公共管理視角下危機(jī)管理的內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

朱磊

紹興文理學(xué)院助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理。

供職于紹興文理學(xué)院元培學(xué)院。

從公共管理視角看，當(dāng)前面臨的危機(jī)呈現(xiàn)出復(fù)合化、復(fù)雜性等特征，傳統(tǒng)的危機(jī)管理模式已難以及時(shí)、有效地回應(yīng)危機(jī)治理需求。為此，通過(guò)對(duì)危機(jī)管理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)進(jìn)行解讀，通過(guò)激發(fā)多元主體參與，探索有效防范、合理化解危機(jī)事件的有效手段，推動(dòng)危機(jī)管理向危機(jī)治理升級(jí)。通過(guò)以公共管理為研究視角，對(duì)危機(jī)管理的內(nèi)涵、挑戰(zhàn)進(jìn)行解讀，從營(yíng)造多元共治格局、構(gòu)建智慧治理體系和完善制度防控角度提出應(yīng)對(duì)建議。

危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)的重要屬性，也是影響社會(huì)秩序、大眾生活的突發(fā)事件。為充分適應(yīng)新的時(shí)代環(huán)境，做好危機(jī)管理，需要制訂合理、有效的應(yīng)急方案，構(gòu)建科學(xué)、動(dòng)態(tài)的危機(jī)管理、應(yīng)急決策機(jī)制，在妥善處理突發(fā)事件和群體性事件的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定狀況的智慧評(píng)估。

公共管理視角下危機(jī)管理的內(nèi)涵解讀

危機(jī)管理是公共管理體系中的特殊形式，也是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、危機(jī)狀態(tài)的重要實(shí)踐。基于危機(jī)事件的突發(fā)性、不確定性以及對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的廣泛影響，需要以公共管理為視角，解讀危機(jī)管理的內(nèi)涵與特征，以更好適應(yīng)全新的公共治理環(huán)境。

一、定義解讀

美國(guó)當(dāng)代國(guó)際政治學(xué)家查爾斯·赫爾曼認(rèn)為，危機(jī)是對(duì)決策者的優(yōu)先性目標(biāo)造成威脅的局勢(shì)，其局勢(shì)往往走向決策者的意外方向，并且?guī)缀醪粸闆Q策者預(yù)留決策時(shí)間。從公共管理視角看，危機(jī)管理是指在公共管理理論指引下，由政府及相關(guān)組織采取風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警、科學(xué)防控、應(yīng)急處理和恢復(fù)重建等措施，及時(shí)預(yù)警、有效規(guī)避或降低風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的管理實(shí)踐。

二、特征概述

在公共管理視角下，危機(jī)管理既涉及源自自然風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)管理，也包含基于社會(huì)屬性的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、危機(jī)應(yīng)對(duì)及社會(huì)生態(tài)恢復(fù)。從公共管理視角看，危機(jī)管理主要有以下特征：一是危機(jī)管理具有緊迫性。受危機(jī)事件的突發(fā)性影響，在開(kāi)展危機(jī)管理時(shí)，需要快速作出關(guān)鍵反應(yīng)，實(shí)時(shí)作出重要決策。二是危機(jī)管理具有不確定性。受公共危機(jī)的偶然性影響，引發(fā)危機(jī)事件的問(wèn)題成因、發(fā)展走向呈現(xiàn)出極強(qiáng)的不確定性特征，容易出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，需要采取危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)警防范、實(shí)時(shí)響應(yīng)與恢復(fù)再建等系統(tǒng)化應(yīng)對(duì)措施。三是危害與機(jī)遇并存。危機(jī)具有極大的破壞性，能夠?qū)ξ镔|(zhì)財(cái)富、大眾精神產(chǎn)生重大創(chuàng)傷。開(kāi)展危機(jī)管理能夠在妥善處理危機(jī)事件的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，采取科學(xué)、嚴(yán)密的化解措施，獲得推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特機(jī)遇。四是遵循人本特征。解決危機(jī)問(wèn)題，必須遵循“以人為本”的處理原則，一切措施以維護(hù)人類生命安全為前提，通過(guò)發(fā)揮大眾參與危機(jī)管理的多元優(yōu)勢(shì)，真正回歸人本治理。

公共管理視角下危機(jī)管理面臨的挑戰(zhàn)

為充分做好危機(jī)管理工作，需要以綜合協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，通過(guò)完善危機(jī)治理程序、引入多方主體，全面拓寬危機(jī)治理空間。但是從公共管理視角看，當(dāng)前社會(huì)不穩(wěn)定性因素不斷增多，政府在化解、應(yīng)對(duì)危機(jī)管理中的能力相對(duì)有限，全面推進(jìn)危機(jī)管理工作面臨多重挑戰(zhàn)。

一、不實(shí)信息與次生輿情引發(fā)新矛盾

危機(jī)具有突發(fā)性、復(fù)雜性等特征，對(duì)做好危機(jī)管理工作提出了更高要求。在融媒體時(shí)代，危機(jī)信息處理方案、處理進(jìn)度一旦缺少及時(shí)、有效公開(kāi)，容易造成不實(shí)信息傳播，引發(fā)大眾恐慌和輿情危機(jī)。一方面，開(kāi)展危機(jī)管理需要充分關(guān)注輿情信息，并且及時(shí)、謹(jǐn)慎處理和回應(yīng)。但是，受政府部門危機(jī)應(yīng)對(duì)、輿論處理能力相對(duì)不足影響，容易出現(xiàn)辟謠不及時(shí)、不徹底等問(wèn)題，進(jìn)一步增加大眾恐慌，引發(fā)全新危機(jī)。另一方面，危機(jī)事件處理易受復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)信息渠道影響，出現(xiàn)與危機(jī)事件相關(guān)的不實(shí)信息，增加了危機(jī)事件的負(fù)面效應(yīng)。融媒體場(chǎng)景下，信息傳播途徑多樣，由于缺少與危機(jī)管理相配套的信息管控機(jī)制，容易導(dǎo)致危機(jī)實(shí)現(xiàn)“從點(diǎn)到面”矛盾升級(jí)，從而誤導(dǎo)大眾的價(jià)值認(rèn)知，增加危機(jī)管理壓力。

二、政府應(yīng)對(duì)能力不足與危機(jī)教育缺位引發(fā)新挑戰(zhàn)

危機(jī)管理具有系統(tǒng)性、人本性等特征，對(duì)開(kāi)展危機(jī)管理提出了更高訴求。為充分做好危機(jī)管理工作，需要從人本角度出發(fā)，通過(guò)提高政府公信力，構(gòu)建協(xié)同治理框架，有效消除公眾恐慌，降低危機(jī)事件的負(fù)面影響。第一，大眾危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)明顯不足，且缺少系統(tǒng)化的危機(jī)教育機(jī)制，影響了大眾參與危機(jī)管理的積極性與實(shí)際成效。大眾多以盲目、被動(dòng)的方式參與危機(jī)管理，既增加了有效推進(jìn)危機(jī)管理的難度，也加大了危機(jī)造成的負(fù)面影響。第二，政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力、經(jīng)驗(yàn)直接影響危機(jī)管理績(jī)效，容易引發(fā)新危機(jī)。目前，政府部門在開(kāi)展危機(jī)管理時(shí)，由于未能建立科學(xué)、完善的危機(jī)管理模型，增加了有效推進(jìn)危機(jī)管理工作的難度，也影響了政府的權(quán)威與公信力。

三、危機(jī)持續(xù)升級(jí)引發(fā)新風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)期，危機(jī)源頭增多，危機(jī)分布領(lǐng)域更加廣泛，傳統(tǒng)危機(jī)與新型危機(jī)不斷疊加、融合，出現(xiàn)了新的復(fù)合性危機(jī)，傳統(tǒng)單一的危機(jī)管理模式已難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜、突變的危機(jī)。一是危機(jī)體系建設(shè)不夠完善，部分地區(qū)未能形成包含危機(jī)預(yù)警、識(shí)別及化解等完整的危機(jī)管理體系，難以快速、有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜危機(jī)。二是對(duì)危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)不夠全面，尚未實(shí)現(xiàn)從危機(jī)管理到危機(jī)治理的全面升級(jí)。對(duì)危機(jī)事件的處理與應(yīng)對(duì)偏重于應(yīng)急管理，容易忽略危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防控體系建設(shè)。三是危機(jī)治理手段相對(duì)單一，缺少心理、新聞和智慧技術(shù)等危機(jī)治理手段的綜合應(yīng)用，影響了危機(jī)處理的反應(yīng)能力與實(shí)際效果。

公共管理視角下危機(jī)管理的應(yīng)對(duì)策略

新的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)場(chǎng)景，對(duì)危機(jī)管理的架構(gòu)、治理機(jī)制提出了新要求。為此，要以新的危機(jī)治理思維為基礎(chǔ)，豐富危機(jī)管理的理論內(nèi)涵，充分理解危機(jī)治理的現(xiàn)代化訴求，整合多方危機(jī)治理力量，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的善治目標(biāo)。

一、營(yíng)造多元共治格局：從危機(jī)管理走向危機(jī)治理

面對(duì)新的危機(jī)治理環(huán)境，要積極重構(gòu)危機(jī)治理機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建多元主體參與的交互式、有機(jī)融合的危機(jī)治理格局，全面提升危機(jī)治理績(jī)效。首先，為有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜危機(jī)，需要以政府適度放權(quán)為基礎(chǔ)，尊重多方治理主體的功能、地位，通過(guò)引入智慧治理技術(shù)，深化治理協(xié)作，優(yōu)化危機(jī)決策、應(yīng)對(duì)機(jī)制，全面提升政府決策效率，更好滿足和應(yīng)對(duì)危機(jī)治理的多元需求。其次，在處理相關(guān)危機(jī)問(wèn)題時(shí)，政府要做好危機(jī)處理方案的公開(kāi)與透明管理，通過(guò)減少危機(jī)應(yīng)對(duì)政策及方案變更的隨意性，提高政府公信力，化解大眾的恐慌情緒，妥善應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。最后，在轉(zhuǎn)向危機(jī)治理進(jìn)程中，要注重發(fā)揮公眾在危機(jī)管理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。政府要建立開(kāi)放式架構(gòu)的危機(jī)決策處理體系，重點(diǎn)做好多元主體的高效動(dòng)員工作，通過(guò)盡可能激發(fā)、調(diào)動(dòng)大眾參與危機(jī)處理的主觀動(dòng)機(jī)，將自下而上的大眾倡議與自上而下的政府權(quán)威有機(jī)融合，有效彌補(bǔ)政府治理空白區(qū)域，切實(shí)提升危機(jī)治理能力。

二、構(gòu)建智慧治理體系：從消極應(yīng)對(duì)危機(jī)到主動(dòng)適應(yīng)危機(jī)

在公共管理視角下，為有效應(yīng)對(duì)危機(jī)管理，需要從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)出發(fā)，通過(guò)完善政策工具，引入智慧治理手段，充分融入危機(jī)治理的客觀情境，探索治理工具與化解危機(jī)決策的融合點(diǎn)，構(gòu)建高效協(xié)同、智慧科學(xué)的危機(jī)治理共同體，有效適應(yīng)復(fù)雜、多變的危機(jī)場(chǎng)景。一方面，注重對(duì)危機(jī)生成的隱患、成因及內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行研究，構(gòu)建基于科學(xué)應(yīng)對(duì)的智慧危機(jī)治理機(jī)制。要重視提升政府應(yīng)對(duì)危機(jī)不確定性的能力，積極探索危機(jī)治理體系與政策工具之間的銜接點(diǎn)，通過(guò)完善危機(jī)管理問(wèn)題研判、方案演練等環(huán)節(jié)，不斷嘗試新的、科學(xué)的危機(jī)治理手段，探索危機(jī)治理工具的最優(yōu)搭配方案，全面提升危機(jī)治理的實(shí)際成效。另一方面，整合多元技術(shù)，建設(shè)基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的智慧危機(jī)治理模式。通過(guò)合理應(yīng)用智慧大數(shù)據(jù)技術(shù)，將使危機(jī)管理從傳統(tǒng)的消極應(yīng)對(duì)升級(jí)為新的智慧適應(yīng)。通過(guò)發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)的智慧優(yōu)勢(shì)，打破數(shù)據(jù)信息共享壁壘，建立面向不同類型危機(jī)的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，精準(zhǔn)收集、分析各類危機(jī)信息，為有效應(yīng)對(duì)危機(jī)管理提供“預(yù)變量”，并為制訂危機(jī)治理決策方案提供科學(xué)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)溯源、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和趨勢(shì)研判等目標(biāo)。

三、構(gòu)建制度治理體系：從突發(fā)應(yīng)對(duì)走向制度防控

政策、制度與應(yīng)急方案是構(gòu)建全新危機(jī)治理體系的重要保障，也是高效利用危機(jī)治理資源的現(xiàn)實(shí)需求。在全面提升危機(jī)治理成效進(jìn)程中，要制定完善的風(fēng)險(xiǎn)治理政策、法律規(guī)范，及時(shí)控制和預(yù)防危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。其一，各地區(qū)要依托智庫(kù)、科研機(jī)構(gòu)等力量，深入探索、研究符合地域?qū)嶋H的危機(jī)治理模型，對(duì)本地區(qū)不同類型危機(jī)的成因、發(fā)展走向及應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行深入研究，通過(guò)整合危機(jī)治理資源、要素和智慧技術(shù)，完善危機(jī)防控方案，制定科學(xué)完善、動(dòng)態(tài)更新的危機(jī)管理應(yīng)對(duì)政策，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)防、協(xié)作一體的危機(jī)治理成效。其二，圍繞危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，細(xì)化危機(jī)治理制度類型。要重視構(gòu)建包含危機(jī)隱患識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)急機(jī)制，危機(jī)治理要素的調(diào)配、共享機(jī)制和危機(jī)溯源、問(wèn)責(zé)和決策機(jī)制等完善的危機(jī)治理制度，有效預(yù)防、規(guī)避與降低危機(jī)事件對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響及相關(guān)破壞。其三，積極開(kāi)展常態(tài)化、制度化的危機(jī)教育及應(yīng)急動(dòng)員工作。通過(guò)構(gòu)建完善的危機(jī)教育體系，培育公民形成正確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的必要意識(shí)，構(gòu)建危機(jī)教育的微生態(tài)。

危機(jī)管理是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)化、持續(xù)性過(guò)程，也是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定與大眾利益的重要管理實(shí)踐。為有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜、不確定性的危機(jī)問(wèn)題，真正做好危機(jī)管理，需要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)構(gòu)建復(fù)合共治的危機(jī)治理模式，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防控體系，引入心理、智慧技術(shù)及危機(jī)教育等多元治理手段，全面提升危機(jī)治理效能。（基金項(xiàng)目：浙江省高等教育教學(xué)改革項(xiàng)目：“應(yīng)用型建設(shè)背景下的獨(dú)立學(xué)院校企合作模式的研究與實(shí)踐”，項(xiàng)目編號(hào)：jg20160262 ; 浙江省“十三五”第二批教學(xué)改革研究項(xiàng)目“基于OBE理念的地方應(yīng)用型高校專業(yè)綜合改革研究與實(shí)踐探索”，項(xiàng)目編號(hào)：jg20190660。）