地方立法統(tǒng)計分析報告:2021年度

閆 然 黃宇菲

習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會、中央全面依法治國工作會議、中央人大工作會議等會議上發(fā)表重要講話，對立法的政治原則、立法目標、主要任務(wù)、功效作用、指導(dǎo)原則、立法著力點、主體責任等作出重要指示，要求地方立法緊扣大局、著眼急需、著力解決實際問題、維護國家法治統(tǒng)一。2021年，地方各級人大認真貫徹落實黨中央精神，推動地方立法工作取得了新成果。2021年度，31個省(自治區(qū)、直轄市)[以下簡稱“省(區(qū)、市)”]人大及其常委會共召開33次人民代表大會會議和234次人大常委會會議，制定地方性法規(guī)322件，修改484件，廢止101件(不含文中廢止)，批準設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣的地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的決定1000余件(含制定、修改、廢止)。各省(區(qū)、市)平均制定省級地方性法規(guī)10件，修改14.8件；28個省、自治區(qū)平均作出批準設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的決定約36件。(1)本次年度報告的統(tǒng)計時間范圍為2021年1月1日至2021年12月31日。

一、省級人民代表大會會議立法情況

2021年1月，黨中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》提出：“更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，人民代表大會會議一般都應(yīng)當安排審議法律法規(guī)案?！笔〖壢嗣翊泶髸诼犎『蛯徸h地方政府工作報告等事項的同時積極探索行使地方立法權(quán)，視情況安排審議涉及本省重大事項的法規(guī)案。

(一)省級人民代表大會會議審議法規(guī)案數(shù)量逐年增加

貫徹落實法治中國建設(shè)規(guī)劃要求，在2020年共10個省(區(qū)、市)人民代表大會通過了11件地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，(2)參見閆然：《地方立法統(tǒng)計分析報告：2019-2020年度》，載《地方立法研究》2020年第6期，第93-105頁。2021年1月至2月間，河北、西藏、內(nèi)蒙古等10個省(區(qū)、市)人民代表大會會議通過了《北京歷史文化名城保護條例》等12件地方性法規(guī)。值得注意的是，河南、浙江、寧夏等17個省(區(qū)、市)人大常委會于2021年先后審議決定將《河南省南水北調(diào)飲用水水源保護條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進條例》等19個地方性法規(guī)草案提請本地區(qū)人民代表大會會議審議，并于2022年年初經(jīng)人民代表大會審議通過。其中，江西省十三屆人大五次會議2021年1月通過的《江西省鄉(xiāng)村振興促進條例》,是江西省首次以人民代表大會的形式審議通過實體性法規(guī)，湖南等多個省份是時隔20余年后再次通過大會形式審議通過地方性法規(guī)，各地人民代表大會上的法治氛圍愈發(fā)濃厚。(見圖1)

圖1 省級人民代表大會通過地方性法規(guī)數(shù)量情況

(二)省級人民代表大會立法事項

作為本地區(qū)政治經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要事項，關(guān)于2021年各省級人民代表大會通過的地方性法規(guī)范圍，一是環(huán)境保護領(lǐng)域，河北省十三屆人大四次會議通過了《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》，西藏自治區(qū)十一屆人大四次會議通過了《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》，凸顯生態(tài)文明建設(shè)在本地區(qū)的重要地位。二是關(guān)于民族領(lǐng)域，新疆和內(nèi)蒙古兩個自治區(qū)分別制定通過了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》，通過人民代表大會會議立法凝聚本地區(qū)各民族人民群眾共識，對于鑄牢中華民族共同體意識具有重要的政治意義和法律意義。三是人大制度建設(shè)領(lǐng)域，共有3個省份制定修改了5件地方性法規(guī)，占2021年所有省級人大制定通過的地方性法規(guī)數(shù)近一半，其中浙江和陜西分別修訂通過了《浙江省人民代表大會議事規(guī)則》和《陜西省人民代表大會議事規(guī)則》，山西省十三屆人大四次會議制定《山西省人民代表大會代表議案的提出和處理辦法》，并修訂通過了《山西省實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》和《山西省人民代表大會代表建議、批評和意見的提出和處理辦法》。此外，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，重慶市五屆人大四次會議通過了《重慶市文明行為促進條例》，江西省十三屆人大五次會議通過了《江西省鄉(xiāng)村振興促進條例》；歷史文化保護領(lǐng)域，北京市十五屆人大四次會議通過了《北京歷史文化名城保護條例》。(見圖2)

圖2 2021年省級人民代表大會通過地方性法規(guī)分類情況

二、省級人大常委會立法情況

2021年，各省(自治區(qū)、直轄市)共召開了234次省級人大常委會會議。其中，各省(區(qū)、市)制定地方性法規(guī)314件，修改480件，廢止101件。平均而言，每次省級人大常委會會議制定通過省級地方性法規(guī)1.34件，修改2件，廢止0.43件。

(一)省級人大常委會立法數(shù)量屢創(chuàng)新高

進一步分時間段分析，各省(區(qū)、市)人大常委會2021年全年雙月立法數(shù)量不斷增加， 2021年8月至9月和10月至11月分別新制定地方性法規(guī)71件和81件，數(shù)量均創(chuàng)同期新高。與2020年立法統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比較，自2020年1月新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各地地方立法數(shù)量出現(xiàn)一定程度下降。各地在疫情防控常態(tài)化要求下，自2020年下半年起在地方經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域不斷加快立法速度。兩年來，31個省(區(qū)、市)人大及其常委會共制定地方性法規(guī)590件，在統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與疫情防控中發(fā)揮了重要的法治保障作用。(見圖3)

圖3 各省(區(qū)、市)人大常委會雙月立法情況統(tǒng)計

(二) 所有設(shè)區(qū)的市均已被授權(quán)立法實現(xiàn)全覆蓋

2021年度，28個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會共批準設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣地方性法規(guī)和自治條例、單行條例共計1000余件。其中，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)新制定590余件，修改270余件(含打包修改)，廢止80余件，制定、修改、廢止自治條例和單行條例60余件。平均而言，每個省(區(qū)、市)批準設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣法規(guī)條例立改廢年均約36件，批準設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)22件。立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來，新制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量連續(xù)3年超過年均500件，設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量呈現(xiàn)逐步穩(wěn)定態(tài)勢。

值得進一步說明的是，根據(jù)修改后的立法法規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會確定設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)的時間。2015年立法法修改以來，11個省、自治區(qū)采取一次性全部批準的方式，16個省、自治區(qū)采取分批批準的方式，各地積極穩(wěn)妥推進賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)工作，地方立法取得實質(zhì)性進展。2021年9月，西藏自治區(qū)十一屆人大常委會第三十二次會議作出關(guān)于確定那曲市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定，至此，全國所有289個設(shè)區(qū)的市、30個自治州以及3個不設(shè)區(qū)的市均已被省級人大常委會授權(quán)可以行使地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市地方立法實現(xiàn)全覆蓋。

三、2021年度地方性法規(guī)的主要內(nèi)容

2021年12月，栗戰(zhàn)書委員長在第二十七次全國地方立法工作座談會指出，近年來，各地人大圍繞貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要指示要求，在立法工作中依法履職、擔當作為，制定和修改了一大批適應(yīng)時代要求、體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)，有力促進了地方改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，為立法理論和實踐做了大量創(chuàng)新性的工作。(3)參見栗戰(zhàn)書：《在第二十七次全國地方立法工作座談會上的講話》，載《中國人大》2021年第24期，第6-11頁。

(一)關(guān)于促進高質(zhì)量發(fā)展立法

貫徹落實黨中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，各地緊密結(jié)合和反映各地實際，積極通過立法推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境，在推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實踐中取得了很好的經(jīng)濟效果、社會效果和法律效果。

一是關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，在當前國際國內(nèi)的形勢與挑戰(zhàn)面前，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展有著更加直接和迫切的現(xiàn)實意義。安徽制定通過《安徽省創(chuàng)新型省份建設(shè)促進條例》，從原始創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新等方面作出規(guī)定，堅持創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。遼寧、重慶出臺了《遼寧省科技創(chuàng)新條例》《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》，貴州、天津、浙江先后修改了本省(市)促進科技成果轉(zhuǎn)化條例，廣東出臺《廣東省科學(xué)技術(shù)普及條例》。大數(shù)據(jù)經(jīng)濟方面，安徽、山東、福建先后制定通過《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進條例》《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》，從數(shù)據(jù)資源的歸集整合、開發(fā)應(yīng)用、安全管理和促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關(guān)措施等方面作出規(guī)范。《陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例(草案)》也已提請常委會審議。廣東出臺《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，湖北修正《湖北省信息化條例》。關(guān)于自由貿(mào)易港(區(qū))建設(shè)，河南、江蘇、陜西先后通過《中國(河南)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》《中國(陜西)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。天津出臺《天津市推進北方國際航運樞紐建設(shè)條例》，推進智慧創(chuàng)新、安全綠色的現(xiàn)代航運樞紐建設(shè)。此外，河北出臺《河北雄安新區(qū)條例》，將中央和河北省關(guān)于支持雄安新區(qū)的各項決策部署通過立法予以保障實施。

二是關(guān)于促進企業(yè)發(fā)展。山東、山西、廣西出臺《山東省民營經(jīng)濟發(fā)展促進條例》《山西省外來投資促進條例》《廣西壯族自治區(qū)投資促進條例》。陜西、甘肅、河北、江蘇、云南等地修改通過《陜西省實施〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉辦法》《甘肅省促進中小企業(yè)發(fā)展條例》和《河北省中小企業(yè)促進條例》《江蘇省中小企業(yè)促進條例》《云南省中小企業(yè)促進條例》，北京修改《北京市促進私營個體經(jīng)濟發(fā)展條例》，浙江修改《浙江省臺灣同胞投資保障條例》，湖北修正《湖北省僑屬企業(yè)條例》，為企業(yè)創(chuàng)立和高質(zhì)量發(fā)展營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的環(huán)境和政策扶持。知識產(chǎn)權(quán)保護方面，山西、遼寧、上海等多地出臺《山西省知識產(chǎn)權(quán)保護工作條例》《遼寧省知識產(chǎn)權(quán)保護條例》《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護制度若干規(guī)定》，浙江修改《浙江省企業(yè)商號管理和保護規(guī)定》，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，更好發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)制度激勵創(chuàng)新的保障作用，推動高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化營商環(huán)境方面，貴州、青海、四川、重慶先后制定通過本地的優(yōu)化營商環(huán)境條例，浙江出臺了《浙江省標準化條例》。

三是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。2021年4月，全國人大常委會通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》。貫徹落實黨中央決策部署和鄉(xiāng)村振興法要求，江西、山東、浙江、吉林、浙江、福建、四川等多地出臺鄉(xiāng)村振興促進條例，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、文化繁榮、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村治理等多個方面作出規(guī)定。糧食安全事關(guān)國計民生，四川、天津、遼寧出臺《四川省糧食安全保障條例》《天津市地方糧食儲備管理條例》《遼寧省地方儲備糧管理條例》，以加強和規(guī)范地方糧食儲備的管理，維護糧食市場穩(wěn)定，保障糧食安全。此外，山東、新疆出臺了實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法，落實和細化了農(nóng)村土地承包制度。四川出臺《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，湖北修改《湖北省農(nóng)業(yè)機械化促進條例》，江西修改《江西省贛撫平原灌區(qū)管理條例》，江蘇修改《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》。

(二)關(guān)于民生領(lǐng)域立法

在民生領(lǐng)域，地方立法緊貼人民對美好生活的需要，發(fā)揮“最后一公里”作用，結(jié)合當?shù)貙嶋H，對國家法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定予以細化。

一是關(guān)于生活垃圾和物業(yè)管理。生活垃圾和物業(yè)管理與廣大人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是重大的民生問題，也是社區(qū)治理的重要部分，對打造共建共治共享的社會治理格局具有重要意義。安徽、江西、內(nèi)蒙古、山東、重慶等地制定通過《安徽省生活垃圾分類管理條例》《江西省生活垃圾管理條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾管理條例》《山東省生活垃圾管理條例》《重慶市生活垃圾管理條例》，甘肅、海南修改了有關(guān)垃圾管理條例。為了規(guī)范物業(yè)管理活動，維護物業(yè)管理相關(guān)主體的合法權(quán)益，促進和諧社區(qū)建設(shè)，依據(jù)民法典和國務(wù)院《物業(yè)管理條例》，吉林、海南分別制定了《吉林省物業(yè)管理條例》《海南經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》，陜西修訂了《陜西省物業(yè)服務(wù)管理條例》，對業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)人、住宅專項維修基金、物業(yè)服務(wù)收費等與時俱進地作出細化規(guī)定。

二是道路交通管理。河北、海南出臺《河北省電動自行車管理條例》《海南省電動自行車管理條例》，上海通過《上海市非機動車安全管理條例》，針對電動自行車等非機動車銷售、通行和安全管理等方面的問題和隱患作出制度設(shè)計，加強電動自行車管理。江西、貴州、江蘇、海南、吉林等多地出臺鐵路安全管理條例，聚焦鐵路安全管理中的重點難點問題，對實施翻越閘機、阻礙列車車門關(guān)閉等危害鐵路運輸安全行為的個人明確處罰措施，保障鐵路安全和暢通、預(yù)防和減少安全事故、保護人身和財產(chǎn)安全。此外，湖南制定《湖南省治理貨物運輸車輛超限超載條例》，重慶通過《重慶市道路運輸管理條例》，江西通過《江西省水路交通條例》，河北省通過《河北省公路條例》，廣西制定《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村公路條例》。

三是關(guān)于公民權(quán)益保護。貴州通過《貴州省未成年人保護條例》《貴州省預(yù)防未成年人犯罪條例》，廣西通過《廣西壯族自治區(qū)預(yù)防未成年人犯罪條例》，貴州、四川先后制定修改華僑權(quán)益保護條例，黑龍江制定通過《黑龍江省女職工勞動保護條例》，江蘇修改《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》，等等。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，北京市通過《北京市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，這是保障殘疾人、老年人等社會成員平等享有經(jīng)濟社會發(fā)展成果，自主參與社會生活的重要民生舉措，也是踐行對國際社會的莊嚴承諾，確保北京2022年冬奧會、冬殘奧會這件黨和國家的大事順利籌辦的重要基礎(chǔ)條件。關(guān)于工會勞動法律規(guī)范，內(nèi)蒙古、山東出臺工會勞動法律監(jiān)督條例，江西修改《江西省職工代表大會條例》《江西省廠務(wù)公開條例》《江西省企業(yè)工資集體協(xié)商條例》，化解勞動糾紛，鞏固和維護社會和諧穩(wěn)定。

(三)關(guān)于社會治理立法

一是在疫情防控和公共衛(wèi)生健康方面。遼寧通過《遼寧省公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》，保障人民群眾生命安全和身體健康，總結(jié)新冠肺炎疫情防控中的經(jīng)驗教訓(xùn)，強化公共衛(wèi)生法治保障。廣西通過《廣西壯族自治區(qū)愛國衛(wèi)生條例》，將愛國衛(wèi)生運動與疫情防控常態(tài)化緊密結(jié)合。廣東、黑龍江制定通過了《廣東省動物防疫條例》《黑龍江省動物防疫條例》，天津、山西、江蘇、浙江、甘肅、湖北、山東、安徽分別修訂各地動物防疫條例或?qū)嵤﹦游锓酪叻ㄞk法，吉林通過《吉林省無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)管理條例》，青海通過《青海省鼠疫防控條例》。北京修正《北京市實驗動物管理條例》，加強實驗動物管理，保障生物安全和首都城市安全，落實國家總體安全觀。浙江通過的《浙江省醫(yī)療保障條例》是全國首部醫(yī)療保障領(lǐng)域的綜合性地方性法規(guī)，通過加強頂層設(shè)計和制度供給，推進省域醫(yī)保治理現(xiàn)代化。上海、甘肅制定《上海市中醫(yī)藥條例》《甘肅省中醫(yī)藥條例》，保障群眾享有優(yōu)質(zhì)中醫(yī)藥服務(wù)。

二是在完善民族和宗教工作方面，內(nèi)蒙古、新疆先后制定通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，把鑄牢中華民族共同體意識融入立法修法工作。湖北修正《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》，青海、云南出臺《青海省宗教事務(wù)條例》《云南省宗教事務(wù)條例》。貫徹落實中央民族工作會議精神，內(nèi)蒙古自治區(qū)針對教育領(lǐng)域法規(guī)存在的問題，制定通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)教育條例》，修改《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》，同步廢止了自治區(qū)民族教育條例、蒙古語言文字工作條例等6件涉民族問題的法規(guī)，取得良好成效。

三是關(guān)于健全社會管理和服務(wù)。北京市出臺《北京市接訴即辦工作條例》，深化“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，具體規(guī)定了接訴即辦工作的內(nèi)涵、體系和機制，明確12345作為訴求受理主渠道的定位。加強社會綜合治理方面，新疆、廣東先后出臺平安建設(shè)條例，廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》，西藏出臺《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，北京市出臺《北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理條例》，山西、浙江相繼修改了《山西省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點管理條例》《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》。

四是關(guān)于安全生產(chǎn)和治安管理領(lǐng)域。浙江修訂《浙江省防汛防臺抗旱條例》，吉林通過《吉林省鐵路安全管理條例》，江蘇修改《江蘇省公路條例》，江西修正《江西省防震減災(zāi)條例》《江西省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》，湖北修正《湖北省消防條例》《湖北省食品安全條例》，甘肅修訂《甘肅省消防條例》。此外，在懲治違法犯罪和治安管理方面，北京市出臺《北京市禁毒條例》，安徽修正《安徽省特種行業(yè)治安管理條例》，等等。

(四)關(guān)于弘揚社會主義核心價值觀立法

結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育開展紅色遺跡保護立法是2021年地方立法的一大突出亮點。2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，紅色資源是中國共產(chǎn)黨的寶貴財富，紅色文化是推動民族復(fù)興偉業(yè)的內(nèi)在力量。在這樣的背景下，通過立法加大保護紅色文化遺存力度的重要性更加凸顯。圍繞建黨百年主題，天津、上海、安徽、湖南、四川制定紅色資源保護傳承條例，河南制定革命老區(qū)振興發(fā)展促進條例，江西制定革命文物保護條例，貴州制定《貴州省長征國家文化公園條例》。陽泉、南京、濰坊、信陽等9個設(shè)區(qū)的市也對紅色資源保護利用進行了立法，麗水、銅川制定革命遺址(舊址)保護條例，對本行政區(qū)域內(nèi)的紅色資源作出保護和傳承規(guī)范。

二是社會文明促進類型立法。一些地方制定出臺文明行為促進方面的地方性法規(guī)，培育和踐行社會主義核心價值觀。山西、北京、天津、甘肅等地審議通過《山西省預(yù)防和制止餐飲浪費規(guī)定》《北京市反食品浪費規(guī)定》《天津市反食品浪費若干規(guī)定》《甘肅省反餐飲浪費條例》，明確了餐飲服務(wù)經(jīng)營者等各類主體責任，弘揚厲行節(jié)約、反對浪費的社會風(fēng)尚。四川、重慶、云南修訂通過見義勇為人員獎勵和保護條例，保障見義勇為人員的合法權(quán)益，培育和踐行社會主義核心價值觀提供法治保障。山西出臺《山西省慈善事業(yè)促進條例》，山東、湖北制定《山東省慈善條例》《湖北省慈善條例》，福建通過了《福建省志愿服務(wù)條例》，甘肅通過《甘肅省紅十字會條例》，進一步促進和規(guī)范本省慈善和志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，保護慈善活動參與者的合法權(quán)益。

三是加強文化領(lǐng)域立法。山西出臺《山西省全民閱讀促進條例》，福建出臺《福建省傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑保護條例》，廣東出臺《廣東省工藝美術(shù)保護和發(fā)展條例》，山西修正《山西省實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》，江西出臺《江西省公共文化服務(wù)保障條例》。關(guān)于歷史遺跡保護立法，河南修訂《河南省安陽殷墟保護條例》，四川出臺《四川省三星堆遺址保護條例》，寧夏出臺《寧夏回族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》、修正《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》，廣東潮州、汕頭、揭陽三市協(xié)同制定潮劇保護傳承條例。

(五)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護立法

深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗家園，各地在生態(tài)文明建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力，不斷完善生態(tài)環(huán)保法律體系。

一是關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境保護。天津修正《天津市節(jié)約用水條例》《天津市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》。河北修正《河北省節(jié)約用水條例》《河北省鄉(xiāng)村環(huán)境保護和治理條例》和《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理條例》。山西出臺《山西省禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》，還修正《山西省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》《山西省永久性生態(tài)公益林保護條例》。內(nèi)蒙古修正《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護條例》，江西出臺《江西省生活垃圾管理條例》《江西省湖泊保護條例》和《江西省河道管理條例》，湖北修正《湖北省林地管理條例》，甘肅修訂《甘肅省實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》。

二是關(guān)于推進綠色發(fā)展。在經(jīng)濟及生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展方面，河北修正《河北省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟條例》，內(nèi)蒙古出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》。在綠色建筑發(fā)展方面，湖南和福建分別出臺綠色建筑發(fā)展條例，湖北修正《湖北省民用建筑節(jié)能條例》。

三是關(guān)于加強污染治理和廢物管理。遼寧出臺《遼寧省醫(yī)療廢物管理條例》，吉林修訂《吉林省危險廢物污染環(huán)境防治條例》，福建出臺《福建省水污染防治條例》，河南修正了《河南省大氣污染防治條例》，廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治條例》。

(六)人大自身建設(shè)方面

貫徹落實中央人大工作會議精神，根據(jù)全國人大及其常委會關(guān)于人大制度領(lǐng)域各項立法工作，各地人大根據(jù)地方實踐需要，著重完善地方人大組織和工作制度。

一是關(guān)于縣鄉(xiāng)人大代表選舉制度。根據(jù)2020年10月新修改的選舉法規(guī)定，北京、安徽、吉林等20多個省(區(qū)、市)修改本地區(qū)選舉實施細則。例如，北京市修改區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表選舉實施細則，內(nèi)蒙古修改《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》，安徽修改《安徽省各級人民代表大會選舉實施細則》，吉林修改《吉林省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》；等等。

二是人大自身建設(shè)方面。與全國人大修改完善議事規(guī)則同步，陜西、浙江在本省人民代表大會上分別修改了《陜西省人民代表大會議事規(guī)則》《浙江省人民代表大會議事規(guī)則》，湖北修改通過《湖北省人民代表大會常務(wù)委員會會議事規(guī)則》，內(nèi)蒙古修改《內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣級人民代表大會議事規(guī)則》。山西制定《山西省不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》。關(guān)于備案審查機制，山西制定《山西省各級人民代表大會規(guī)范性文件備案審查條例》，上海制定《上海市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，江西、廣東等地修改本省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例。

三是關(guān)于法治宣傳教育。新疆、西藏、廣西先后通過《新疆維吾爾自治區(qū)法治宣傳教育條例》《西藏自治區(qū)法治宣傳教育條例》《廣西壯族自治區(qū)法治宣傳教育條例》，為增強全民法治觀念，弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，提高社會治理法治化水平，全面推進法治建設(shè)提供法治保障。

四、2021年度地方立法的主要特點

2020年11月，中央召開全面依法治國工作會議，確立并闡述習(xí)近平法治思想，對包括立法工作在內(nèi)的新時代全面依法治國工作作出部署。2021年10月，習(xí)近平總書記在首次召開的中央人大工作會議上強調(diào)，“要加快完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發(fā)展、保障善治”。新時代新征程上，2021年度地方立法工作，堅持以習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要指示要求作為地方立法工作的根本遵循，圍繞中心、服務(wù)大局，立足地方實際，創(chuàng)新立法形式，通過立法服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，著力提高地方立法實效性。

(一)緊密圍繞中央精神確定地方立法選題

習(xí)近平總書記強調(diào)，地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。從2021年度情況看，各地認真貫徹落實黨中央決策部署，圍繞中心、服務(wù)大局，立足各地實際，為推動各地經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障。

一是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，各地持續(xù)推動土壤、大氣、固體廢物、水、機動車、循環(huán)經(jīng)濟等生態(tài)文明立法。黨中央發(fā)布《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達峰碳中和工作的意見》后，天津市及時制定《天津市碳達峰碳中和促進條例》?！堕L江保護法》通過后，長江流域的省市根據(jù)該法，制定修改了一批地方性法規(guī)，涉及水資源管理、河道管理、次級流域保護等，云南省還專門作了全面貫徹實施長江保護法的決定。

二是緊跟國家立法，制定配套法規(guī)。2020年12月，全國人大常委會通過《關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，規(guī)定“縣級以上地方人大常委會結(jié)合本地實際，參照本決定建立健全國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督制度，加強監(jiān)督力量，依法履行人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職責”。2021年，山西、山東、湖北、廣東、重慶制定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例。

三是貫徹中央決策部署，創(chuàng)造性地開展地方政府金融監(jiān)管。根據(jù)國家金融改革創(chuàng)新試點落實地方金融風(fēng)險處置屬地責任的需要，在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，地方政府在金融監(jiān)管上承擔了越來越多的職責。為解決缺乏上位法關(guān)于地方金融監(jiān)督處罰的法律依據(jù)，多地制定出臺金融領(lǐng)域地方性法規(guī)，在執(zhí)行層面提供法治保障。北京、貴州、吉林等地出臺地方金融監(jiān)督管理條例，湖北、江蘇出臺地方金融條例，對地方金融組織提出明確監(jiān)管要求，建立相關(guān)制度，強化風(fēng)險防范，服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展成效顯著。

(二)從百姓身邊事出發(fā)，以“小切口”立法發(fā)揮地方立法實效性

在中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要做好地方立法工作，著力解決實際問題。貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于地方立法的重要指示精神，各地在地方立法中找準在法律體系中的定位，吃透黨中央精神，從地方實際出發(fā)，堅持地方特色，從百姓身邊事出發(fā)，需要幾條就定幾條，以“小切口”立法發(fā)揮地方立法實效性，著力更好、更有效地解決實際問題。一是面對各地電動自行車呈現(xiàn)出保有量大，且逐年上漲的趨勢，針對電動自行車在銷售、通行和安全管理等方面存在的問題隱患,各地堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合群眾出行的實際需要，海南、湖北以及山西長治、臨汾、朔州、廣東東莞等地出臺電動自行車管理條例。以《海南省電動自行車管理條例》為例，根據(jù)地方實際，考慮到群眾的出行需求規(guī)定了對本條例實施前已經(jīng)購買的不符合強制性國家標準的電動兩輪車實施過渡期臨時號牌管理，過渡期最長不超過5年，期滿后不得上路。對于依法有序規(guī)范電動自行車管理，規(guī)范行政事業(yè)性收費管理，保護群眾合法權(quán)益提供了法治保障。

二是制定反食品浪費法規(guī)。2021年4月，全國人大常委會通過《中華人民共和國反食品浪費法》。該法第31條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)具體情況和實際需要，制定本地方反食品浪費的具體辦法。2021年，山西、北京、天津、甘肅等地審議通過了《山西省預(yù)防和制止餐飲浪費規(guī)定》《北京市反食品浪費規(guī)定》《天津市反食品浪費若干規(guī)定》《甘肅省反餐飲浪費條例》，明確了餐飲服務(wù)經(jīng)營者等各類主體責任，弘揚厲行節(jié)約、反對浪費的社會風(fēng)尚。

(三)扎實穩(wěn)妥開展法規(guī)清理工作，維護國家法治統(tǒng)一

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)，地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，自覺維護國家法治統(tǒng)一。2021年度的地方立法中，各地深入貫徹黨中央決策部署，各地認真研究扎實穩(wěn)妥開展地方性法規(guī)清理工作，不斷完善備案審查體制機制和制度建設(shè)，維護國家法治統(tǒng)一。一是各地人大常委會貫徹落實黨中央《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》精神，根據(jù)新修改的人口與計劃生育法對本省(區(qū)、市)及有關(guān)設(shè)區(qū)的市(州)地方性法規(guī)、單行條例及時作出修改。二是根據(jù)新修訂的《行政處罰法》，各地人大積極對涉及行政處罰內(nèi)容的地方性法規(guī)開展專項清理工作。北京市人大對涉及行政處罰內(nèi)容的116件地方性法規(guī)進行了逐件研究，提出22件法規(guī)中存在與行政處罰法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的問題，并于2021年9月的常委會上通過了關(guān)于廢止部分地方性法規(guī)的決定和關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定。三是貫徹落實民法典規(guī)定，繼續(xù)做好有關(guān)地方性法規(guī)、單行條例的清理工作。西藏廢止《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》，四川人大常委會批準了關(guān)于廢止 《峨邊彝族自治縣施行〈中華人民共和國繼承法〉的補充規(guī)定》的決定和關(guān)于廢止《馬邊彝族自治縣施行〈中華人民共和國繼承法〉的補充規(guī)定》的決定。(見圖4)

圖4 省級地方性法規(guī)雙月修改數(shù)量統(tǒng)計(2019.12-2021.11)

值得注意的是，較之前兩年各地大幅修改地方性法規(guī)的情況而言，2021年各省(區(qū)、市)人大常委會每次常委會會議修改通過的地方性法規(guī)數(shù)量已明顯減少，前兩年經(jīng)常出現(xiàn)的一次性打包修改四五十件的情況已不多見。2021年10月至11月，各省級人大常委會修改通過的地方性法規(guī)數(shù)量已從2020年最多時的185件減少至75件，地方法律規(guī)范逐漸趨于穩(wěn)定。

(四)不斷探索豐富地方立法新形式

2021年6月，貫徹黨中央決策部署，十三屆全國人大常委會第二十九會議落實國家重大戰(zhàn)略，制定《海南自由貿(mào)易港法》，授權(quán)海南省人大及其常委會制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)；通過關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定，授權(quán)上海市人大及其常委會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實施。這兩種法規(guī)是全國人大及其常委會以立法引領(lǐng)和保障改革，支持高水平改革開放而創(chuàng)設(shè)的新的立法形式，是在憲法法律框架內(nèi)建立完善與支持有關(guān)地方大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系的重要舉措，是新時代立法工作貫徹習(xí)近平法治思想、正確處理改革與法治關(guān)系的生動實踐。

浦東新區(qū)法規(guī)授權(quán)決定作出后，上海市人大常委會通過《關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，與既有的《上海市制定地方性法規(guī)條例》相銜接，對上海市制定浦東新區(qū)法規(guī)的相關(guān)要求以及浦東先行制定管理措施等法治保障工作加以明確。上海市人大常委會連續(xù)于9月、10月、11月、12月出臺《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》等6部浦東新區(qū)法規(guī)，將行之有效、條件成熟的改革成果予以固化，是浦東新區(qū)長期探索的系統(tǒng)集成。海南省人大常委會根據(jù)海南自由貿(mào)易港法規(guī)定，積極探索制定了《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》《海南自由貿(mào)易港社會信用條例》《海南自由貿(mào)易港反消費欺詐規(guī)定》等十余部海南自由貿(mào)易港法規(guī)，以立法推動建設(shè)高水平的中國特色海南自由貿(mào)易港。

(五)探索創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法、流域共同立法新形式

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，相鄰行政區(qū)域相同治理規(guī)則的需求愈發(fā)強烈。目前協(xié)同立法已在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、疫情聯(lián)防聯(lián)控、交通一體化等方面發(fā)揮了積極作用。其中，京津冀、長三角已形成比較固定的立法協(xié)同工作機制。

一是積極推進區(qū)域協(xié)同立法不斷發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法，是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展應(yīng)運而生的一種新的立法形式，解決了因為行政區(qū)劃而形不成政策制度合力的問題。2021年7月，北京、天津、河北三地通過關(guān)于授權(quán)政府為保障冬奧會籌備和舉辦工作規(guī)定臨時性行政措施的決定。上海、江蘇、浙江、安徽“三省一市”協(xié)同制定關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定，體現(xiàn)了“決策協(xié)同、文本協(xié)調(diào)”的特點，推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)維護。

二是探索流域共治共同立法模式。云南、貴州、四川三省以“共同決定+條例”的方式，破解共立和共治難題，共同立法保護赤水河流域，三省有關(guān)決定和條例于7月1日起同步施行，是中國首個地方流域共同立法。三省“共同決定”的內(nèi)容主要包括全方位協(xié)作，建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制、完善生態(tài)補償機制，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一責任、統(tǒng)一防治措施，實行最嚴格的水資源管理制度，開展生態(tài)修復(fù)、推進綠色發(fā)展，加強紅色資源保護協(xié)作、地方人大監(jiān)督協(xié)作、共同的法律責任等。為共同保護嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境、維護水生態(tài)安全，2021年11月，重慶市人大常委會通過《關(guān)于加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》；同月，四川省人大常委會通過《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》，明確劃定了適用范圍、協(xié)同原則和協(xié)調(diào)機制，并從生態(tài)保護補償、專項規(guī)劃編制、應(yīng)急、執(zhí)法等13個方面，對嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境共標、共建、共治、共管作出了詳細規(guī)定。

此外，在同一個省級行政區(qū)內(nèi)，省級人大常委會在各設(shè)區(qū)的市之間加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，積極探索協(xié)同立法。福建廈門、漳州、泉州、龍巖共同制定九龍江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護決定。在福建省人大常委會的全程指導(dǎo)下，廈門市人大常委會牽頭，與漳州、泉州、龍巖三市人大常委會一起，先行先試，進行了有益探索。四市的“決定”主要內(nèi)容一致，打破了“行政邊界”，就閩西南地區(qū)九龍江流域水生態(tài)環(huán)境保護和飲用水安全問題同步作出規(guī)定。山西省臨汾、晉城、長治共同制定“沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例”。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法中，山西省人大建立了“省級統(tǒng)籌、省市聯(lián)動、市市協(xié)同、各市立法”的流域立法工作機制，以沁河為試點“求同存異”，完成沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護立法。江西省在萍鄉(xiāng)、宜春、吉安三市開展了武功山協(xié)同立法，這是江西省首次開展協(xié)同立法工作，也是全國首例山岳型協(xié)同立法。江西省人大常委會決定采用省人大法制委、省人大常委會法工委牽頭，萍鄉(xiāng)、宜春、吉安三市人大常委會分別立法、同時報批的協(xié)同立法模式。江西省人大及其常委會相關(guān)部門曾多次前往三地調(diào)研，數(shù)次召集省、市兩級各方開會討論，江西省人大常委會先后印發(fā)了6個版本的具體條文模版供三地參考。2021年12月，廣東省人大常委會同時審查批準了汕頭、潮州、揭陽三地的潮劇保護傳承條例。為保護一個地方劇種，在三個地級市間開展區(qū)域協(xié)同立法，在地方立法史上尚屬首次，也開創(chuàng)了全國在文化領(lǐng)域協(xié)同立法的先例。