)借美國(guó)支持爭(zhēng)取南海權(quán)益的勢(shì)力進(jìn)一步活躍。2021年2月，菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)洛倫扎納（Delfin Lorenzana）表示，在中國(guó)主張南海大片地區(qū)主權(quán)的情況下，美國(guó)是制衡中國(guó)的有效力量;菲律賓參議員理查德·戈登（Richard J. Gordon）以對(duì)菲律賓海洋和資源主張所有權(quán)的“不友好勢(shì)力”（unfriendly forces）暗諷中國(guó)，宣稱菲律賓漁民受到恐嚇和欺凌，菲律賓需要美國(guó)的幫助。菲律賓政界親美勢(shì)力抬頭引發(fā)了社會(huì)政治效應(yīng)，菲律賓媒體公開批評(píng)杜特爾特南海政策的論調(diào)增強(qiáng)。牛軛礁事件中，菲律賓工商總會(huì)為首的9個(gè)非政府組織發(fā)表聯(lián)合聲明，要求中國(guó)停止“挑釁”行為。包括副總統(tǒng)和多位參議員在內(nèi)的高級(jí)官員公開表態(tài)，反對(duì)中國(guó)南海政策。隨著菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)南海問題態(tài)度的轉(zhuǎn)變，以杜特爾特對(duì)華友好外交為基礎(chǔ)的菲律賓南海政策已明顯弱化。gzslib202204051200

越共十三大后越南的南海政策總體轉(zhuǎn)向平穩(wěn)務(wù)實(shí)，但仍舊保留以美國(guó)制衡中國(guó)的策略。越南在維持中越外交關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，也積極迎合拜登政府的南海政策。越南外交部發(fā)言人兩度公開表示美國(guó)和歐洲國(guó)家軍艦在南海的“航行自由行動(dòng)”對(duì)維護(hù)南海和平穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。2021年6月，越南常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)鄧廷貴在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)第31次會(huì)議上呼吁各方不采取使局勢(shì)復(fù)雜化的單邊行動(dòng)。其后，越南在東盟系列會(huì)議、東亞峰會(huì)、不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議頻繁就南海問題表態(tài)，對(duì)一些敏感問題的態(tài)度日益堅(jiān)定。同年8月，越南總理范明政在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)“加強(qiáng)海上安全”公開辯論會(huì)上發(fā)表關(guān)于南海問題的演講，呼應(yīng)布林肯和莫迪等人觀點(diǎn)，意指中國(guó)?？紤]到越南高層知華穩(wěn)健派年事已高且人數(shù)漸少的趨勢(shì)，越南高能耗經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)南海油氣資源的需求壓力，以及美國(guó)對(duì)越投資優(yōu)勢(shì)和越中、越美貿(mào)易的逆順差狀況，越南在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)可控情況下倒向美國(guó)的可能性仍然存在。

印尼是南海問題上較為主動(dòng)接受美國(guó)政策影響的國(guó)家之一。布林肯訪印尼期間對(duì)雙邊安全合作關(guān)系、印尼在東盟領(lǐng)導(dǎo)地位和印太秩序支柱地位的肯定，以及支持印尼對(duì)抗中國(guó)的表態(tài)，使印尼南海安全政策出現(xiàn)了微妙的變化。2021年8月，印尼與美國(guó)在蘇門答臘島、加里曼丹島和蘇拉威西島舉行了規(guī)?？涨暗您椂苈?lián)合軍演。同期，印尼國(guó)會(huì)國(guó)家安全委員會(huì)委員、國(guó)會(huì)議員穆罕默德·法爾漢（Muhammad Farhan）針對(duì)中國(guó)要求印尼停止海上鉆探的外交公函表示：“我們的答復(fù)非常堅(jiān)定，我們不會(huì)停止鉆探，因?yàn)檫@是我們的主權(quán)?！?/p>

三、美國(guó)操控南海局勢(shì)面臨的制約

拜登政府南海政策是以南?！昂叫凶杂伞睘橹麝嚨兀匀瞻挠∮⒎ǖ聻檎咄?，以南海周邊國(guó)家為地緣戰(zhàn)略突破點(diǎn)，輔以國(guó)際輿論優(yōu)勢(shì)，針對(duì)中國(guó)的政策施壓體系。表面上，拜登政府的政策設(shè)計(jì)集結(jié)多國(guó)且貫通軍事安全、國(guó)際關(guān)系、國(guó)際話語(yǔ)等多方多領(lǐng)域的力量。實(shí)際上，這些試圖主導(dǎo)南海地區(qū)安全的政策設(shè)計(jì)不僅缺乏起碼的政策合法性，無(wú)法將南海地區(qū)安全結(jié)構(gòu)拉回到冷戰(zhàn)狀態(tài)，而且在觸及地區(qū)安全紅線的情況下還會(huì)遭到東南亞國(guó)家的反對(duì)。

（一）域外國(guó)家介入南海地區(qū)安全合法性的缺陷

拜登政府以南?！昂叫凶杂伞睘橛善髨D重塑南海地區(qū)安全主格局的政策主要是為了構(gòu)建針對(duì)中國(guó)的地緣安全聯(lián)盟，以維護(hù)其世界霸權(quán)。然而，美國(guó)作為一個(gè)美洲國(guó)家卻在地球另一側(cè)的亞洲主張權(quán)利，本身就有先天合法性不足的問題。鑒于此，無(wú)論奧巴馬還是拜登時(shí)期，美國(guó)所謂的南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”都只能在所謂的“維護(hù)國(guó)際法原則”和“推動(dòng)世界秩序更加美好”等借口中尋求政策合法性。然而，盡管拜登政府對(duì)南海地區(qū)“航行自由行動(dòng)”的頻率和強(qiáng)度遠(yuǎn)超以往，其理由仍是“中國(guó)威脅南海地區(qū)安全和航行自由”等虛偽托詞。美國(guó)這種可以“肆意污蔑、壓迫、脅迫和欺負(fù)其他國(guó)家而不需要付出任何代價(jià)”的理由太過牽強(qiáng)，以致于連西方國(guó)家學(xué)者都難以認(rèn)同。西方國(guó)家的理性分析認(rèn)為，部分南海周邊國(guó)家的海洋法規(guī)則與美國(guó)所倡導(dǎo)的航行自由原則存在差異;國(guó)際法意義的航行自由不足以支持美國(guó)進(jìn)行近乎無(wú)限制的海洋軍事活動(dòng)的自由;美國(guó)的航行自由行動(dòng)必須以國(guó)際法為前提，離開國(guó)際法該行動(dòng)將毫無(wú)意義。因此，當(dāng)下美國(guó)進(jìn)行的所謂“航行自由行動(dòng)”只是向中國(guó)表明其在南海問題上的立場(chǎng)和顯示對(duì)地區(qū)盟友承諾，既不敢對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)實(shí)際軍事打擊，也無(wú)益于建造更美好的地區(qū)秩序。

在美國(guó)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”合理性與合法性缺失的情況下，追隨美國(guó)介入南海地區(qū)安全事務(wù)的日澳印和英法德等國(guó)的理由更加牽強(qiáng)、自相矛盾甚至與國(guó)際規(guī)則相違。日本外務(wù)大臣茂木敏充、防衛(wèi)大臣岸信夫和美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯、國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀等人會(huì)晤中，違背《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》12海里領(lǐng)海的基本規(guī)則，支持美國(guó)以3海里領(lǐng)海為標(biāo)準(zhǔn)開展所謂“航行自由行動(dòng)”，卻批評(píng)中國(guó)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》參照世界大多數(shù)國(guó)家立法出臺(tái)的《海警法》破壞南海安全秩序。澳大利亞對(duì)南海地區(qū)安全的政策幾乎全部基于對(duì)美國(guó)“航行自由”的追隨，澳政府首腦在各種場(chǎng)合不斷強(qiáng)調(diào)維護(hù)南海航行和飛越自由的政策和決心，卻極力反對(duì)中國(guó)軍艦進(jìn)入澳鄰近海域，并將其渲染為令人擔(dān)憂的軍事活動(dòng)。印度雖然在南海問題上強(qiáng)調(diào)與美國(guó)的共同價(jià)值觀，卻反對(duì)美國(guó)用航行自由行動(dòng)的方式對(duì)印度專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的挑戰(zhàn)。

雖然英國(guó)拒不執(zhí)行國(guó)際法院關(guān)于“查戈斯群島從毛里求斯分裂案”的決議，但這并沒有影響英國(guó)外交大臣拉布在與越南外長(zhǎng)裴青山的會(huì)晤中高調(diào)宣揚(yáng)國(guó)際法和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為約束海洋活動(dòng)法律框架的重要性。法國(guó)總理卡斯泰和越南總理范明政線上會(huì)晤大談確保南海航行自由和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的重要性，卻避而不談美國(guó)所謂的“航行自由”與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于軍艦軍機(jī)無(wú)害通過規(guī)則的沖突。德國(guó)駐菲律賓大使雷芬斯圖爾（Anke Reiffenstuel）贊揚(yáng)菲律賓通過“仲裁”解決南海爭(zhēng)端的選擇并肯定其基于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)則行動(dòng)的價(jià)值。他的言論完全無(wú)視“裁決”將具備經(jīng)濟(jì)生活條件的太平島視為巖礁的謬誤，嚴(yán)重踐踏了國(guó)際法最基本的法律精神。

由于美國(guó)及其追隨者以“航行自由”為抓手介入南海地區(qū)安全的理由過于荒唐，美國(guó)與南海地區(qū)國(guó)家的政策目標(biāo)并不完全一致。因此，盡管美國(guó)的亞洲伙伴因看到“這種熟悉的治理方略”而對(duì)拜登政府“重返亞太”感到欣慰，歐盟國(guó)家也表達(dá)了把中國(guó)視為“系統(tǒng)性對(duì)手”（systemic rival）并愿意追隨美國(guó)，但美國(guó)建立對(duì)華統(tǒng)一陣線的目標(biāo)一直遙遙無(wú)期。

（二）南海地區(qū)安全結(jié)構(gòu)對(duì)美國(guó)南海政策效能的制約

冷戰(zhàn)結(jié)束后，南海地區(qū)以意識(shí)形態(tài)和地緣政治為基礎(chǔ)的對(duì)抗型結(jié)構(gòu)終結(jié)。隨著美軍退出蘇比克灣軍事基地，中國(guó)、東盟、美日同盟逐漸成為影響地區(qū)安全的三大結(jié)構(gòu)性力量，南海地區(qū)安全性質(zhì)也隨著地區(qū)形勢(shì)發(fā)生了變化。中國(guó)、菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、印尼、文萊等國(guó)先后走上經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展道路。隨著中國(guó)與東盟國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速發(fā)展，相關(guān)國(guó)家審視南海爭(zhēng)端的視野也開始超越簡(jiǎn)單的政治判斷，資源、環(huán)境、安全、地區(qū)規(guī)則以及雙邊和多邊關(guān)系均被納入南海問題的政策范圍。解決南海權(quán)益爭(zhēng)端的思路開始擺脫剛性、對(duì)立的思維框架，轉(zhuǎn)向以發(fā)展為目的，以約束、規(guī)范和引導(dǎo)各方行動(dòng)為主要內(nèi)容，追求利益最大化的政策博弈，南海問題性質(zhì)的改變帶來(lái)了問題解決途徑超越安全屬性的多元性和非沖突性。gzslib202204051201

在南海安全結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，拜登政府以“分而治之”的策略拉攏東南亞國(guó)家加入域外強(qiáng)國(guó)對(duì)抗地區(qū)大國(guó)政策聯(lián)盟的舉措客觀上將削弱相關(guān)國(guó)家對(duì)南海地區(qū)安全的影響力。這無(wú)疑會(huì)違背南海周邊小國(guó)以“大國(guó)平衡”增強(qiáng)地區(qū)安全影響的政策初衷。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇和越來(lái)越多域外強(qiáng)國(guó)介入南海地區(qū)安全事務(wù)的背景下，小國(guó)操弄“大國(guó)平衡”的政策空間被大幅壓縮。由于“南海行為準(zhǔn)則”等共同的制度安排同樣有望解決南海爭(zhēng)端相關(guān)的地區(qū)安全問題，以充當(dāng)強(qiáng)國(guó)對(duì)抗棋子為代價(jià)倒向域外大國(guó)陣營(yíng)絕非明智的政策選項(xiàng)。因此，拜登政府以外部施壓和內(nèi)部分化為手段試圖重新主導(dǎo)南海地區(qū)安全的政策效能必定有限。

（三）東盟國(guó)家發(fā)展利益與美國(guó)南海政策目標(biāo)的不兼容

東盟國(guó)家的政策選擇是影響中美南海戰(zhàn)略博弈的重要因素。盡管美國(guó)和歐洲國(guó)家對(duì)菲、越、印尼等國(guó)的拉攏得到了相對(duì)積極的回應(yīng)，但作為中美兩大力量之間的第三方，東盟的戰(zhàn)略理性同樣不容忽視。

發(fā)展是東盟最大的政治。作為主要由發(fā)展中國(guó)家構(gòu)成的地區(qū)組織，東盟及其成員國(guó)的安全政策主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。自2009年以來(lái)，中國(guó)一直是東盟第一大貿(mào)易伙伴，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的正式生效將進(jìn)一步提升中國(guó)與東盟的經(jīng)貿(mào)合作。習(xí)近平主席在“中國(guó)-東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)”上講話宣布，在未來(lái)3年再向東盟提供15億美元發(fā)展援助，用于東盟國(guó)家抗疫和恢復(fù)經(jīng)濟(jì);愿進(jìn)口更多東盟國(guó)家優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，包括在未來(lái)5年力爭(zhēng)從東盟進(jìn)口1500億美元農(nóng)產(chǎn)品;將啟動(dòng)科技創(chuàng)新提升計(jì)劃，向東盟提供1000項(xiàng)先進(jìn)適用技術(shù)，未來(lái)5年支持300名東盟青年科學(xué)家來(lái)華交流。各種惠及東盟國(guó)家的政策必然會(huì)為東盟各國(guó)發(fā)展帶來(lái)可預(yù)期的巨大收益，中國(guó)在東盟未來(lái)發(fā)展中的作用將越來(lái)越重要。

在東盟與中國(guó)關(guān)系穩(wěn)定、收益可期的情況下，域外國(guó)家對(duì)抗中國(guó)而危及地區(qū)安全的風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)成為東盟國(guó)家的政策敏感點(diǎn)。AUKUS的出現(xiàn)便引發(fā)東盟國(guó)家擔(dān)憂。馬來(lái)西亞總理伊斯梅爾在與澳大利亞總理莫里森通話時(shí)明確表達(dá)對(duì)可能激怒其他大國(guó)、導(dǎo)致南海地區(qū)安全威脅的擔(dān)憂。馬來(lái)西亞外長(zhǎng)賽夫丁則公開“堅(jiān)定地”告訴外界，馬來(lái)西亞不想被困在超級(jí)大國(guó)的武器競(jìng)爭(zhēng)之中，并對(duì)該決定持強(qiáng)烈保留意見。

四、結(jié)語(yǔ)

自?shī)W巴馬政府提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來(lái)，美國(guó)南海政策的根本目的是重新實(shí)現(xiàn)其對(duì)地區(qū)安全的絕對(duì)主導(dǎo)。拜登政府概莫能外，其政策設(shè)計(jì)的主觀缺陷和目標(biāo)脫離現(xiàn)實(shí)的結(jié)構(gòu)偏差使其難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。與美國(guó)不同，中國(guó)與東盟都將發(fā)展視為最重要的戰(zhàn)略方向。對(duì)東盟南海聲索國(guó)而言，雖然可以在南海爭(zhēng)端中更多地借重美國(guó)，但相關(guān)國(guó)家并不想在地區(qū)安全問題上明顯選邊站隊(duì)。安全上依附美國(guó)不僅可能損害與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，還可能加劇兩個(gè)大國(guó)激烈軍事對(duì)抗，最終殃及自身。除非東盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人政治智慧集體消失，否則不會(huì)輕易搭乘美國(guó)的戰(zhàn)車。鑒于此，中國(guó)在應(yīng)對(duì)拜登政府南海政策的過程中，可繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力，在努力排除美國(guó)干擾的同時(shí)，積極推動(dòng)消解南海周邊國(guó)家矛盾的區(qū)域安全機(jī)制建設(shè)。

【完稿日期：2022-3-10】