事業(yè)單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系優(yōu)化研究

高麟 左松潔（高級(jí)會(huì)計(jì)師）姜曉旭 高學(xué)成

（國家衛(wèi)生健康委醫(yī)療管理服務(wù)指導(dǎo)中心 北京 100810）

一、引言

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益發(fā)揮了重要作用?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號(hào)）提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。事業(yè)單位作為預(yù)算單位，承擔(dān)財(cái)政資金使用的主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)做到“花錢必有效、無效必問責(zé)”。

預(yù)算績效管理突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，預(yù)算績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效銜接績效運(yùn)行監(jiān)控與績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。根據(jù)財(cái)政部《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)［2020］10號(hào)）的要求，事業(yè)單位針對(duì)項(xiàng)目資金開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)，內(nèi)容包括績效目標(biāo)實(shí)際完成情況、預(yù)算執(zhí)行率和績效指標(biāo)，績效指標(biāo)由產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)構(gòu)成。該套預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系針對(duì)單位整體的項(xiàng)目支出進(jìn)行評(píng)價(jià)，適用于預(yù)算部門對(duì)所屬預(yù)算單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，屬于外部評(píng)價(jià)。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建一套適用于內(nèi)部評(píng)價(jià)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，針對(duì)業(yè)務(wù)處室使用項(xiàng)目資金的效率和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，將內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)有機(jī)銜接起來。此外，該套預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系傾向于事后評(píng)價(jià)，缺少對(duì)“績效目標(biāo)管理”“績效運(yùn)行監(jiān)控”和“績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”環(huán)節(jié)的全過程管理?；诖耍绾慰茖W(xué)構(gòu)建評(píng)價(jià)對(duì)象為業(yè)務(wù)處室的全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，是事業(yè)單位迫切需要研究解決的重大課題。

二、構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

A單位是某部委直屬公益一類事業(yè)單位，屬于中央級(jí)二級(jí)預(yù)算單位。A單位成立了預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，財(cái)務(wù)處承擔(dān)具體工作，為實(shí)施預(yù)算績效管理提供組織保障。A單位先后制定了《預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》《預(yù)算執(zhí)行情況與績效工資掛鉤辦法》等制度，為實(shí)施預(yù)算績效管理提供制度保障。A單位持續(xù)推進(jìn)信息化建設(shè)，搭建以預(yù)算為主線的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，為實(shí)施預(yù)算績效管理提供信息化保障。本文采用KPI法，以A單位為例，構(gòu)建以預(yù)算為主線、以業(yè)務(wù)處室為對(duì)象的全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，助力A單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理，切實(shí)做到“講績效、重績效、用績效”。

（一）預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

1.設(shè)計(jì)單位級(jí)關(guān)鍵預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。事業(yè)單位預(yù)算體現(xiàn)了單位的職能任務(wù)，反映了業(yè)務(wù)活動(dòng)的范圍和方向。編好用好預(yù)算，是預(yù)算單位的基本職責(zé)所在。以預(yù)算為主線，主要分為預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行階段和預(yù)算考核階段。結(jié)合預(yù)算績效管理理念，預(yù)算編制階段的關(guān)鍵成功因素為加強(qiáng)預(yù)算目標(biāo)管理，預(yù)算執(zhí)行階段的關(guān)鍵成功因素為重視績效運(yùn)行監(jiān)控，預(yù)算考核階段的關(guān)鍵成功因素有實(shí)施績效評(píng)價(jià)和落實(shí)績效評(píng)價(jià)結(jié)果整改。將關(guān)鍵成功因素分解為單位級(jí)KPI，如表1所示。

表1 單位級(jí)KPI

2.確定處室級(jí)關(guān)鍵預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重。將單位級(jí)KPI分解至業(yè)務(wù)處室層面形成處室級(jí)KPI，將預(yù)算管理工作落實(shí)到各業(yè)務(wù)處室。

（1）預(yù)算編制階段。該階段的處室級(jí)KPI有績效目標(biāo)的質(zhì)量、預(yù)算績效指標(biāo)的質(zhì)量、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、職責(zé)與分工和提交及時(shí)性?？冃繕?biāo)的質(zhì)量，針對(duì)績效目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的相關(guān)性，績效目標(biāo)的可行性、適當(dāng)性、完整性等方面進(jìn)行考核。預(yù)算績效指標(biāo)的質(zhì)量，針對(duì)預(yù)算績效指標(biāo)與預(yù)算績效目標(biāo)的相關(guān)性，預(yù)算績效指標(biāo)與項(xiàng)目預(yù)算金額匹配度，預(yù)算績效指標(biāo)的可行性、合理性、完整性，預(yù)算績效指標(biāo)年度指標(biāo)值的科學(xué)性、準(zhǔn)確性等方面進(jìn)行考核。預(yù)算編制的科學(xué)性，針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)書的科學(xué)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，如項(xiàng)目申報(bào)書的立項(xiàng)依據(jù)是否根據(jù)最新的政策、法律法規(guī)等文件編寫、是否存在明顯的邏輯漏洞和表述錯(cuò)誤等問題。預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，針對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算的準(zhǔn)確性進(jìn)行考核。職責(zé)與分工，針對(duì)業(yè)務(wù)處室參與預(yù)算管理工作進(jìn)行考核。提交及時(shí)性，是指在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交預(yù)算相關(guān)材料。

（2）預(yù)算執(zhí)行階段。該階段的處室級(jí)KPI有當(dāng)年財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、以前年度財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行偏差分析和預(yù)算調(diào)整次數(shù)。一是當(dāng)年財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，即當(dāng)年財(cái)政撥款項(xiàng)目實(shí)際支出資金/當(dāng)年財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算資金。促進(jìn)“花錢和辦事”緊密結(jié)合，以工作推動(dòng)預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度。按照序時(shí)進(jìn)度要求，分三次考核，6月應(yīng)當(dāng)達(dá)到50%、9月應(yīng)當(dāng)達(dá)到75%、12月應(yīng)當(dāng)達(dá)到100%。6月和9月的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人的月度績效工資掛鉤，按預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度完成情況確定7月、10月的績效工資。12月的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系考核。二是以前年度財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，即以前年度財(cái)政撥款項(xiàng)目實(shí)際支出資金/以前年度財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算資金。6月應(yīng)當(dāng)達(dá)到100%，未達(dá)到則9月、12月繼續(xù)考核。6月、9月的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人的月度績效工資掛鉤，按預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度完成情況確定7月、10月的績效工資。12月的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系考核。三是預(yù)算執(zhí)行偏差分析，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢等情況進(jìn)行考核，包括偏差原因的全面性、準(zhǔn)確性，改進(jìn)措施的可行性、及時(shí)性等。四是預(yù)算調(diào)整次數(shù)，財(cái)政撥款項(xiàng)目一般不予調(diào)整，特殊原因確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)適度扣減得分。

（3）預(yù)算考核階段。該階段的處室級(jí)KPI有績效目標(biāo)完成情況、產(chǎn)出指標(biāo)完成情況、效益指標(biāo)完成情況、滿意度指標(biāo)完成情況、佐證材料質(zhì)量情況、績效評(píng)價(jià)整改情況和合法、合規(guī)?？冃繕?biāo)完成情況，考核績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，若績效目標(biāo)未達(dá)成，要作出說明并提出改進(jìn)措施。產(chǎn)出指標(biāo)完成情況，以“二上”部門預(yù)算中設(shè)定的產(chǎn)出指標(biāo)值為依據(jù)進(jìn)行考核。效益指標(biāo)完成情況，以“二上”部門預(yù)算中設(shè)定的效益指標(biāo)值為依據(jù)進(jìn)行考核。滿意度指標(biāo)完成情況，以“二上”部門預(yù)算中設(shè)定的滿意度指標(biāo)值為依據(jù)進(jìn)行考核。佐證材料質(zhì)量情況，針對(duì)預(yù)算績效指標(biāo)完成情況的佐證材料進(jìn)行考核。重點(diǎn)圍繞調(diào)研報(bào)告、課題報(bào)告和工作總結(jié)三種佐證材料進(jìn)行考核，由全體人員進(jìn)行投票，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好和合格?？冃гu(píng)價(jià)整改情況，考核預(yù)算績效評(píng)價(jià)整改完成情況。針對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，業(yè)務(wù)處室撰寫預(yù)算績效評(píng)價(jià)整改報(bào)告，全面、客觀地闡述存在的問題，并明確下一步工作計(jì)劃和整改時(shí)限。財(cái)務(wù)處根據(jù)下一步工作計(jì)劃和整改時(shí)限對(duì)業(yè)務(wù)處室進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)閉環(huán)管理。合法、合規(guī)，是指預(yù)算績效評(píng)價(jià)材料的合法性、合規(guī)性和真實(shí)性。

預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重由A單位根據(jù)財(cái)政部和上級(jí)預(yù)算單位的相關(guān)要求、結(jié)合單位歷史數(shù)據(jù)得出，并通過主任辦公會(huì)審核。權(quán)重合計(jì)100%，其中預(yù)算編制階段權(quán)重為30%、預(yù)算執(zhí)行階段權(quán)重為40%、預(yù)算考核階段權(quán)重為30%。預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分值為100分，額外設(shè)立一項(xiàng)加分指標(biāo)（10分封頂），最低得分0分，最高得分110分。

表2 A單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

（二）年度指標(biāo)值設(shè)置及指標(biāo)得分計(jì)算方法

A單位以預(yù)算值作為預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的年度指標(biāo)值。上述預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系共有17個(gè)指標(biāo)，其中定性指標(biāo)9個(gè)、定量指標(biāo)8個(gè)。定性指標(biāo)的得分計(jì)算方法有兩種：一是專家打分。邀請(qǐng)專家針對(duì)績效目標(biāo)的質(zhì)量、預(yù)算績效指標(biāo)的質(zhì)量、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、預(yù)算執(zhí)行偏差分析和績效目標(biāo)完成情況6項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，每項(xiàng)得分取均值。二是財(cái)務(wù)處打分。（1）職責(zé)與分工，處室負(fù)責(zé)人將績效目標(biāo)匯報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)得1分、業(yè)務(wù)處室配置專門人員全過程參與預(yù)算管理工作得1分、專門人員及時(shí)將預(yù)算管理工作進(jìn)度匯報(bào)處室負(fù)責(zé)人得1分、專門人員對(duì)預(yù)算管理工作具備勝任能力得1分。（2）提交及時(shí)性，規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交預(yù)算相關(guān)材料得2分，否則不得分。（3）合法、合規(guī)，在上級(jí)預(yù)算單位組織的預(yù)算績效監(jiān)督檢查中出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)嚴(yán)重背離等問題，處室排序直接降底。定量指標(biāo)的得分計(jì)算方法如表3所示。

表3 定量指標(biāo)的得分計(jì)算方法

三、預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用

上文構(gòu)建了預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，代入A單位6個(gè)業(yè)務(wù)處室（簡稱a、b、c、d、e、f）2021年度的預(yù)算績效數(shù)據(jù)進(jìn)行應(yīng)用。由表4可得，處室a得分為99.07分（優(yōu)）、處室b得分為88.78分（良）、處室c得分為89.72分（良）、處室d得分為95.84分（優(yōu)）、處室e得分為94.7分（優(yōu)）、處室f得分為94.48分（優(yōu)）。由圖1可知，6個(gè)業(yè)務(wù)處室的預(yù)算績效評(píng)價(jià)得分差距較大，處室a的得分最高，處室d、e、f次之，處室b和c較落后，得分均在90分以下，有較大的提升空間。

表4 2021年A單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果

圖1 2021年A單位業(yè)務(wù)處室預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果

四、結(jié)論

本文構(gòu)建了以預(yù)算為主線的全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，采用定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合、自我評(píng)價(jià)與專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的績效評(píng)價(jià)方式。通過代入A單位2021年的預(yù)算績效數(shù)據(jù)進(jìn)行應(yīng)用，該套預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系能夠全面、客觀、有效地評(píng)價(jià)各業(yè)務(wù)處室使用項(xiàng)目資金的效率和質(zhì)量。同時(shí)，將“績效目標(biāo)管理”“績效運(yùn)行監(jiān)控”和“績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”環(huán)節(jié)納入評(píng)價(jià)體系，績效評(píng)價(jià)關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促整改落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算績效的閉環(huán)管理。此外，滿足科學(xué)化精細(xì)化管理的要求，有效改善以往“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的現(xiàn)象，由“事后評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)向“事前、事中控制”，極大地提高了項(xiàng)目資金的配置效率和使用效益，助力事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理，推動(dòng)事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。