優(yōu)化營商環(huán)境，創(chuàng)新治理路徑

營商環(huán)境內(nèi)涵豐富、外延廣泛，既涉及市場主體準(zhǔn)入、運(yùn)營與退出等全生命周期的體制機(jī)制，又涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、法治、社會(huì)、人文、生態(tài)等一般環(huán)境。良好的營商環(huán)境能夠促進(jìn)市場主體的良性競爭和集聚發(fā)展，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。營商環(huán)境優(yōu)化的指標(biāo)體系、制度建設(shè)不能僅簡單照搬國外標(biāo)準(zhǔn)，政府需考慮如何在中國語境的整體框架下制策、施策。面對新時(shí)代、新要求、新使命，營商環(huán)境優(yōu)化的核心議題與治理路徑是各層級政府亟待厘清和解決的焦點(diǎn)問題。為此，《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者專訪了天津師范大學(xué)政治與行政教授、博士生導(dǎo)師宋林霖，圍繞縣域營商環(huán)境建設(shè)和由她主編的《世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系詳析》專著，進(jìn)行了探討。

早在2019年5月，《小康》雜志社聯(lián)合國家信息中心向社會(huì)公開發(fā)布了“縣域營商環(huán)境調(diào)查評價(jià)指標(biāo)體系”，在其設(shè)計(jì)構(gòu)建過程中，參考了世界銀行、國家發(fā)改委、一些地方政府及其他研究機(jī)構(gòu)的評價(jià)方案，吸收了符合我國縣域特點(diǎn)的內(nèi)容，特別是首次將企業(yè)和群眾滿意度等指標(biāo)納入其中，是首個(gè)全面評價(jià)我國縣域營商環(huán)境的指標(biāo)體系。

營商環(huán)境是伴隨企業(yè)全生命周期各種條件的總和，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。作為支配企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所必需的政策、法律、制度、規(guī)則的融合體，營商環(huán)境是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，是綜合競爭力的重要方面。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)已走過70多年光輝歷程，如何根據(jù)新發(fā)展階段、新歷史任務(wù)、新環(huán)境條件實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展，深化治理創(chuàng)新實(shí)踐，為市場主體營造安全穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境，關(guān)乎中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)大局。因此，能夠成為我國地方優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)的參與者和推進(jìn)者，就是我的初衷和愿望。

我是從2011年開始關(guān)注國內(nèi)行政審批制度改革，參訪境內(nèi)外百余家政務(wù)服務(wù)中心，也調(diào)研了千余家市場主體，對行政審批事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程、工具創(chuàng)新等方面都有專門跟蹤觀察。此后，一些地方開始試點(diǎn)推行相對集中行政許可權(quán)模式，我結(jié)合前期研究基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，對地方行政審批局的改革路線、權(quán)力配置方式、社會(huì)認(rèn)可度等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，相關(guān)研究成果獲得學(xué)界關(guān)注和認(rèn)可。2015年，國務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，為新時(shí)代中國行政管理體制改革指明了路線，成為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Αξ襾碚f，“放管服”改革是一個(gè)很好的研究抓手，我開始從轉(zhuǎn)變政府職能的視角關(guān)注改革動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢，并從多個(gè)方面開展了一些破題性研究。與此同時(shí)，世界銀行連續(xù)多年發(fā)布全球《營商環(huán)境報(bào)告》，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)背景下，國內(nèi)各界對此高度關(guān)注，優(yōu)化營商環(huán)境也成為深化“放管服”改革的重要目標(biāo)之一。而從理論研究的角度，優(yōu)化營商環(huán)境是政府經(jīng)濟(jì)治理職能履行方式變革的重要體現(xiàn)，是一片尚未引起足夠重視的“研究藍(lán)海”，我相信從政治學(xué)和公共管理學(xué)科視角出發(fā)，可以有效揭示優(yōu)化營商環(huán)境的核心議題。

深入交流，在廣州市黃埔區(qū)舉行的2021第十六屆中國全面小康論壇暨首屆中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展論壇期間，中央黨校教授周為民（左6）同宋林霖教授（右6）、《小康》雜志社副總編胡曉生（左5）、《小康》雜志社事業(yè)發(fā)展總監(jiān)李志怡（左2），參加其中以“營商環(huán)境優(yōu)化與體制機(jī)制創(chuàng)新”為主題的分論壇。

世界銀行發(fā)布的年度《營商環(huán)境報(bào)告》在被媒體關(guān)注和報(bào)道的同時(shí)，國內(nèi)各級實(shí)務(wù)部門也有比較強(qiáng)烈的愿望想了解營商環(huán)境報(bào)告的具體內(nèi)容、排名依據(jù)和域外經(jīng)驗(yàn)，但國內(nèi)不僅前期研究儲備較少，更缺乏系統(tǒng)的引介資料，這一點(diǎn)我在各地的調(diào)研中體會(huì)較為深刻。為此，我們主動(dòng)與世界銀行聯(lián)系，希望能對世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》予以完整解析。2018年12月，我編著出版了《世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系詳析》。該書以世界銀行營商環(huán)境歷年報(bào)告的核心內(nèi)容——營商環(huán)境指標(biāo)體系為主線，將開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同以及辦理破產(chǎn)等十大指標(biāo)分別列為獨(dú)立章節(jié)，提取了從2004年至2018年英文報(bào)告中相關(guān)指標(biāo)的具體內(nèi)容。從一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、指標(biāo)的更新及典型經(jīng)濟(jì)體在該指標(biāo)上的優(yōu)良實(shí)踐四個(gè)部分，對每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡釋分析，力求將報(bào)告內(nèi)容經(jīng)系統(tǒng)整合后以明晰易懂的形式呈現(xiàn)給讀者，解決了《營商環(huán)境報(bào)告》使用中的翻譯和解讀難題。同時(shí)，本書在對指標(biāo)體系進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上，選擇在每一個(gè)指標(biāo)改革中表現(xiàn)突出的經(jīng)濟(jì)體，將其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)通過案例的形式進(jìn)行描述，以期為我國改革實(shí)踐提供參考樣本。

2018年9月，作為中國首個(gè)訪問世界銀行駐中國聯(lián)絡(luò)處的高校研究團(tuán)隊(duì)，我們與世界銀行駐中國代表處的主任馬欽博士進(jìn)行了面對面的深入交流。基于之前對世界銀行營商環(huán)境報(bào)告整體的研究基礎(chǔ)，世界銀行決定將2019年世界銀行營商環(huán)境報(bào)告簡版的翻譯工作交由本人的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)（已于2020年1月出版），這也是世界銀行首次將中文簡版的報(bào)告與英文簡版的報(bào)告同時(shí)在官網(wǎng)上公布。

近年來，我們團(tuán)隊(duì)以“放管服改革”“營商環(huán)境”“行政審批局”“政務(wù)服務(wù)中心”“大數(shù)據(jù)+行政審批”為主題發(fā)表了CSSCI論文20余篇，特別是《優(yōu)化營商環(huán)境視閾下放管服改革的邏輯與推進(jìn)路徑——基于世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的分析》等文章有效詮釋了“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在聯(lián)系。

優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的確立是“放管服”改革進(jìn)入2.0時(shí)代的標(biāo)志。以此分界，改革的核心特征，已經(jīng)從重視對政府審批事項(xiàng)“量”的控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暺髽I(yè)經(jīng)營活動(dòng)軟環(huán)境“質(zhì)”的提升;從強(qiáng)調(diào)政府自身革命的主體視角轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)市場的客體視角;從強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的單維度關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎c能源供應(yīng)者、金融機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織之間的多維度關(guān)系。雖然兩個(gè)階段改革的終極目標(biāo)同樣是“公眾獲得感”，但世界銀行的營商環(huán)境指標(biāo)體系為放管服改革如何增強(qiáng)公眾獲得感，提供了可借鑒的操作方法與制度工具。

具體來說，“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境是一場圍繞技術(shù)創(chuàng)新、制度設(shè)計(jì)和文化變革相互促進(jìn)的深刻實(shí)踐。其中，現(xiàn)代信息技術(shù)的快速革新和普及發(fā)揮了基礎(chǔ)驅(qū)動(dòng)作用，改造傳統(tǒng)政務(wù)流程及權(quán)力體系，突破傳統(tǒng)行政實(shí)踐的穩(wěn)定形態(tài)，倒逼體制機(jī)制創(chuàng)新，并催生與信息技術(shù)相匹配的新型行政文化;制度建設(shè)和體制機(jī)制改革則發(fā)揮了保障作用，通過回應(yīng)技術(shù)變革，使改革成果以制度形式得以固定，進(jìn)一步推動(dòng)制度向效能的轉(zhuǎn)變;行政理念和文化的變革是技術(shù)變革和制度革新的必然結(jié)果，同時(shí)共識性理念的不斷深化也將反作用于新一輪技術(shù)變革、應(yīng)用場景擴(kuò)展和聯(lián)動(dòng)性體制機(jī)制的完善成熟。

通過多年對于營商環(huán)境的研究，我認(rèn)為營商環(huán)境優(yōu)化具有特殊性：一是動(dòng)因的特殊性。營商環(huán)境優(yōu)化以激發(fā)市場主體活力、提升市場主體幸福感為內(nèi)生動(dòng)因，以增強(qiáng)國際競爭力、培育對外開放新優(yōu)勢為外生動(dòng)因，順應(yīng)新時(shí)代政府治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，順勢而為、積極作為營造出各類市場主體公平競爭、公正監(jiān)管的環(huán)境，一視同仁對待內(nèi)外資企業(yè)，致力于打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，務(wù)實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。二是樣本的特殊性。其一，樣本數(shù)量的多樣性。中國地域遼闊、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著，營商環(huán)境優(yōu)化需要考慮區(qū)域間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、文化資源等方面差異。其二，樣本對象的層級性。中國政府機(jī)構(gòu)的管理層次依次為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)，政府營商環(huán)境優(yōu)化需要根據(jù)不同層級政府職權(quán)范圍、市場發(fā)育情況等，施行精準(zhǔn)化、精細(xì)化治理，廣范圍、多層次的治理對象呈現(xiàn)出營商環(huán)境優(yōu)化的復(fù)雜性與層次性。三是，制度工具的特殊性。中國市場經(jīng)濟(jì)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而來，行政審批制度是政府對市場管控的主要制度工具，如何實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管的協(xié)同，如何轉(zhuǎn)變政府的行政理念與行政方式，就成為了營商環(huán)境優(yōu)化的特殊問題。

當(dāng)前營商環(huán)境優(yōu)化的治理成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是精簡審批事項(xiàng)與流程，解決了市場準(zhǔn)入堵點(diǎn)問題;二是創(chuàng)新監(jiān)管理念與方式，解決市場經(jīng)營痛點(diǎn)問題;三是加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)建設(shè)，解決服務(wù)市場難點(diǎn)問題。這也不難看出，營商環(huán)境優(yōu)化的核心議題是要推動(dòng)有效市場，遵循市場規(guī)律與市場規(guī)則;打造有為政府，強(qiáng)化法治保障與服務(wù)理念;建構(gòu)良性政市關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合理確位與互融共生。

未來，營商環(huán)境優(yōu)化的治理路徑包含以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度安排研究。營商環(huán)境涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對外開放等眾多領(lǐng)域，因此更要著眼于整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)。二是重視營商環(huán)境治理創(chuàng)新。各地要結(jié)合自身實(shí)際，大膽探索創(chuàng)新，率先建成市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，樹立標(biāo)桿，形成良好的示范效應(yīng);要持續(xù)深化營商環(huán)境改革，積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，并在全國范圍進(jìn)行復(fù)制推廣，以產(chǎn)生廣泛的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)營商環(huán)境不斷邁向更高水平。三是打造適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境。面對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的迫切要求、新的技術(shù)手段不斷革新以及數(shù)據(jù)智能應(yīng)用場景逐漸豐富的大趨勢，特別是當(dāng)前統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的核心要求，營商環(huán)境的打造應(yīng)進(jìn)一步聚焦未來具有競爭力的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要聚焦創(chuàng)新基層市場監(jiān)管模式，營造公平的市場監(jiān)管環(huán)境;推進(jìn)政務(wù)運(yùn)行全程公開，營造透明的政務(wù)服務(wù)環(huán)境;構(gòu)建融貫的營商環(huán)境制度，營造可預(yù)期的法治營商環(huán)境。面向市場需求對政府職能、政府權(quán)力行使范圍與強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)適，協(xié)調(diào)好政府、市場與社會(huì)的關(guān)系，使之成為全面深化改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“助推器”。

宋林霖，天津師范大學(xué)政治與行政教授、博士生導(dǎo)師，南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員，榮獲天津市高校中青年骨干創(chuàng)新人才、天津市“131”第一層次創(chuàng)新型人才稱號。現(xiàn)任天津師范大學(xué)國家治理研究院副院長、天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院MPA中心副主任。為國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組及《小康》雜志社特邀專家、全國行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作組成員等。