利益協(xié)調(diào)導(dǎo)向的民用無人機(jī)規(guī)制政策研究

李 亞， 劉 倩

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100083)

隨著低空領(lǐng)域逐漸開放，智能技術(shù)不斷發(fā)展，民用無人機(jī)(以下簡(jiǎn)稱“無人機(jī)”)的使用越來越普及。在中國(guó)，無人機(jī)不僅成為大眾消費(fèi)的熱點(diǎn)之一，還擴(kuò)展至了農(nóng)業(yè)、植保、勘測(cè)以及安防與監(jiān)控等行業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，成為新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。然而，無人機(jī)在方便人們生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)也存在一定的隱患，如空域安全、墜落傷人以及侵犯隱私等，需要進(jìn)行必要的規(guī)制。

中國(guó)民用航空局(以下簡(jiǎn)稱“民航局”)等相關(guān)政府部門近年來陸續(xù)頒布了《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》和《民用無人駕駛航空器實(shí)名登記管理規(guī)定》等政策法規(guī)，對(duì)無人機(jī)的分類、經(jīng)營(yíng)許可、實(shí)名登記、飛行限制、飛行數(shù)據(jù)報(bào)送和行政處罰等方面都出臺(tái)了管理措施。但無人機(jī)規(guī)制不僅是技術(shù)問題，更是涉及公眾和相關(guān)企業(yè)等多方利益的社會(huì)公共問題，而決策者對(duì)規(guī)制的尺度并不容易把握，一些政策措施難以平衡各利益相關(guān)方的不同訴求，因而就不可避免地存在爭(zhēng)議。為了避免無人機(jī)規(guī)制“一放就亂，一管就死”的狀況，需要提升規(guī)制政策的民主性、公平性和可接受性。

無人機(jī)規(guī)制，可以通過立法實(shí)現(xiàn)，也可以通過政策來調(diào)適。在中國(guó)，政策可大致分為三個(gè)層面：一是反映國(guó)家大政方針的基本政策；二是某領(lǐng)域的綱領(lǐng)性政策；三是關(guān)于具體領(lǐng)域公共事務(wù)的指導(dǎo)準(zhǔn)則。下文中的“政策”專指第三個(gè)層面。就立法和政策的關(guān)系而言，無人機(jī)立法相對(duì)穩(wěn)定，在存續(xù)性和穩(wěn)定性上勝過無人機(jī)政策，是政策制定和執(zhí)行的基礎(chǔ)；而無人機(jī)政策需要符合無人機(jī)立法的要求，需要在立法的基礎(chǔ)上能夠?qū)Ω鞣嚼孢M(jìn)行更靈活和更及時(shí)的協(xié)調(diào)，并在取得成效后，可以為立法的更新和完善提供源泉。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)無人機(jī)規(guī)制進(jìn)行了研究。國(guó)外學(xué)者尤為關(guān)注無人機(jī)所涉及的個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全問題[1-7]。國(guó)內(nèi)研究則多聚焦在中國(guó)無人機(jī)法律規(guī)制現(xiàn)狀[8-9]、無人機(jī)概念及分類[10]、相關(guān)的法律問題(如隱私權(quán)侵犯)[11]和無人機(jī)產(chǎn)品管理[12]等方面。例如，有研究主要基于國(guó)內(nèi)外動(dòng)態(tài)比較，就無人機(jī)相關(guān)法律體系進(jìn)行探討[13-15]；也有研究集中在對(duì)策建議方面，提出了相關(guān)的政策建議或探索完善中國(guó)監(jiān)管體系的路徑[16-21]等。總之，無人機(jī)規(guī)制的現(xiàn)有研究多從法學(xué)視角出發(fā)，且多聚焦立法的法理探究，而從公共管理視角出發(fā)的政策研究較少。此外，相關(guān)的政策議題多是在調(diào)研的基礎(chǔ)上基于學(xué)者自身的觀點(diǎn)或價(jià)值判斷而提出，對(duì)于這一涉及多方利益的公共問題和政策爭(zhēng)議，欠缺從多方利益協(xié)調(diào)的角度開展的研究，且鮮有以兼顧多方利益為根本出發(fā)點(diǎn)的政策建議。

筆者擬以利益協(xié)調(diào)為導(dǎo)向，基于政策沖突分析視角，采用協(xié)商式角色模擬方法，以期探討無人機(jī)規(guī)制政策。政策沖突分析視角更關(guān)注多元利益主體的“沖突”，通過梳理涉及的政策爭(zhēng)議和各方利益，吸納不同利益相關(guān)者的觀點(diǎn)并反映至政策制定的過程中。而協(xié)商式角色模擬方法則是在沖突分析的基礎(chǔ)上，讓參加者通過角色扮演的方式，模擬現(xiàn)實(shí)世界中的政策沖突互動(dòng)以及沖突解決的過程，并在此基礎(chǔ)上尋求協(xié)調(diào)多方利益的共贏之道。政策沖突分析師通過觀察角色模擬過程，為公平合理的政策制定提供思路，以便更好地化解無人機(jī)規(guī)制中可能產(chǎn)生的矛盾。

立法和政策制定的原則，包括合憲、遵循上位法、公平合理以及民主與科學(xué)等。在無人機(jī)規(guī)制中，對(duì)“利益協(xié)調(diào)”的強(qiáng)調(diào)不僅無損其他原則，反倒有利于這些原則的落實(shí)。利益協(xié)調(diào)導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)兼顧多方的合理利益，試圖尋求各方的共識(shí)和共贏，體現(xiàn)了公平性，也有助于提升規(guī)制的民主性和科學(xué)性。“兼顧”自然意味著也吸納了政府部門的基本規(guī)制意圖，“各方”的共識(shí)當(dāng)然包括政策制定者(也是模擬中的一方)的認(rèn)可，只有這樣才不會(huì)失去規(guī)制的本義。同時(shí)，規(guī)制中還應(yīng)盡可能地體現(xiàn)利益協(xié)調(diào)性，從而促進(jìn)立法或政策舉措得到相關(guān)方的認(rèn)可，避免由于政策制定者一廂情愿而致使規(guī)制難以執(zhí)行或推進(jìn)。

一、研究視角和方法

(一)政策沖突分析框架

政策沖突是指在政策制定或執(zhí)行過程中，政策相關(guān)方因?yàn)椴煌睦婊騼r(jià)值需求從而對(duì)政策產(chǎn)生分歧[22-23]。有效化解政策沖突首先需要深入理解沖突所在，即政策沖突分析[24]。政策沖突分析框架的關(guān)鍵要素是沖突相關(guān)方、沖突議題以及沖突相關(guān)方的利益。沖突相關(guān)方是指政策涉及或影響的政府部門、企業(yè)以及其他組織、群體和個(gè)人。沖突議題，即沖突的焦點(diǎn)問題，一般表現(xiàn)為有較多爭(zhēng)議的政策條款。而關(guān)于沖突相關(guān)方的利益，利益與立場(chǎng)相對(duì)，立場(chǎng)是指沖突相關(guān)方就政策爭(zhēng)議表明的觀點(diǎn)或意向的解決方案，而利益則是立場(chǎng)背后的根本原因，即相關(guān)方為何持此種觀點(diǎn)以及其根本訴求是什么。創(chuàng)造性地解決沖突的一個(gè)重要理念就是將著眼點(diǎn)從立場(chǎng)調(diào)整為利益，開展基于利益的協(xié)商，得出滿足各方利益的創(chuàng)造性方案，而非在立場(chǎng)基礎(chǔ)上討價(jià)還價(jià)[23]。

沖突分析適用于利益沖突較為明顯的政策問題，需要以對(duì)相關(guān)方的深度調(diào)研為基礎(chǔ)。近兩年來，筆者所在團(tuán)隊(duì)已將政策沖突分析較為成功地運(yùn)用于京津冀散煤治理[25]和老舊小區(qū)加裝電梯[26]等實(shí)際問題的分析中。無人機(jī)規(guī)制涉及明顯的利益沖突和協(xié)調(diào)問題，是更為嚴(yán)厲地進(jìn)行管理以保證安全等公共利益或隱私等個(gè)人關(guān)切，還是更為寬松地進(jìn)行管理以給商家和使用者更多的“自由”空間且減輕其負(fù)擔(dān)，規(guī)制尺度的拿捏是關(guān)鍵，形成各方共贏則是政策理想。因此，無人機(jī)規(guī)制問題適合采用沖突分析方法來進(jìn)行研究。

(二)協(xié)商式角色模擬方法

創(chuàng)造性地解決政策沖突需要各方開展基于利益的協(xié)商，然而各方直接開展政策協(xié)商在現(xiàn)實(shí)中存在諸多制約，如建立協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)比較難、某些相關(guān)方的參與意愿較低以及協(xié)商時(shí)間和深度難以保障等。針對(duì)上述困難，筆者認(rèn)為可以采用基于協(xié)商式角色模擬的政策分析[25]方法。

協(xié)商式角色模擬是指在比較逼真的場(chǎng)景設(shè)定下，參與者通過角色扮演的方式，模擬現(xiàn)實(shí)中的政策沖突互動(dòng)以及沖突解決的過程，政策分析師通過觀察角色模擬的過程獲得有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，來為現(xiàn)實(shí)中的政策制定提供啟迪。模擬參與者不是現(xiàn)實(shí)中政策沖突的利益相關(guān)方，而是經(jīng)過沖突解決培訓(xùn)并融入角色設(shè)定的人員，角色模擬參與者將自己置入相應(yīng)角色，維護(hù)角色所代表的相關(guān)方的利益，并在協(xié)商的基礎(chǔ)上尋求各方都可接受的政策共識(shí)。

協(xié)商式角色模擬是否能為政策制定提供有益的新見解？筆者在先前的研究中已經(jīng)給予了肯定的回答[25]，如果在模擬劇情準(zhǔn)備上投入相當(dāng)多的時(shí)間和精力，特別是以深度調(diào)研為基礎(chǔ)，就可以確保將主要的相關(guān)方及其利益和關(guān)切納入劇情材料中，為角色模擬提供接近真實(shí)政策世界的模擬腳本。而對(duì)于有著復(fù)雜沖突和爭(zhēng)議的政策問題而言，政策的可接受性更為重要。通過觀察較為逼真的角色模擬，政策分析師可以觀察各方的互動(dòng)和共識(shí)構(gòu)建過程，觀察各方能否在不損害自身基本利益的基礎(chǔ)上獲得共識(shí)。

協(xié)商式角色模擬的工作過程一般分為模擬協(xié)商的準(zhǔn)備、模擬協(xié)商的實(shí)施以及政策分析報(bào)告三個(gè)階段。具體又包括以下環(huán)節(jié)：角色模擬劇情開發(fā)、角色參與者確定、角色模擬中的協(xié)商互動(dòng)、政策分析師的觀察分析、角色模擬后反饋以及完成政策分析報(bào)告[25]。該工作過程的關(guān)鍵是角色模擬劇情開發(fā)，包括共享的背景材料和角色專屬的角色材料，且均建立在沖突分析以及深度調(diào)研訪談利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上。其中，前者是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中政策沖突場(chǎng)景的高逼真度模擬；后者則包括利益相關(guān)方的利益訴求、核心關(guān)切和典型的特征設(shè)置。角色模擬中的協(xié)商互動(dòng)是該工作過程的核心環(huán)節(jié)，依次包括利益訴求表達(dá)、溝通對(duì)話、思考創(chuàng)造性方案和尋求協(xié)商共識(shí)等子環(huán)節(jié)。模擬協(xié)商的最終成果是政策分析報(bào)告，由政策分析師綜合模擬過程的觀察分析和模擬協(xié)商的共識(shí)后形成。

二、無人機(jī)規(guī)制政策概況

中國(guó)無人機(jī)規(guī)制政策主要由民航局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)出臺(tái)的規(guī)章、程序和通告文件等組成。通過對(duì)政策文件的梳理，規(guī)制重點(diǎn)及其演變主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面：

(一)關(guān)于空域管理

2010年發(fā)布的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》提出，“逐步放開低空領(lǐng)域”；2014年全國(guó)低空空域管理改革工作會(huì)議提出，部分管制分區(qū)進(jìn)行真高1 000米 以下空域管理改革試點(diǎn)，實(shí)行分類管理有序放開；2018年發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》對(duì)微型無人機(jī)和輕型無人機(jī)飛行區(qū)域作出規(guī)定，明確除空中及軍事禁區(qū)、機(jī)場(chǎng)以及危險(xiǎn)區(qū)域之外，微型無人機(jī)飛行區(qū)域?yàn)檎婵?0米以下，輕型無人機(jī)飛行區(qū)域?yàn)檎婵?20米以下。綜上可知，中國(guó)低空領(lǐng)域正在逐步開放，且分類逐漸精細(xì)。

(二)民用無人機(jī)的分類經(jīng)歷了多次調(diào)整

早期的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》將無人機(jī)劃分為四類；2015年推出的《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》細(xì)化為九類；2016年版的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》調(diào)整了部分分類標(biāo)準(zhǔn)；2018年 的出臺(tái)《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》又在考慮重量和速度的基礎(chǔ)上把無人機(jī)明確分為五大類；而2019年版的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》又對(duì)分類等級(jí)進(jìn)行了調(diào)整和細(xì)化。

(三)對(duì)于無人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可逐步趨嚴(yán)

早期的《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》中明確對(duì)“無人機(jī)進(jìn)行制造檢查，但不進(jìn)行生產(chǎn)許可審定”；2016年發(fā)布的《民用航空飛行標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“使用全重1.5千克(不含)至150千克 (含)的無人機(jī)實(shí)施運(yùn)行的運(yùn)營(yíng)人，無需向民用航空主管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取運(yùn)行許可證書”；2018年推出的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法(暫行)》規(guī)范了無人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)性通用航空飛行活動(dòng)的準(zhǔn)入和規(guī)制要求。

(四)關(guān)于無人機(jī)駕駛員資質(zhì)方面的規(guī)制

民航局的規(guī)范始于2013年發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》；2014年出臺(tái)的相關(guān)文件明確了無人機(jī)駕駛員資質(zhì)的責(zé)任主體為“中國(guó)航空器擁有者駕駛員協(xié)會(huì)”；2016年發(fā)布的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》提出，“對(duì)于室內(nèi)飛行、起飛重量小于7千克 ，在人煙稀少空曠的非人口稠密區(qū)試驗(yàn)的無人機(jī)由駕駛員自行負(fù)責(zé)，無需駕照管理”；2018年出臺(tái)的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》明確了從微型無人機(jī)無須證照管理到微型、輕型無須證照管理；2018年版的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，對(duì)駕駛員執(zhí)照以及執(zhí)照等級(jí)明確了頒發(fā)要求和流程，頒發(fā)主體由駕駛員行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)變成民航局，由民航局直接負(fù)責(zé)頒發(fā)執(zhí)照。

(五)關(guān)于實(shí)名登記

2017年5月，民航局出臺(tái)的《民用無人駕駛航空器實(shí)名登記管理規(guī)定》要求最大起飛質(zhì)量超過250克的無人機(jī)需要進(jìn)行實(shí)名登記，且要求在無人機(jī)機(jī)身上粘貼代表無人機(jī)身份標(biāo)識(shí)的二維碼。

(六)關(guān)于飛行限制的規(guī)定近年來則由嚴(yán)到松

早期民航部門規(guī)定無人機(jī)都必須加裝空管應(yīng)答機(jī)，要求無人機(jī)安裝并使用電子圍欄且接入無人機(jī)云。2018年的出臺(tái)的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》規(guī)定，具有無人機(jī)管制和監(jiān)視性能的無人機(jī)綜合規(guī)制平臺(tái)由國(guó)家批準(zhǔn)建立，當(dāng)飛行區(qū)域在禁飛區(qū)域之外的范圍時(shí)，取消微型無人機(jī)提交的飛行計(jì)劃。隨著無人機(jī)規(guī)制技術(shù)的發(fā)展，逐步取消了微型無人機(jī)在禁止飛行空域外飛行的申請(qǐng)程序，簡(jiǎn)化了輕型無人機(jī)的申請(qǐng)程序，且對(duì)嚴(yán)格的飛行管理措施也有所簡(jiǎn)化。

(七)關(guān)于無人機(jī)飛行的行政處罰

2018年發(fā)布的《民航公安行政處罰裁量基準(zhǔn)》對(duì)“黑飛”的處罰方法作出詳細(xì)規(guī)定，對(duì)無人機(jī)飛行各類行政處罰明確了標(biāo)準(zhǔn)，為打擊無人機(jī)違法行為提供了依據(jù)。

綜上所述，無人機(jī)的規(guī)制在面臨各方訴求和壓力的情況下進(jìn)行了不斷的調(diào)整。民航局政策制定的首要原則是安全，民航局認(rèn)為完善的無人機(jī)登記、飛行管理以及配套的規(guī)則和程序是航空安全的制度保障，但同時(shí)民航局也面臨各方主體對(duì)于放松管制的呼吁。例如，對(duì)于無人機(jī)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)來說，嚴(yán)苛的規(guī)制無疑會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成影響，他們自然會(huì)有出于行業(yè)發(fā)展和自身利益方面的考慮。對(duì)于無人機(jī)使用者而言，冗雜的規(guī)制和煩瑣的申請(qǐng)審批影響了無人機(jī)使用的效率和便利，使用者和監(jiān)管方之間也存在明顯的博弈。此外，近年來無人機(jī)安全事故頻發(fā)、隱私侵犯屢現(xiàn)，多數(shù)公眾希望對(duì)無人機(jī)的使用加以規(guī)范。因而，在相關(guān)方的作用之下無人機(jī)的部分規(guī)制條款有所軟化，但從下文的政策沖突分析中仍可以看出目前的政策爭(zhēng)議仍然存在，因而，無人機(jī)規(guī)制還有待更進(jìn)一步進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。

三、無人機(jī)規(guī)制政策沖突分析

筆者通過對(duì)沖突各方進(jìn)行訪談，厘清其關(guān)注的主要議題、利益和訴求，建立無人機(jī)規(guī)制政策沖突分析框架，以揭示目前仍存在的政策爭(zhēng)議。

(一)政策相關(guān)方的調(diào)研訪談過程

調(diào)研訪談工作主要分為兩個(gè)階段：

第一階段，勾勒相關(guān)方及其典型畫像。首先系統(tǒng)梳理了無人機(jī)規(guī)制相關(guān)的政策文本和研究文獻(xiàn)，深入研究聚焦無人機(jī)使用和規(guī)制的相關(guān)新聞報(bào)道，加入無人機(jī)網(wǎng)上論壇并對(duì)相關(guān)的討論進(jìn)行追蹤，并對(duì)個(gè)別無人機(jī)銷售企業(yè)和使用者進(jìn)行了摸底調(diào)查，以此來了解各利益相關(guān)方對(duì)無人機(jī)規(guī)制政策的想法。并在此基礎(chǔ)上歸納出無人機(jī)規(guī)制的利益相關(guān)方，驗(yàn)證了之前關(guān)于沖突相關(guān)方和沖突議題的設(shè)想，然后據(jù)此勾勒出相關(guān)方的典型畫像，包括其個(gè)體或法人特征以及其主要利益和訴求。

第二階段，采用半結(jié)構(gòu)化的個(gè)別訪談對(duì)無人機(jī)規(guī)制政策的各利益相關(guān)方進(jìn)行訪談。訪談?dòng)?019年11月 至2020年1月進(jìn)行，訪談對(duì)象共17人， 包括無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)管理者和市場(chǎng)部門人員3人、無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理者4人、無人機(jī)技術(shù)研發(fā)者2人、無人機(jī)購(gòu)買使用者4人、航模使用者1人以及不使用無人機(jī)的普通民眾3人。其中，面對(duì)面訪談12人，電話訪談5人。訪談時(shí)間累計(jì)超過11小時(shí)。

對(duì)于來自無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的被訪談?wù)?，筆者首先對(duì)其所在企業(yè)進(jìn)行了篩選，選取較大型的和有代表性的企業(yè)。例如，大疆公司和北方天途公司，前者是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率超過70%的主導(dǎo)企業(yè)，后者是無人機(jī)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)商和行業(yè)級(jí)無人機(jī)系統(tǒng)集成商。對(duì)于涉及非特定人群的相關(guān)方，被訪談?wù)叩倪x取遵循典型性原則，即被訪談?wù)吲c筆者先前所勾勒的相關(guān)方典型畫像的匹配程度。只有大致匹配，筆者才對(duì)其進(jìn)行深入訪談，以確保主要訴求和沖突不缺位。例如，訪問的4位無人機(jī)購(gòu)買使用者分別為婚慶公司的無人機(jī)攝影師、依靠無人機(jī)進(jìn)行短視頻直播的用戶、航拍愛好者和無人機(jī)組裝愛好者，他們的使用領(lǐng)域都具有一定的典型性。其中，2人 為在大疆公司無人機(jī)授權(quán)體驗(yàn)店接受的訪談，他們均非首次購(gòu)買，先前均有無人機(jī)的使用經(jīng)驗(yàn)且都存在一些具有代表性的抱怨。訪談后，筆者根據(jù)新的細(xì)節(jié)資料對(duì)相關(guān)方畫像進(jìn)行了完善和豐富。這些調(diào)研為筆者研究的政策沖突分析和隨后的協(xié)商式角色模擬奠定了基礎(chǔ)。

(二)政策相關(guān)方的沖突分析

筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的無人機(jī)規(guī)制政策還存在不少爭(zhēng)議。在有關(guān)無人機(jī)的飛行區(qū)域、通用航空經(jīng)營(yíng)許可、銷售實(shí)名備案和無人機(jī)規(guī)制技術(shù)平臺(tái)等議題上，不同利益相關(guān)方基于各自的核心利益持有不同的立場(chǎng)，且存在較為明顯的分歧。圍繞“主要爭(zhēng)議議題—利益相關(guān)方—核心利益訴求”的分析框架，筆者整理了無人機(jī)規(guī)制政策中的主要沖突，如表1 所示。

表1 無人機(jī)規(guī)制政策中心主要沖突

第一，針對(duì)無人機(jī)的飛行區(qū)域這一爭(zhēng)議議題，涉及的利益相關(guān)方為民航局等管理部門、無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、無人機(jī)使用者和普通民眾。各利益相關(guān)方立場(chǎng)的沖突點(diǎn)在于無人機(jī)飛行時(shí)的技術(shù)安全與普通居民的隱私安全能否得到保障，無人機(jī)使用時(shí)禁飛區(qū)和可飛區(qū)如何劃分等。

民航局等管理部門的核心利益訴求在于無人機(jī)的飛行安全，因此對(duì)于無人機(jī)的飛行區(qū)域，希望通過設(shè)置禁飛區(qū)和限飛區(qū)以保障無人機(jī)的飛行安全。

無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的核心利益訴求在于無人機(jī)研發(fā)的飛行需求，無人機(jī)的研發(fā)需要不斷試飛，而試飛需要一個(gè)可以便利飛行的低空空域，因此希望能夠開放部分低空空域以滿足其研發(fā)需求。

無人機(jī)使用者的核心利益訴求在于更多的無人機(jī)可飛區(qū)域和無人機(jī)使用的便利性。

無人機(jī)使用者A-4反映：“北京六環(huán)內(nèi)都是禁飛的，由于我們的課題需要試飛測(cè)試，每次都得去河北，如果測(cè)試有問題還得回來改，這樣我們的成本就很高?！?/p>

普通民眾的核心利益訴求在于人身安全和隱私安全。對(duì)于未接觸過無人機(jī)的民眾而言，出于對(duì)隱私風(fēng)險(xiǎn)和無人機(jī)墜毀風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，他們反對(duì)無人機(jī)在居民區(qū)飛行，但是在人身和隱私安全得到保障的前提下，也贊成無人機(jī)在居民區(qū)的飛行使用。

普通民眾C-1說：“我沒有接觸過無人機(jī)，但是之前看過一個(gè)新聞報(bào)道，裝有攝像頭的無人機(jī)飛進(jìn)小區(qū)，這種情況很讓人擔(dān)憂。”

普通民眾C-2 則 表示：“無人機(jī)執(zhí)法這個(gè)情況我覺得還是得看政府部門的決定吧，政府需要無人機(jī)執(zhí)法我們當(dāng)然支持，但是也希望能夠避免無人機(jī)傷人這類情況的發(fā)生?！?/p>

第二，對(duì)于通用航空經(jīng)營(yíng)許可這一爭(zhēng)議議題，涉及的主要利益相關(guān)方為民航局等管理部門和無人機(jī)銷售企業(yè)。各利益相關(guān)方立場(chǎng)的沖突點(diǎn)在于經(jīng)營(yíng)許可與適航許可是否屬于重復(fù)管理，無人機(jī)過高的準(zhǔn)入門檻是否有必要。

民航局希望規(guī)范無人機(jī)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，保障無人機(jī)的飛行安全，因此傾向增加對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)無人機(jī)的經(jīng)營(yíng)許可要求，提高無人機(jī)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)門檻。通過對(duì)無人機(jī)企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體嚴(yán)格的資質(zhì)審查、對(duì)無人機(jī)銷售這一環(huán)節(jié)的嚴(yán)加把控來保障無人機(jī)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的有序發(fā)展。

而對(duì)于無人機(jī)銷售企業(yè)來說，其核心利益訴求是企業(yè)發(fā)展，自然希望取消特殊經(jīng)營(yíng)許可，降低經(jīng)營(yíng)門檻，政府減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制。

無人機(jī)銷售企業(yè)經(jīng)營(yíng)者D-1在訪談中說：“經(jīng)營(yíng)許可的審批流程比起其他類型的公司更受限制。我們開這個(gè)公司也有好幾年了，證件都是齊全的?，F(xiàn)在想再開一個(gè)新的無人機(jī)公司就很難批下來了?！?/p>

第三，對(duì)于銷售實(shí)名備案這一爭(zhēng)議議題，涉及的主要利益相關(guān)方為民航局等管理部門、無人機(jī)銷售企業(yè)和無人機(jī)購(gòu)買者。各利益相關(guān)方立場(chǎng)的沖突點(diǎn)在于需要實(shí)名銷售備案的無人機(jī)的類別劃分，輕型無人機(jī)在購(gòu)買時(shí)是否需要實(shí)名備案并向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。

民航局等管理部門希望對(duì)無人機(jī)銷售環(huán)節(jié)嚴(yán)加把控，以保障無人機(jī)的飛行安全。相應(yīng)地，希望通過將實(shí)名銷售作為實(shí)名登記的有效補(bǔ)充，提高銷售者和購(gòu)買者的安全責(zé)任感，形成設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售和使用環(huán)節(jié)有效追溯的責(zé)任鏈。

至于無人機(jī)銷售企業(yè)，其核心利益訴求在于市場(chǎng)占有率和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。相關(guān)企業(yè)大多支持對(duì)小型及以上無人機(jī)進(jìn)行銷售實(shí)名備案，但反對(duì)對(duì)輕型無人機(jī)的銷售實(shí)名備案及向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。

無人機(jī)銷售企業(yè)經(jīng)營(yíng)者D-2反映：“已經(jīng)實(shí)行實(shí)名登記了，為什么還要再多一道程序去向公安機(jī)關(guān)報(bào)備？”

無人機(jī)銷售企業(yè)經(jīng)營(yíng)者D-3提到：“有的顧客過來買，一聽還要在公安機(jī)關(guān)報(bào)備就決定不買了?！?/p>

無人機(jī)銷售企業(yè)經(jīng)營(yíng)者普遍認(rèn)為，輕型無人機(jī)屬于日常消費(fèi)品，應(yīng)該對(duì)其采取與其他消費(fèi)品同樣的規(guī)制措施，另外輕型無人機(jī)產(chǎn)品有時(shí)作為禮物購(gòu)買，難以實(shí)現(xiàn)購(gòu)買者與使用者的一致性，實(shí)名備案無法起到相應(yīng)的規(guī)制作用，而且在實(shí)名登記制基礎(chǔ)上再進(jìn)行實(shí)名銷售備案會(huì)增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)也會(huì)增加規(guī)制的行政成本。

無人機(jī)購(gòu)買者的核心利益訴求在于購(gòu)買和使用的便捷性。很多購(gòu)買者反對(duì)銷售實(shí)名備案，他們擔(dān)心多次的登記報(bào)備會(huì)對(duì)無人機(jī)的購(gòu)買造成不便，另外向公安機(jī)關(guān)報(bào)備也涉及個(gè)人信息隱私，而個(gè)人信息的流出也會(huì)給無人機(jī)購(gòu)買者的生活帶來不便。

無人機(jī)使用者A-3表示：“兩年前買無人機(jī)的時(shí)候在公安機(jī)關(guān)報(bào)備了，現(xiàn)在早都已經(jīng)不用了，‘兩會(huì)’和國(guó)慶節(jié)的時(shí)候還有人給我打電話讓我不要飛，信息給了公安機(jī)關(guān)之后經(jīng)常就有人打電話過來?！?/p>

第四，對(duì)于無人機(jī)規(guī)制技術(shù)平臺(tái)這一爭(zhēng)議議題，涉及的利益相關(guān)方為民航局等管理部門、無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和無人機(jī)云系統(tǒng)外包商。各利益相關(guān)方立場(chǎng)的沖突點(diǎn)在于無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)能否作為規(guī)制部門的規(guī)制技術(shù)外包商，相關(guān)系統(tǒng)能否有效避免個(gè)人信息的泄露。

民航局等管理部門看重?zé)o人機(jī)的安全規(guī)制。無人機(jī)規(guī)制云系統(tǒng)需要外包商來落實(shí)。能夠推出安全規(guī)制系統(tǒng)的企業(yè)很多，既包括無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)也包括專門的規(guī)制系統(tǒng)研發(fā)商。由于生產(chǎn)企業(yè)本身也屬于被規(guī)制者，獨(dú)立的規(guī)制平臺(tái)作為外包商將更具競(jìng)爭(zhēng)力。

出于市場(chǎng)前景和經(jīng)營(yíng)效益考慮，部分無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)希望自己涉及的規(guī)制技術(shù)平臺(tái)能被政府選為外包商，通過技術(shù)平臺(tái)獲利。

無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人E-1提到：“規(guī)制部門在無人機(jī)規(guī)制系統(tǒng)上需要外包商來落實(shí)，這已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)鏈上一個(gè)新的商機(jī)?！?/p>

而專業(yè)的無人機(jī)云系統(tǒng)外包商其核心利益訴求在于規(guī)制技術(shù)平臺(tái)的收益，希望排除無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)享市場(chǎng)。

需要說明的是，無人機(jī)規(guī)制中的政策沖突不只限于表1所列，如無人機(jī)的規(guī)制主體除了民航局外，還包括公安、工商等有關(guān)部門，這就涉及政策制定和執(zhí)行中的部門沖突。限于研究條件(主要是調(diào)研條件和角色模擬條件)，筆者在沖突分析上不得不有所取舍，重點(diǎn)關(guān)注的爭(zhēng)議是較為顯性化的議題。

四、無人機(jī)規(guī)制的協(xié)商式角色模擬

(一)劇情開發(fā)與協(xié)商設(shè)計(jì)

聚焦表1中的主要政策爭(zhēng)議議題，筆者設(shè)定了管理部門(為民航局和其他管理部門的集合體，未加區(qū)分)、無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)(以某行業(yè)領(lǐng)先公司為藍(lán)本)、無人機(jī)銷售企業(yè)、無人機(jī)使用者(以某航拍航攝公司為藍(lán)本)、無人機(jī)云系統(tǒng)外包商、普通民眾和航模使用者七個(gè)模擬角色，并根據(jù)深度調(diào)研所得的一手訪談資料設(shè)定了各角色的基本情況、所持立場(chǎng)、利益訴求和沖突關(guān)系。

角色模擬劇情材料由兩位研究人員共同開發(fā)，歷時(shí)近1年，主要包括背景材料和角色材料，共計(jì)23 000字左右，是在深度調(diào)研基礎(chǔ)上精心編制而成。背景材料由所有模擬參加者共享，同時(shí)基于最新版的無人機(jī)規(guī)制政策要點(diǎn)，界定了沖突場(chǎng)景和角色之間的聯(lián)系，劇情目標(biāo)設(shè)定為如何修訂這些政策要點(diǎn)，并增進(jìn)各方的共識(shí)。而角色材料主要為角色本身的具體情況和角色的利益訴求，是模擬參與者的私密材料。角色材料通過逼真的角色設(shè)定來引導(dǎo)模擬參與者“入戲”，為其參與協(xié)商互動(dòng)提供指引。

(二)模擬協(xié)商的實(shí)施過程

協(xié)商式角色模擬于2020年10月進(jìn)行。此次模擬參與者均為曾經(jīng)接受過沖突解決訓(xùn)練的學(xué)生，較好地掌握了沖突解決的理念和技巧。筆者通過政策觀念和價(jià)值觀匹配來分配角色，所有參與者接受了針對(duì)此次模擬的補(bǔ)充培訓(xùn)，提前2周拿到背景材料和角色材料，并針對(duì)各自角色進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)研。正式的協(xié)商式角色模擬在1天內(nèi)舉行，歷時(shí)4個(gè)多小時(shí)，包括四項(xiàng)議程。筆者作為協(xié)商的協(xié)調(diào)人(Facilitator)，對(duì)協(xié)商過程進(jìn)行管理，但不干預(yù)協(xié)商內(nèi)容。

1.輪流表達(dá)利益訴求

模擬參與者輪流表達(dá)自己對(duì)現(xiàn)有無人機(jī)規(guī)制政策的看法，闡述各自所關(guān)切的政策議題及所持立場(chǎng)。在該環(huán)節(jié)中，利益相關(guān)方各抒己見，提出自己的訴求。

2.協(xié)商討論

各角色按照議題交叉發(fā)言，開展質(zhì)詢、論辯和討論。協(xié)調(diào)人主持協(xié)商會(huì)議并推進(jìn)會(huì)議議程。各角色在堅(jiān)守自身基本利益的前提下，探討能夠兼顧各方合理訴求的辦法。

3.提出創(chuàng)造性方案

討論告一段落后，協(xié)調(diào)人組織角色模擬，模擬參與者啟動(dòng)頭腦風(fēng)暴、開拓思維，鼓勵(lì)各方就先前爭(zhēng)議的議題進(jìn)行創(chuàng)造性思考，提出新思路和新方案。該環(huán)節(jié)結(jié)束時(shí)共產(chǎn)生了37個(gè)創(chuàng)造性方案。

4.尋求共識(shí)

各角色一起討論創(chuàng)造性方案和先前協(xié)商出的階段性結(jié)果，看哪些方案能夠兼顧各方利益并具備較好的可接受性和初步的可行性。模擬參與者最終在部分議題上縮小了分歧，形成了模擬協(xié)商的共識(shí)框架，并在協(xié)調(diào)人的組織下逐一表決。例如，就無人機(jī)的飛行區(qū)域議題，各方達(dá)成了一些 局部共識(shí)，如建立無人機(jī)飛行基地；就無人機(jī)銷售企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可議題，形成了構(gòu)建無人機(jī)經(jīng)營(yíng)“多規(guī)合一”平臺(tái)的共識(shí)。最終確認(rèn)的共識(shí)兼顧所有相關(guān)方的合理利益，表決通過以無人反對(duì)為前提——當(dāng)然這也意味著管理部門的滿意，也就是說，協(xié)調(diào)各方利益并以不損害公共利益為代價(jià)。

五、完善無人機(jī)規(guī)制的建議

以協(xié)商式角色模擬為基礎(chǔ)，筆者通過觀察該模擬過程和分析共識(shí)成果，并加以匯總和提煉，提出完善無人機(jī)規(guī)制的若干建議。如前所述，這里的建議是利益協(xié)調(diào)導(dǎo)向的，既非單純站在管理者角度，一味強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)管理，也非僅僅站在被規(guī)制方的立場(chǎng)去呼吁減少規(guī)制，而是試圖兼顧各方利益，尋求既能實(shí)現(xiàn)規(guī)制初衷又能便利企業(yè)和個(gè)人的新舉措。具體建議如下：

(一)設(shè)立無人機(jī)飛行基地，在安全空域提供集中的飛行服務(wù)

選擇遠(yuǎn)離市區(qū)的地點(diǎn)建設(shè)無人機(jī)飛行基地，向無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和無人機(jī)愛好者等有需求的單位和個(gè)人提供集中的飛行區(qū)域，同時(shí)提供配套的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。該飛行基地實(shí)行實(shí)名登記制，在此飛行的無人機(jī)須接入云系統(tǒng)規(guī)制平臺(tái)接受規(guī)制，同時(shí)也通過預(yù)約管理實(shí)行控流，避免飛行量超負(fù)荷帶來安全隱患。

該建議回應(yīng)的是表1中的爭(zhēng)議議題——無人機(jī)的飛行區(qū)域。該飛行基地既遠(yuǎn)離機(jī)場(chǎng)等特定場(chǎng)所也遠(yuǎn)離居民區(qū)，類似特區(qū)。一方面，能夠減輕監(jiān)管部門的顧慮，可以減少無人機(jī)在居民區(qū)的飛行，有助于保障居民人身安全和隱私安全；另一方面，也能讓有飛行需求者有地可飛。此外，該飛行基地還便于在特定區(qū)域內(nèi)集中管理，有利于無人機(jī)飛行安全。

該飛行基地的另一大好處是促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。既可以為無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)提供無人機(jī)生產(chǎn)研發(fā)的試飛地點(diǎn)，也可以設(shè)立無人機(jī)體驗(yàn)中心，集無人機(jī)展示、體驗(yàn)、銷售、維修、售后服務(wù)、科普教育和論壇活動(dòng)等多功能于一體，成為無人機(jī)消費(fèi)者的樂園，有利用打造全系列的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈。

(二)建立無人機(jī)經(jīng)營(yíng)“多規(guī)合一”平臺(tái)，提升規(guī)制效率

無人機(jī)經(jīng)營(yíng)“多規(guī)合一”平臺(tái)是目前行政管理改革中的通行做法。該建議回應(yīng)的是表1中的爭(zhēng)議議題——通用航空經(jīng)營(yíng)許可。

目前，經(jīng)營(yíng)無人機(jī)銷售企業(yè)需要同時(shí)獲得經(jīng)營(yíng)許可和適航許可，涉及工商和民航兩個(gè)部門的管理系統(tǒng)。建議以云計(jì)算中心為支撐來搭建無人機(jī)經(jīng)營(yíng)“多規(guī)合一”平臺(tái)，相關(guān)企業(yè)將申報(bào)資料和資質(zhì)審查資料上傳至平臺(tái)，并同時(shí)推送給相關(guān)管理部門，各部門同時(shí)接收申請(qǐng)材料并按照法定的權(quán)責(zé)來審批，審批結(jié)果在工商和民航兩個(gè)部門的管理系統(tǒng)中實(shí)時(shí)共享。

通過優(yōu)化無人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可審批流程，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，申請(qǐng)者只需提交一次材料，變“串聯(lián)”審批為“并聯(lián)”審批，可以有效保障工商和民航部門的管理協(xié)同，提高行政效能和服務(wù)水平。如此，在對(duì)無人機(jī)銷售這一環(huán)節(jié)嚴(yán)加把控的同時(shí)，還能減少無人機(jī)銷售企業(yè)的申請(qǐng)負(fù)擔(dān)，有利于形成各方共贏。

(三)建立全國(guó)統(tǒng)一的無人機(jī)運(yùn)行管理綜合服務(wù)平臺(tái)，減少重復(fù)登記和報(bào)備

建立全國(guó)統(tǒng)一的無人機(jī)運(yùn)行管理綜合服務(wù)平臺(tái)，將購(gòu)買者購(gòu)買無人機(jī)時(shí)實(shí)名登記的信息直接共享給公安機(jī)關(guān)，從而避免經(jīng)營(yíng)企業(yè)再次向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。該平臺(tái)應(yīng)具有信息公開和在線辦事功能，匯總公布無人機(jī)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，設(shè)置實(shí)名登記、駕照申請(qǐng)、飛行活動(dòng)申請(qǐng)、禁飛區(qū)查詢和求助反饋等模塊，做到無人機(jī)管理“一站式”服務(wù)。

該建議回應(yīng)的是表1中的爭(zhēng)議議題——銷售實(shí)名備案。目前的多次登記報(bào)備制度增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，也給無人機(jī)購(gòu)買者帶來不便，影響了無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。該平臺(tái)在提升購(gòu)買者和使用者的安全責(zé)任感、形成有效追溯責(zé)任鏈的同時(shí)，能夠降低銷售備案的行政成本，方便無人機(jī)的銷售和購(gòu)買，減少信息報(bào)送環(huán)節(jié)，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)，可謂一舉多得，各方均易滿意。

(四)無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和云系統(tǒng)外包商合作，共同開發(fā)技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)

無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)與云系統(tǒng)外包商合作，在開發(fā)無人機(jī)產(chǎn)品的同時(shí)也參與無人機(jī)技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)的開發(fā)，承擔(dān)技術(shù)開發(fā)者的角色，而無人機(jī)技術(shù)系統(tǒng)則由合作的云系統(tǒng)外包商運(yùn)行。該建議回應(yīng)的是表1中的爭(zhēng)議議題——無人機(jī)規(guī)制技術(shù)平臺(tái)。

無人機(jī)規(guī)制技術(shù)需要外包商來落實(shí)，因此，云系統(tǒng)外包已經(jīng)成為無人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈上一個(gè)新的商機(jī)，云系統(tǒng)外包商通過政府補(bǔ)貼的形式運(yùn)行以及為用戶提供商業(yè)服務(wù)來營(yíng)利。無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)在開發(fā)技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)上擁有兩大優(yōu)勢(shì)：一是作為產(chǎn)品開發(fā)者，對(duì)無人機(jī)具有精深的了解，在設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)；二是擁有眾多無人機(jī)個(gè)人用戶和企業(yè)用戶，這些都是技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)的潛在客戶，能夠?yàn)闊o人機(jī)技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)帶來新的市場(chǎng)資源。無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)雖獲得了新的云系統(tǒng)市場(chǎng)空間，但不參與運(yùn)營(yíng)。所以，云系統(tǒng)外包商既可以得到無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)支持，減少開發(fā)成本，同時(shí)無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)也可以為其帶來更多的潛在用戶，吸引更多的無人機(jī)接入技術(shù)規(guī)制系統(tǒng)，進(jìn)而把“蛋糕”做大，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

六、結(jié)語(yǔ)

近年來，無人機(jī)的規(guī)制經(jīng)過幾番調(diào)整愈發(fā)精細(xì)，但一些政策條款仍然存在不少爭(zhēng)議。筆者以協(xié)調(diào)各方利益為導(dǎo)向和根本出發(fā)點(diǎn)，通過綜合運(yùn)用沖突分析和協(xié)商式角色模擬，探索更為公平合理且易為各方所接受的新思路，并基于此提出建議。

筆者試圖通過較為逼真的角色模擬，從參與者基于利益的互動(dòng)中去探索可能的解決方案。協(xié)商式角色模擬中產(chǎn)生的建議具有一定的可行性。例如，2021年4月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理?xiàng)l例(征求意見稿)》中即有“區(qū)級(jí)全域開放”的條文；同月推出的《北京市智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策先行區(qū)總體實(shí)施方案》，也提出“政策先行區(qū)”的設(shè)想。雖然它們是關(guān)于無人駕駛的，但與筆者通過角色模擬產(chǎn)生的“設(shè)立無人機(jī)飛行基地”的建議頗為相似?！敖o人機(jī)經(jīng)營(yíng)‘多規(guī)合一’平臺(tái)”和“建立全國(guó)統(tǒng)一的無人機(jī)運(yùn)行管理綜合服務(wù)平臺(tái)”兩條建議也與近年來國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)、北京和上海等地開始推行的“多規(guī)合一”和“一站式”服務(wù)等營(yíng)商環(huán)境政策頗為接近。

當(dāng)然，無論如何逼真的角色模擬也無法復(fù)制真實(shí)世界，無論角色參與者如何“入戲”，其邏輯和思維總與真正的利益相關(guān)方存在一定差距，再加上現(xiàn)實(shí)中即便是同一群體的成員也有著復(fù)雜的多樣性等，因而很難集成到模擬中的某個(gè)角色里，因此，角色模擬不得不以某種“典型性”來代替“代表性”?？傊瑓f(xié)商式角色模擬只能是政策制定的一種近似，模擬參與者的共識(shí)與現(xiàn)實(shí)世界的共識(shí)總會(huì)存在一定的差距，所以，筆者據(jù)此提出的建議也可能存在不妥之處。此外，盡管筆者在調(diào)研和劇情準(zhǔn)備上做出了較大努力，但在爭(zhēng)議議題的選取、角色設(shè)定和模擬安排等方面仍不得不有所簡(jiǎn)化。無人機(jī)規(guī)制還涉及很多難以通過模擬劇情傳遞的專業(yè)知識(shí)，且也未能在模擬中引入專家支持，此外共識(shí)結(jié)果也未能在現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行評(píng)測(cè)等，這些都可能導(dǎo)致研究結(jié)論的局限性。

筆者力圖提出并強(qiáng)調(diào)無人機(jī)規(guī)制的利益協(xié)調(diào)視角。與其他方面的規(guī)制一樣，無人機(jī)的規(guī)制如果不能妥善吸納各利益相關(guān)方的合理關(guān)切，再好的政策也只能停留在紙面上，有效的、可持續(xù)的規(guī)制政策必須是公平的、能夠協(xié)調(diào)各方利益的。在此意義上，筆者希望此文能對(duì)今后的無人機(jī)規(guī)制政策研究有所啟迪。