湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系研究?

羅 穎 劉陳力為 彭霞花 龔 賀 李梓銘 吳 慧 徐海文

（1.湖南省森林草原防火監(jiān)測調(diào)度評估中心，湖南 長沙 410000；2.湖南省卓越標(biāo)準(zhǔn)和編碼技術(shù)服務(wù)中心，湖南 長沙 410000；3.湖南省質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院，湖南 長沙 410000）

隨著全球氣候變暖和極端天氣增多，森林防火形勢日趨嚴(yán)峻，森林防火成為全世界關(guān)注的熱點問題[1]。我國森林防火管理機構(gòu)改革以來，原有防滅火管理體系形成了林草、應(yīng)急和公安多部門分工負(fù)責(zé)新格局，這對于森林防火工作制度建設(shè)、機構(gòu)隊伍建設(shè)、宣傳教育的規(guī)范和設(shè)施設(shè)備建設(shè)等提出了新要求。森林防火工作艱巨性和滅火工作的危險性決定了森林防火工作必須走標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化道路。

標(biāo)準(zhǔn)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)性制度[2-3]，森林防火標(biāo)準(zhǔn)作為林業(yè)、消防、應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系重要組成部分，是一項基礎(chǔ)性、前瞻性工作，發(fā)揮著規(guī)范和引領(lǐng)行業(yè)科學(xué)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)化的作用[4]。目前，湖南省森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)化工作還處于起步階段，標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)宣貫應(yīng)用不足，森林防火標(biāo)準(zhǔn)化工作發(fā)展的滯后影響了森林防火事業(yè)的發(fā)展；此時，系統(tǒng)科學(xué)地開展森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)化工作，做好標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計，研究制定森林草原標(biāo)準(zhǔn)體系尤為重要[5]。

1 森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

1.1 全國森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系

2012 年，我國森林消防標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會成立。2022 年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員重新組建全國森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC523），全國森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會主要負(fù)責(zé)森林草原火災(zāi)預(yù)防和早期處理領(lǐng)域（包括森林草原防火設(shè)施與裝備、森林草原防火技術(shù)、森林草原防火管理及森林草原防火基礎(chǔ)和綜合類）國家標(biāo)準(zhǔn)的制修訂及技術(shù)審查工作，標(biāo)委會的成立為全國森林防火標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制修訂提供了保障和支撐。

我國共制定發(fā)布森林消防相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)83 項，其中國家標(biāo)準(zhǔn)13 項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)66 項，湖南省地標(biāo)4 項（表1），其他各省地方標(biāo)準(zhǔn)64 項。2022 年7 月，我國印發(fā)了森林草原防火領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系，對森林草原防火領(lǐng)域現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了整合優(yōu)化。修訂后的森林草原防火領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系分為基礎(chǔ)通用、防火設(shè)施與裝備、防火技術(shù)、防火管理4 個子模塊，將40 項標(biāo)準(zhǔn)精簡整合修訂為17 項，新增草原火險等級區(qū)劃等7 項標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)共計24 項。修訂后的體系分為基礎(chǔ)通用、防火設(shè)施與裝備、防火技術(shù)、防火管理4 個子模塊。新增森林草原防火無人機應(yīng)用技術(shù)規(guī)范等關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整合原有交叉重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)，并對部分發(fā)布時間較長的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了再修訂。

表1 森林防火相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)Tab.1 Related standards of forest fire prevention

（續(xù)表1）

1.2 湖南省森林防火及標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀

湖南是我國林業(yè)大省，屬亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，為亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，植被豐富，地形以山地、丘陵為主，道路崎嶇復(fù)雜，森林覆蓋率達(dá)59.96%，全省林業(yè)發(fā)展主要指標(biāo)位居全國前列。根據(jù)國家規(guī)劃分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，湖南省林區(qū)區(qū)系成分復(fù)雜，全省95 個縣級行政單位是森林火災(zāi)高風(fēng)險區(qū)，總面積達(dá)1 977.82 萬hm2，占全省國土面積93.36%，森林防火形勢嚴(yán)峻。湖南省的典型的氣候、地形地貌、植被特征決定了湖南省在實際防滅火技術(shù)應(yīng)用、工作管理、裝備建設(shè)、林火撲救等方面都需要針對性地制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[6]。

目前，湖南省已發(fā)布森林防火類標(biāo)準(zhǔn)共4 項，其中防火設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)2 項，防火技術(shù)2 項；正在制定標(biāo)準(zhǔn)2項，均為防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全省現(xiàn)行相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)的制定仍處于初始階段。由于省森林防火標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會尚未成立，標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成，標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用力度不足，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)無法滿足工作需求，實際工作中大多套用全國標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，急需科學(xué)完善的標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)工作開展，促進(jìn)森林防火科技進(jìn)步和現(xiàn)代化，推動行業(yè)規(guī)范化。

2 湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建目標(biāo)

科學(xué)把握新形勢下森林草原防火工作的特點和需求，深入調(diào)研分析湖南省森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀及特點，將森林防火工作涉及的技術(shù)、管理、裝備和撲救等重要環(huán)節(jié)納入體系建設(shè)，建立適應(yīng)新體制、新格局的湖南省森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)體系，厘清森林草原防火標(biāo)準(zhǔn)體系服務(wù)支撐的邊界范圍，提升森林草原防火規(guī)范化與專業(yè)化水平，為實現(xiàn)森林草原火災(zāi)治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供重要技術(shù)支撐。

2.2 構(gòu)建原則

為提高森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系的普適度和生命力，確保標(biāo)準(zhǔn)體系能夠適應(yīng)現(xiàn)有森林防火工作體系的發(fā)展，森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、開放性、適用性四個原則。

1）科學(xué)性原則。即立足于現(xiàn)有機制體制，結(jié)合森林防火工作與發(fā)展需求，以國家規(guī)劃文件、標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，建立符合未來發(fā)展趨勢的、科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系，使體系與相關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，為法律法規(guī)的制定完善和行業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

2）系統(tǒng)性原則。從行業(yè)整體需求出發(fā)，與國家森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系相協(xié)調(diào)，把握今后一段時期內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的重點任務(wù)，確保標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)完整和重點突出。

3）開放性原則。即具有一定的預(yù)見性和靈活性，既考慮到當(dāng)前的需求和技術(shù)水平，同時預(yù)見未來發(fā)展情況和趨勢。能結(jié)合森林草原防火工作的發(fā)展形勢需求，為新的標(biāo)準(zhǔn)項目預(yù)留空間。

從促進(jìn)商品經(jīng)濟發(fā)展的角度看，將專利權(quán)用盡規(guī)則與侵權(quán)規(guī)則掛鉤，前者的適用范圍可以隨著后者的變化而適應(yīng)性地變化。侵權(quán)規(guī)則此時成了權(quán)利用盡規(guī)則的錨。在市場活動中，買方不必?fù)?dān)心兩個規(guī)則之間在適用標(biāo)準(zhǔn)上有不一致之處，不必自己去區(qū)分到底是發(fā)生了默示許可(適用專利法第12條)還是權(quán)利用盡(適用專利法第69條(一))；在審判中，如果某種產(chǎn)品能被認(rèn)定是專利侵權(quán)，則法官下一步只需要考慮相關(guān)產(chǎn)品是否是專利權(quán)人同意而售出的就可以了，這不僅符合專利法的立法邏輯，操作也簡單，給市場活動提供了應(yīng)有的法律確定性，能夠促降低交易成本，促進(jìn)交易的達(dá)成。

4）適用性原則。針對全省各地存在生態(tài)環(huán)境不同、基礎(chǔ)建設(shè)情況差異，隊伍裝備不一等情況，標(biāo)準(zhǔn)體系需充分考慮各地不同的影響因素，擴大體系的覆蓋和適用范圍，使體系能最大程度滿足全省各地森林防火工作的需要。

2.3 構(gòu)建方法

采用結(jié)構(gòu)分析法統(tǒng)計分析全體要素，明確體系構(gòu)建的重點要素，按照要素內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)造層次分析結(jié)構(gòu)，總結(jié)歸類。

3 湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)及主要內(nèi)容

3.1 體系架構(gòu)

基于森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建原則和森林防火工作的實際需要，湖南省森林防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系包括基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、防火設(shè)施與裝備標(biāo)準(zhǔn)、防火管理標(biāo)準(zhǔn)、防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、林火早期處理標(biāo)準(zhǔn)共五個分體系，各分體系之間互相聯(lián)系、協(xié)調(diào)配套。具體體系架構(gòu)見圖1。

圖1 湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)Fig.1 Hunan forest fire prevention standard system framework

3.2 主要內(nèi)容

體系的內(nèi)容及范圍按照子體系功能歸類，從各項目涵蓋內(nèi)容進(jìn)行分析，將功能序列分解為18 項（圖2）。

圖2 湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)子體系功能序列Fig.2 Functional sequence of subsystem of forest fire prevention standard in Hunan province

1）通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)分體系是在建立和實施標(biāo)準(zhǔn)體系時應(yīng)遵循的一些通用和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的集合，解決整個體系所涵蓋的標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)范、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用與規(guī)范等，為標(biāo)準(zhǔn)化工作有效開展提供基礎(chǔ)和前提，對其他分體系的建立和制定起著保障作用。整個分體系包括術(shù)語與詞匯、分類編碼與標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)、工作指南3 個子體系。

2）防火設(shè)施與裝備標(biāo)準(zhǔn)。防火設(shè)施與裝備分體系是為整個防火工作提供基礎(chǔ)保障，維護(hù)工作的正常運行，規(guī)范各類設(shè)施設(shè)備的配備和使用。整個分體系包括防火的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、通信與信息設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、安全防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)、撲救裝備標(biāo)準(zhǔn)5 個子體系。

3）防火管理標(biāo)準(zhǔn)。管理標(biāo)準(zhǔn)分體系以維護(hù)工作秩序、提升工作效率為目標(biāo)，為森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系的有序運行提供有力的支撐，為防火工作監(jiān)管、調(diào)查和評估、規(guī)范人員職責(zé)和提高工作績效提供制度保障。整個分體系包括防火的隊伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、火源管理標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查與評估標(biāo)準(zhǔn)、宣傳教育標(biāo)準(zhǔn)4 個子體系。

4）防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是為防火工作提供最低技術(shù)要求，解決怎樣對火情進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警，怎樣利用林火阻隔系統(tǒng)進(jìn)行防護(hù)，怎樣對可燃物進(jìn)行調(diào)控等問題。整個分體系包括監(jiān)測預(yù)警技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、林火阻隔系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、可燃物調(diào)控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)4 個子體系。

5）林火早期處理標(biāo)準(zhǔn)。林火早期處理標(biāo)準(zhǔn)分體系描述了林火早期防火滅火工作的處理，包括對火情信息處置、林火早期的撲救等問題進(jìn)行規(guī)范。本體系包括火情信息標(biāo)準(zhǔn)、指揮與撲救標(biāo)準(zhǔn)2 個子體系。

4 湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建建議

4.1 加快急用標(biāo)準(zhǔn)制定

目前，湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系中共收集和制定標(biāo)準(zhǔn)111 項，其中已有標(biāo)準(zhǔn)77 項目（表1 中所列的前76 項標(biāo)準(zhǔn)，及標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建原則和要求（GB/T13016—2018），在編標(biāo)準(zhǔn)3 項，待編標(biāo)準(zhǔn)31 項；現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)存在與工作實際需求聯(lián)系緊密度不夠，技術(shù)支撐能力較弱，與新形勢新要求契合度不夠等問題。以森林消防隊伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為例，當(dāng)前我國森林防火人員隊伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)均為森林消防方面標(biāo)準(zhǔn)，如《森林消防專業(yè)隊伍建設(shè)和管理規(guī)范》《森林消防隊員技能考核規(guī)范》《森林消防指揮員業(yè)務(wù)培訓(xùn)規(guī)范》等，而森林防火隊伍建設(shè)還應(yīng)包含除專業(yè)消防隊伍以外的護(hù)林員、經(jīng)營單位消防等隊伍建設(shè)，隊伍的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測預(yù)警技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也是在目前森林防火調(diào)研過程中基層防滅火單位反映迫切需要的。

4.2 夯實標(biāo)準(zhǔn)實施基礎(chǔ)

森林防火基礎(chǔ)設(shè)施及裝備是森林火災(zāi)預(yù)防、撲救及處置的基礎(chǔ)[7]，根據(jù)防火實際需求合理配置森林防火資源，權(quán)衡好預(yù)防、監(jiān)測與撲救投入，改善基層森林防滅火條件，完善基層防火裝備配備，積極推動現(xiàn)有新技術(shù)的應(yīng)用，及時將成熟的科技成果和先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于具體工作中，才能使各項技術(shù)成果盡早轉(zhuǎn)化為預(yù)防控制森林火災(zāi)，強化科學(xué)管理的生產(chǎn)力[8-9]。目前，僅森林防火物資儲備庫建設(shè)、值班室建設(shè)、滅火設(shè)施裝備配置有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而森林草原檢查站、宣傳標(biāo)牌設(shè)置、消防通道建設(shè)、消防管網(wǎng)和蓄水池建設(shè)等目前常用的防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的缺失在一定程度上制約著湖南省森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，影響了森林防火工作效率。

4.3 加大項目支持力度

森林防火工作的公益性質(zhì)強，決定了投入無法獲得快速而顯著的經(jīng)濟效益，這也是其社會投入少、技術(shù)手段落后于城市防火工作的原因[10]。因此，以政府為主體，加強項目投入，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、技術(shù)更新、產(chǎn)品研發(fā)則顯得更為重要；將重要標(biāo)準(zhǔn)的研制納入科技創(chuàng)新項目和推廣應(yīng)用項目支持范圍，加大科技成果轉(zhuǎn)化力度，注重火災(zāi)探測和信息處理預(yù)警前沿科技，將信息技術(shù)手段應(yīng)用于森林防火管理和裝備建設(shè)，形成智能高效的管理體系，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果向標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化，助力科技成果推廣應(yīng)用，形成“政-產(chǎn)-學(xué)-研-用”良性循環(huán)[11-15]。

4.4 著力培養(yǎng)學(xué)科人才

建國以來，我國森林防火學(xué)科、林火生態(tài)與管理方向受專業(yè)體系調(diào)整影響較大，教育體制發(fā)生多次變化，專業(yè)教育體系有待完善，人才培養(yǎng)工作有待加強[16]。森林防火涉及林學(xué)、消防、信息化技術(shù)等多個行業(yè)領(lǐng)域[17]，復(fù)合型人才的培養(yǎng)是驅(qū)動行業(yè)發(fā)展的核心要素和推動森林防滅火體系形成和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系和制定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。

4.5 注重標(biāo)準(zhǔn)宣貫應(yīng)用

湖南省森林防火標(biāo)準(zhǔn)化工作開展時間不長，標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用力度不足。標(biāo)準(zhǔn)體系的實施重在圍繞森林防火工作標(biāo)準(zhǔn)化要求，貫徹標(biāo)準(zhǔn)化思維，提升標(biāo)準(zhǔn)化意識。森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施的主體主要為從事森林防火工作的相關(guān)管理人員和工作人員，通過宣貫培訓(xùn)促進(jìn)森林防火工作各級從事人員充分認(rèn)識防火標(biāo)準(zhǔn)體系的重要性，用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范各項森林草原防火活動，才能真正促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到實踐中[18]。

5 結(jié)語

隨著森林火災(zāi)預(yù)防、撲救、保障體系的不斷完善，森林防火將朝著信息化、科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。森林防火標(biāo)準(zhǔn)化作為一項長期的系統(tǒng)性工程，建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系是森林草原防火管理部門的基礎(chǔ)工作，對于提高森林防火科學(xué)管理水平、充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)代森林防火中的技術(shù)支撐作用，具有十分重要的意義?；谕晟频臉?biāo)準(zhǔn)體系，深入、持續(xù)的開展森林防火標(biāo)準(zhǔn)化工作，有助于加強森林防火管理、產(chǎn)業(yè)、教育、研究的協(xié)同配合，從而更好的發(fā)揮以下作用：

1）指導(dǎo)基層工作。森林防火標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有助于具體指導(dǎo)基層工作，合理利用各項防火資源、組建人員隊伍、推動防火建設(shè)，保障森林防火工作有序銜接，有利于各部門間工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動，通過標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建促進(jìn)各項工作機制理順；2）推動基礎(chǔ)研究和新技術(shù)應(yīng)用。標(biāo)準(zhǔn)化作為推廣應(yīng)用科研成果和新技術(shù)的橋梁，從森林火災(zāi)的預(yù)防技術(shù)、物資儲備、阻隔體系建設(shè)，到林火的監(jiān)測、預(yù)警、指揮、調(diào)度，相關(guān)工作管理、隊伍建設(shè)、人員培訓(xùn)，再到大型設(shè)施設(shè)備、單兵系統(tǒng)、防護(hù)裝備、基礎(chǔ)工具的制造，不論是提升森林消防的科學(xué)管理水平，還是確保森林防火工程建設(shè)和配備裝備的質(zhì)量，都離不開標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支持；3）引領(lǐng)規(guī)范市場。做好森林防火標(biāo)準(zhǔn)化工作是生產(chǎn)經(jīng)營活動的依據(jù)，也是政府職能轉(zhuǎn)變后加強工作監(jiān)管水平的重要抓手、維護(hù)市場正常秩序的重要手段。市場的推動主要在于消費者，標(biāo)準(zhǔn)的建立有助于消費者更直觀清晰認(rèn)知產(chǎn)品，從而推動產(chǎn)品質(zhì)量提升。通過標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)促進(jìn)市場優(yōu)勝劣汰，有效提升產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)競爭力，避免因標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致的產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊無法適應(yīng)防滅火應(yīng)急之需，讓產(chǎn)品更加符合實際工作需求，達(dá)到以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場規(guī)范，以市場促進(jìn)工作效能提升的目的。

森林防火標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不能一蹴而就，標(biāo)準(zhǔn)體系將隨著森林防火體制機制的變化、技術(shù)的進(jìn)步、產(chǎn)品裝備的迭代更新等因素不斷擴充、完善和修訂，以形成符合本地實際和國家、行業(yè)工作要求，符合標(biāo)準(zhǔn)化工作方向的體系。因此，體系的建成只是開始，森林防火標(biāo)準(zhǔn)化工作依然任重道遠(yuǎn)。