老齡化背景下首都核心區(qū)避難場所布局優(yōu)化研究
——以北京天寧寺地區(qū)為例

李 勤， 鄂天暢， 代宗育， 崔 凱

(北京建筑大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 北京 100044)

我國自2000年進入老齡化社會，2050年中國老齡化將達到峰值，65歲以上人口將占到總?cè)丝诘?7.9%。老年人的防災(zāi)能力較弱，其反應(yīng)能力、行動能力、適應(yīng)能力難以應(yīng)對突發(fā)災(zāi)難，一旦遇到災(zāi)害老年群體常常是受災(zāi)最嚴(yán)重的的人群[1]。對于首都核心區(qū)而言，解決老齡化帶來的問題是城市更新中的難點和挑戰(zhàn)。

《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》中提出完善核心區(qū)城市安全體系，以高標(biāo)準(zhǔn)完善避難場所建設(shè)，實現(xiàn)避難場所全覆蓋。避難場所是指突發(fā)事件時用于居民安全避難、救災(zāi)人員宿營和設(shè)置救災(zāi)指揮機構(gòu)的場所[2]。目前，已有很多學(xué)者展開了應(yīng)對老齡化問題的避難空間規(guī)劃研究，通過研究老年人應(yīng)急避難行為、避難場所選擇、應(yīng)急救援需求等方面內(nèi)容，提出構(gòu)建老齡社會安全防災(zāi)空間、加強老年人防災(zāi)避難教育、完善老年服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)、福利防災(zāi)一體化、加強社區(qū)預(yù)防災(zāi)害軟硬件配置和信息化管理等措施。已有的研究對老齡化背景下城市避難場所規(guī)劃與設(shè)計進行了初步探索，但老齡化特征在首都核心區(qū)避難場所的建設(shè)中考慮仍不夠充分，缺少人性化的設(shè)計與思考。本文通過北京天寧寺地區(qū)的避難場所布局優(yōu)化設(shè)計，探索老齡化背景下如何布局和配置避難場所。

1 核心區(qū)避難場所適老化的重要性

1.1 保障老年群體生命安全

北京市老年人口地區(qū)分布不均衡，核心區(qū)老齡化特征顯著。2020年第七次人口普查顯示北京市常住人口60歲及以上人口占比19.6%，核心區(qū)老齡化程度在30.0%左右。核心區(qū)老年人口數(shù)量眾多，應(yīng)當(dāng)重視避難場所的適老化建設(shè)，推動構(gòu)建設(shè)施齊備、功能完善、布局合理的養(yǎng)老服務(wù)體系，保障老年群體生命安全，減少老年人在災(zāi)害中的損失和傷害。

1.2 優(yōu)化核心區(qū)用地結(jié)構(gòu)

首都核心區(qū)建成時間較長并且土地資源緊張，開發(fā)強度接近飽和，人口密度和建筑密度較高，商務(wù)、商業(yè)、行政、文化、娛樂、居住等多種功能混合交織，還有眾多文物古跡遺存。由于現(xiàn)狀特征復(fù)雜，用地劃分零碎，綠地廣場等開敞空間緊缺，防災(zāi)設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施薄弱，導(dǎo)致核心區(qū)對災(zāi)害的抵抗和適應(yīng)能力有限。首都核心區(qū)城市更新過程中對避難場所進行布局優(yōu)化，有助于完善空間結(jié)構(gòu)和用地功能，提高公共服務(wù)設(shè)施的用地比重和服務(wù)能力，改善城市人居環(huán)境，促進核心區(qū)提質(zhì)增效。

2 避難場所現(xiàn)狀與發(fā)展困境

2.1 核心區(qū)避難場所規(guī)劃的實踐

北京市是我國大陸東部多地震的地區(qū)之一，抗震設(shè)防烈度為Ⅷ度，為應(yīng)對地震、火災(zāi)、洪水、疫情等災(zāi)害，響應(yīng)國家和市政府的號召，市級有關(guān)部門出臺了《北京中心城地震及應(yīng)急避難場所(室外)規(guī)劃綱要》、DB11/T 1044—2013《地震應(yīng)急避難場所運行管理規(guī)范》等文件，自2004年起核心區(qū)范圍內(nèi)逐步建立共20處掛牌應(yīng)急避難場所，并制定了東城區(qū)、西城區(qū)地震應(yīng)急避難場所規(guī)劃?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》設(shè)立三級防災(zāi)分區(qū)。通過整理官網(wǎng)有關(guān)數(shù)據(jù)，目前核心區(qū)應(yīng)急避難場所總面積0.806 km2，篷宿區(qū)面積0.609 km2，人均避難面積0.44 m2/人，疏散人數(shù)約42.1萬人，服務(wù)人口占比約23.0%，見表1。

表1 首都核心區(qū)應(yīng)急避難場所統(tǒng)計

除去官方公布的20處應(yīng)急避難場所，其余公園、綠地、廣場、學(xué)校操場等設(shè)施也可作為應(yīng)急避難場所，共同形成核心區(qū)防災(zāi)空間布局。根據(jù)北京市地震應(yīng)急避難場所專項規(guī)劃研究的統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理核心區(qū)可用的避難空間資源，分別為，綠地：包括公園、路側(cè)綠化帶、街頭綠地、社區(qū)綠地等非文物保護單位公共綠地，有效避難面積按60%測算約2.629 km2；學(xué)校操場：包括高校及中小學(xué)操場，總用地約0.810 km2；體育場：根據(jù)體育用地中場館、辦公樓等的建設(shè)情況，有效避難面積按60%測算約為0.196 km2。多數(shù)社區(qū)已對此類空間進行標(biāo)牌引導(dǎo)，但目前這些避難場所應(yīng)急設(shè)施配套不足，不能充分發(fā)揮避難作用。

2.2 核心區(qū)老年群體避難特征

老年人獲取災(zāi)害預(yù)警信息延遲，手機、電視、廣播等通信設(shè)備使用較少，難以及時做好防災(zāi)準(zhǔn)備。同時，老年群體反應(yīng)能力較弱、行動能力較差、病癥多發(fā)，在緊急和忙亂的狀態(tài)下，發(fā)現(xiàn)災(zāi)害、識別避難標(biāo)識、判斷避難方向、規(guī)劃避難路徑遲緩。老年人的行動速度較慢，身體健康的老人步行速度普遍比正常人慢50%，行動不便或需要他人攙扶的老人甚至只能達到正常速度的10%，500 m是老齡人普遍能夠接受的步行距離。在環(huán)境突變的刺激下，過度的心理刺激和大量的運動常常會引發(fā)老年人的一系列病癥。

核心區(qū)是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老體系，核心區(qū)的老年群體還具有如下特征：近些年家庭戶規(guī)模持續(xù)縮小到平均每戶2.3人，老人同住和與子女同住較多，部分為獨自居住或選擇養(yǎng)老院養(yǎng)老，核心區(qū)存在大量老年群體需要通過依靠自身能力避難疏散和生活；核心區(qū)有大量老年人配備了助行設(shè)施，日常生活中老年人對于助行設(shè)施的依賴程度較高，使用較為普遍；核心區(qū)老年人活動場所類型多樣，文化水平相對較高，老年貧困人口占比較低，經(jīng)濟實力更強，注重文化娛樂和生活品質(zhì)。

2.3 現(xiàn)狀問題總結(jié)與反思

第一，防災(zāi)空間資源緊張。首先，避難場所數(shù)量和規(guī)模不足，綠地廣場等開敞空間缺乏。掛牌公布的20個避難場所均為公園，服務(wù)人口占比較低，避難距離過長，不足以滿足居民需求。未掛牌公布的學(xué)校等小規(guī)模的避難場所應(yīng)急設(shè)施建設(shè)不足且空間零碎，使用效率低。其次，部分綠地避難功能受限。核心區(qū)內(nèi)存有多處具有歷史價值和的特殊用途的公園綠地，此類綠地只具備文化和生態(tài)功能，但不納入避難綠地體系，導(dǎo)致避難空間分布不均衡，用地零碎不成體系[3]。

第二，適老化功能欠缺。由于現(xiàn)行的避難場所規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)劃未能充分考慮老年群體等避難弱者的需求差異性，導(dǎo)致核心區(qū)適老化的避難場所規(guī)劃和建設(shè)不足。首先，目前避難場所的設(shè)置僅停留在劃定責(zé)任區(qū)范圍、配備應(yīng)急功能等方面，暴露出避難場所類型單一、避難距離過長、人均有效面積略低等問題。其次，室內(nèi)避難場所規(guī)劃欠缺，室內(nèi)避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、制度體系支撐不足。目前核心區(qū)內(nèi)的地震應(yīng)急避難場所主要由公園、綠地、廣場、操場等開敞空間組成，一旦遭遇惡劣天氣，室外避難場所難以滿足居民尤其是老年人的避難需求?！冻鞘猩鐓^(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定一類城市社區(qū)避難場所避難建筑面積為200～300 m2，若按照每位老人3 m2的避難面積測算，僅能承載至多100人，室內(nèi)避難場所面積明顯不足。同時，避難場所環(huán)境品質(zhì)較低。既有的避難場所無障礙設(shè)施普及率有待提高，安全、衛(wèi)生、溫度、噪聲等環(huán)境舒適度方面難以滿足老年人的需求，缺少管理和檢測，使有效避難面積降低，質(zhì)量達標(biāo)不足。

第三，存量更新問題復(fù)雜。核心區(qū)物質(zhì)空間老化現(xiàn)象普遍，防災(zāi)避難功能不足。平房區(qū)、老舊小區(qū)道路擁擠，開敞空間狹小，有效避難面積小，難以發(fā)揮綠地的防災(zāi)避險功能。核心區(qū)用地緊張，避難場所劃定困難。避難場地要求較高，需具有較高的安全性、開敞性、穩(wěn)定性，并能容納應(yīng)急棚宿、應(yīng)急廁所等占地面積較大的設(shè)施，而核心區(qū)用地緊張難以擴充避難空間面積。避難場所改造成本高，關(guān)注度較低。受到財政投入有限的影響，存量更新以建筑改造、增加停車位等滿足基本生活需求保障為主，對于非日常需求的避難場所關(guān)注力度不足。

3 老齡化背景下核心區(qū)避難場所布局優(yōu)化策略

老齡化背景下核心區(qū)避難場所的建設(shè)遵循安全性、容納性、可達性、功能性、舒適性、多樣性原則，在城市更新的過程中提升城市空間的抗災(zāi)韌性，為老年群體提供安全可靠的應(yīng)急保障空間。

3.1 盤活低效與閑置土地，拓展避難空間

政策引導(dǎo)下核心區(qū)騰退空間鼓勵優(yōu)先用于城市服務(wù)設(shè)施和留白增綠等功能。首先，充分利用城市空地，可將城市空地改造為綠地公園，或者保留空地原功能并加強日常管理，使其能夠在危機時轉(zhuǎn)化為緊急避難場所(圖1)。其次，可通過土地功能重構(gòu)將低效土地和閑置土地進行重新規(guī)劃，改造為具有避難功能的公共服務(wù)設(shè)施和綠地，增強老城土地的適老化功能(圖2)。通過梳理和完善防災(zāi)綠地空間布局體系，以城市更新行動為依托，拓展避難空間，采用適老化的布局方式。

圖1 城市空地的多功能利用示意Fig.1 Multi-function utilization of urban open space

圖2 騰退用地再利用的規(guī)劃示意Fig.2 Planning for the reuse of vacated land

3.2 以生活圈為單位，配置福祉避難場所

美國為滿足老年人群和避難弱者的需求，將全部的避難場所按照無障礙設(shè)施避難場所標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，并且室內(nèi)避難所的數(shù)量較多。日本建立福祉避難所專為生活有困難的老人等避難弱者提供避難服務(wù)[4]。日本的福祉避難場所是面向所有登記的避難弱者，其優(yōu)點是既節(jié)省了社會性避難場所適老化的建設(shè)成本，又能滿足大量避難弱者救助的需求。日本的福祉避難所在避難體系中單獨設(shè)置，通常是對現(xiàn)有的建筑進行指定。

借鑒國外經(jīng)驗，建設(shè)避難弱者專屬避難場所十分契合老齡化的社會背景。結(jié)合我國公共服務(wù)配置特征，福祉避難場所可按照避難分區(qū)，或以社區(qū)生活圈為單位參照小學(xué)的比例配建。福祉避難場所應(yīng)以室內(nèi)避難場所為主，體育館、會展中心、中小學(xué)校舍等建筑作為老年人首選的避難場所，可在其中選擇并指定為福祉避難所。

3.3 網(wǎng)絡(luò)化布局，完善適老化避難場所布局模式

建立網(wǎng)絡(luò)化的避難場所布局系統(tǒng)，以避難場所為點，避難通道為線，輻射范圍為面。根據(jù)各種等級的避難場所的服務(wù)半徑，均衡布置，采用點狀式(如萬壽公園)、帶狀式(如皇城根遺址公園)、混合式等布局模式[5]，推動實現(xiàn)核心區(qū)公園群閉合成環(huán)(圖3)。室內(nèi)與室外的避難場所可結(jié)合布局，福祉避難場所以生活圈為單位進行配置。增加避難場所密度，提升可達性，縮短避難距離，使老年人能夠迅速便捷抵達。

圖3 避難場所網(wǎng)絡(luò)化布局Fig.3 Network layout of shelters

4 實證研究——北京天寧寺地區(qū)避難場所優(yōu)化設(shè)計

4.1 基地概況

地塊位于首都核心區(qū)的西城區(qū)廣安門外街道，研究范圍內(nèi)包含天寧寺國家級文保單位、北京第二熱電廠工業(yè)遺址、80年代老舊小區(qū)和天寧寺小學(xué)等。地塊內(nèi)目前居住老年人基數(shù)較大，道路通達性較弱，區(qū)域整體避難空間匱乏，對于火災(zāi)、地震等災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)對和適應(yīng)能力較差。片區(qū)內(nèi)總戶數(shù)2 978戶，7 572人，60歲以上人口占22%，既有住區(qū)內(nèi)老人獨居及老人同居的現(xiàn)象明顯，存在著大量老年群體需要通過依靠自身能力避難疏散和生活自理。有相當(dāng)數(shù)量的老年人配備了品質(zhì)較高的助行設(shè)施，日常生活中老年人對于助行設(shè)施的依賴程度較高，使用較為普遍。

此次優(yōu)化設(shè)計的要點包括：融入?yún)^(qū)域避難體系，優(yōu)化避難場所的布局并拓展避難空間，為老年人創(chuàng)造便捷安全舒適的避難場所，并且處理好歷史遺存與城市發(fā)展關(guān)系。

4.2 避難場所建設(shè)現(xiàn)狀

第一，適老化功能不足、類型單一。從規(guī)模上看，目前設(shè)有2處短期固定避難場所和一處緊急避難場所，分別是2個小學(xué)操場和產(chǎn)業(yè)園綠地，缺少室內(nèi)應(yīng)急避難場所，沒有專門服務(wù)老年人及避難弱者的特定空間。除此之外，還存在避難通道輕微堵塞、斷頭、道路不平，無障礙設(shè)施欠缺等問題。

第二，區(qū)域范圍缺乏中長期固定避難場所。廣安門街道位于二環(huán)快速路以外，區(qū)域范圍內(nèi)建筑密度較高、人口密度較大，周邊存在多處有價值的文物保護單位，中長期固定避難場所缺失，需要通過拆除與騰退進行空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

第三，閑置空間利用低效。二熱廠區(qū)內(nèi)除舊工業(yè)建筑與設(shè)施之外的場地長期廢棄擱置或堆放雜物，利用效率較低。騰退的批發(fā)市場存在同樣的問題。

4.3 避難場所優(yōu)化設(shè)計策略

4.3.1 用地功能重構(gòu)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

本次避難空間優(yōu)化設(shè)計根據(jù)《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》的要求為實現(xiàn)韌性人居，提升首都核心區(qū)的生活品質(zhì)，計劃拆除天寧寺東里部分老舊住宅樓和辦公樓，增加綠色開敞空間降低人口密度(圖4～圖6)。騰退后的低效土地改為天寧寺公園，廢棄的二熱電廠調(diào)整為以文化、科技、金融為主要功能的綜合服務(wù)中心。

圖4 空間結(jié)構(gòu)調(diào)整示意Fig.4 Schematic diagram of spatial structure adjustment

圖5 現(xiàn)狀建筑肌理Fig.5 Current architectural texture

圖6 規(guī)劃建筑肌理Fig.6 Planning architecture texture

通過用地功能重構(gòu)，避難空間的面積大大提升，不僅有效保護了歷史建筑還突出了建筑遺產(chǎn)的文化特征，增強了產(chǎn)業(yè)活力。

4.3.2 完善室內(nèi)避難空間，配置福祉避難場所

首先，依照GB/T 51327—2018《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的要求，對各級避難場所的配置進行適老化調(diào)整。以福祉避難場所人均有效避難面積的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為例，按照一個成年人就寢需1.65 m2的空間，老年人堆放護理用品需要0.50 m2的空間，安全通道面積不小于1.00 m2計算，得出福祉避難場所人均有效避難面積需達到3.00～4.50 m2。通過增加福祉避難場所、增加人均有效避難面積、縮短避難距離、完善適老化配置等方式提升避難場所規(guī)劃體系的適老性(表2)。

表2 避難場所適老化改造配置建議

其次，完善室內(nèi)避難空間，配置福祉避難場所。舊工業(yè)建筑因其結(jié)構(gòu)跨度大、空間完整開敞、通達便捷，是公共聚集的良好室內(nèi)空間，適宜改造為室內(nèi)避難場所服務(wù)廣安門外街道及周邊社區(qū)。公園內(nèi)的體育館、社區(qū)活動中心、養(yǎng)老院等建筑可作為福祉避難所，與防災(zāi)公園結(jié)合設(shè)計，專為老年群體、殘疾人群體等避難弱者及其家屬使用，體現(xiàn)福利防災(zāi)一體化，構(gòu)建老年社區(qū)安全防災(zāi)空間(圖7、圖8)。按照室內(nèi)應(yīng)急避難場所設(shè)計要求進行設(shè)計和改造，抗震設(shè)防類別需達到重點設(shè)防類(乙類)及以上且建筑的應(yīng)急設(shè)施完備[6]。福祉避難場所應(yīng)配備老年人專用設(shè)施和老年病常用藥，例如氧機、血糖儀、治療儀、護理床、心血管病藥物等。

圖7 現(xiàn)狀避難場所Fig.7 Current situation of shelters

圖8 規(guī)劃避難場所Fig.8 Planning shelters

最后，增強無障礙系統(tǒng)設(shè)計，推動適老化改造。福祉避難所計劃具備如下條件：一是建筑的耐震、耐洪等抗災(zāi)能力強，災(zāi)時安全穩(wěn)定；二是無障礙化設(shè)施完備，包括無障礙的樓梯、衛(wèi)生間和視覺障礙者的色彩引導(dǎo)；三是配有應(yīng)急設(shè)施和應(yīng)急物品，例如床鋪、醫(yī)療設(shè)施、助行設(shè)施、老年常用藥[7]。福祉避難所的設(shè)計要點總結(jié)見表3。

表3 福祉避難場所的設(shè)計要點

4.3.3 室內(nèi)外結(jié)合布置，點線面網(wǎng)絡(luò)化布局

室內(nèi)與室外避難場所具有不同的特征和功能，救災(zāi)功能互補提升救災(zāi)效益。室外避難場強調(diào)開放性、靈活性，適合短期避難；室內(nèi)避難場所強調(diào)封閉性、舒適性，且設(shè)備設(shè)施基礎(chǔ)較好，適用于服務(wù)老年人等避難弱者和長期避難人群。兩者結(jié)合布置有助于促進救災(zāi)功能互補，為老年人及家庭提供便捷周全的服務(wù)和空間，提升救災(zāi)的效益，規(guī)劃平面如圖9所示。公共設(shè)施多功能化，加入適老避難功能。老年活動中心、社區(qū)醫(yī)院等老年群體經(jīng)?；顒拥膱鏊岢鰪娊ㄖ罏?zāi)性能納入室內(nèi)避難場所，強調(diào)平災(zāi)結(jié)合和空間的多功能性。老年人更加熟悉此類場所的環(huán)境和路徑，較高的熟悉度有助于提升避難速度和災(zāi)后的適應(yīng)過程。

圖9 規(guī)劃平面圖Fig.9 Planning plan

各個避難場所與避難通道緊密結(jié)合，融入?yún)^(qū)域防災(zāi)避難體系形成等級豐富的避難網(wǎng)絡(luò)。天寧寺公園將成為廣安門地區(qū)避難體系的核心，同時需要疏通街巷道路，縮小街區(qū)增密路網(wǎng)，增強道路可達性，提升疏散能力。

5 結(jié)論

本文主要研究首都核心區(qū)避難場所優(yōu)化設(shè)計的思路和策略，在老齡化趨勢加快的存量更新背景下，為提升老年群體的安全保障和生活質(zhì)量，科學(xué)合理地分析首都核心區(qū)避難場所規(guī)劃的問題與特征，結(jié)合核心區(qū)老年群體特征，針對性地提出適老化的優(yōu)化策略，使避難場所的設(shè)置更加滿足老齡化社會的需求，促進核心區(qū)提質(zhì)增效。主要得出以下結(jié)論：

1)梳理針對老齡化問題的避難空間規(guī)劃研究，并結(jié)合首都核心區(qū)老齡化社會背景，探索適老化避難場所規(guī)劃布局體系，完善避難場所布局理論，使老齡化社會安全防災(zāi)空間布局更具人性化，對老年群體更具友好性。

2)從防災(zāi)空間布局的角度，對核心區(qū)避難場所規(guī)劃的現(xiàn)狀問題與特征進行分析，梳理避難場所規(guī)劃實踐，得出防災(zāi)空間資源緊張、部分綠地避難功能受限等問題，提出盤活低效與閑置土地、避難場所網(wǎng)絡(luò)化布局等優(yōu)化方法，在城市更新中拓展避難空間。

3)從老齡化的視角出發(fā)，對核心區(qū)老齡化社會特征進行分析，認(rèn)識老年群體的避難特征和需求，總結(jié)得出室內(nèi)避難場所規(guī)劃欠缺的問題。提出完善室內(nèi)避難場所體系，以生活圈為單位，配置福祉避難場所，對體育館、會展中心、中小學(xué)校舍、老年服務(wù)機構(gòu)進行加固改造等策略。

4)從存量更新的角度，總結(jié)了當(dāng)前核心區(qū)物質(zhì)空間老化、避難場所劃定困難、改造成本高、關(guān)注度低等問題，結(jié)合城市更新的實踐活動，增強了所提策略的實用性和操作性。

5)對天寧寺地區(qū)的避難場所規(guī)劃提出具體優(yōu)化策略。一是用地功能重構(gòu)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，通過梳理既有綠地和低效閑置的土地，增加土地的避難功能屬性，拓展避難空間。二是完善室內(nèi)避難空間，配置適老化的福祉避難場所，增強無障礙系統(tǒng)和建筑抗災(zāi)性能。三是建立分工合理的網(wǎng)絡(luò)化的避難空間系統(tǒng)，室內(nèi)外多種避難場所相結(jié)合能夠起到救災(zāi)功能互補、提升救災(zāi)效益的效果。