市域社會(huì)治理法治化中的空間權(quán)利沖突與調(diào)適

江雪松，賴秀蘭

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;城市權(quán)利;空間權(quán)利束;非正規(guī)經(jīng)濟(jì);條塊關(guān)系

摘 要：市域是國(guó)家與社會(huì)之間承上啟下的治理樞紐，市域治理協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)共進(jìn)。公共空間是市域社會(huì)治理法治化的要素組成，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)造成公共空間的個(gè)體化、經(jīng)營(yíng)化，涉及“公域”“私域”的法理沖突。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)主體、經(jīng)營(yíng)方式和時(shí)空分布考驗(yàn)市域社會(huì)治理效能，地?cái)偪臻g成為不同主體參與城市空間生產(chǎn)和城市生活的權(quán)利交織場(chǎng)域，涉及權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力的張力，法理本質(zhì)是法的價(jià)值排序調(diào)適。市域空間權(quán)利是多樣態(tài)開放性權(quán)利束，包含技術(shù)—經(jīng)濟(jì)、社會(huì)—政治、文化—心理等面向的結(jié)構(gòu)耦合。完善地方立法理念，充分發(fā)揮自治組織功能，優(yōu)化“智能+”技術(shù)治理，文化涵養(yǎng)市域發(fā)展權(quán)，是調(diào)適市域空間權(quán)利的有效路徑。

中圖分類號(hào)：D90-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-2435（2022）02-0095-08

The Conflict and Adjustment of Spatial Rights in the Legalization of Urban Social Governance—Sample Expansion of Informal Economy

JIANG Xue-song，LAI Xiu-lan （Law School，Jiangsu University，Zhenjiang Jiangsu 212013，China）

Key words：urban social governance;city right;bundle of spatial power;the informal economy;Tiao-quai relation

Abstract：The city is the governance hub between the state and the society，and urban governance coordinates urban and rural development. Public space is an essential component of the legalization of urban social governance，and "the Street-Stall Economy"is the individualization and management of public space and a conflict between law and principle concerning "public domain"and "private domain". The main body，mode of operation and spatio-temporal distribution of “the Street-Stall Economy”test the effectiveness of social governance in the city area. The pavement space becomes the interwoven field of the rights of different subjects to participate in urban space production and urban life，which involves the tension between right and right，right and power，power and power，and the essence of jurisprudence is the coordination of the order of value of law. The rights of the land distribution space are the bundle of diverse and open rights，which includes the structural coupling of technology-economy，society-politics，culture-psychology and so on. It is an effective way to adjust the right of the land distribution space，by improving the concept of local legislation，giving full play to the function of autonomous organizations，and improving the "smart plus"technology governance.

市域社會(huì)治理是城鄉(xiāng)結(jié)合的一體化治理，城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)社會(huì)系統(tǒng)相互嵌合。相對(duì)于鄉(xiāng)村而言，城市是人口高密度集聚的空間，是社會(huì)交往集中、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的區(qū)域空間?！兜谄叽稳珖?guó)人口普查公報(bào)》顯示城鎮(zhèn)人口已增至9.02億，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口劇增。當(dāng)快速涌入的勞動(dòng)力數(shù)量超過城市就業(yè)容納的臨界點(diǎn)時(shí)，就會(huì)引致地?cái)偟确钦?guī)經(jīng)濟(jì)1、自雇就業(yè)在市域空間的自發(fā)聚落。地?cái)偟确钦?guī)經(jīng)濟(jì)活躍于城市公共空間，客觀上為生活困難群體提供了就業(yè)和創(chuàng)收機(jī)會(huì)，暢通了鄉(xiāng)村與城市的經(jīng)濟(jì)微循環(huán)，降低了城鄉(xiāng)居民的生活成本，降低了潛在的犯罪率，彌補(bǔ)了正規(guī)商業(yè)時(shí)空分布上的不足，提升了公共空間活力，2城市權(quán)利的多元樣態(tài)能夠呈現(xiàn)于公共空間。然而，地?cái)偨?jīng)濟(jì)倘若缺失規(guī)范導(dǎo)引，可能造成通行擁堵、環(huán)衛(wèi)不潔，產(chǎn)品劣質(zhì)、售后不繼，市容不佳、治安隱患和生態(tài)破壞等負(fù)外部效應(yīng)，則市域內(nèi)的公共空間不可避免地成為各類主體的權(quán)利交織場(chǎng)域。市域空間的平等參與和公正分配直抵城市權(quán)利的核心關(guān)切。如何有效調(diào)適此類非正規(guī)經(jīng)濟(jì)所帶來的空間權(quán)利沖突，保障市域空間權(quán)利的有序呈現(xiàn)，這是本文討論市域社會(huì)治理法治化的重點(diǎn)。

一、市域社會(huì)治理法治化所面臨的空間考驗(yàn)

市域是一個(gè)集政治、地理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的空間概念，市域社會(huì)治理是城市行政管轄空間中“治人”和“治事”相結(jié)合的“功能—結(jié)構(gòu)”形塑與系統(tǒng)疊加。以地?cái)偨?jīng)濟(jì)為例，“人”涉及地?cái)倧臉I(yè)者的主體類型，“事”涉及地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式和內(nèi)容，“空間”則可多維劃分為物理空間、社會(huì)空間、權(quán)利空間乃至網(wǎng)絡(luò)空間。3非正規(guī)經(jīng)濟(jì)通常是原初市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自生自發(fā)活動(dòng)，也表征著社會(huì)系統(tǒng)尚未功能分化，不同市域社會(huì)主體的經(jīng)濟(jì)自由實(shí)現(xiàn)過程實(shí)質(zhì)是“一個(gè)潛藏著市民空間權(quán)利沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)過程”，4面臨著諸多治理考驗(yàn)。

（一）自雇就業(yè)權(quán)利脆弱性對(duì)市域空間權(quán)利提出公平性考驗(yàn)

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者屬于自雇就業(yè)，來源主要有四類：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的生活無著落者;城市中無穩(wěn)定職業(yè)者;貼補(bǔ)生活費(fèi)用的勞動(dòng)者;開拓商品銷路、積累商業(yè)經(jīng)驗(yàn)或有意社會(huì)歷練的創(chuàng)業(yè)者。這些都屬于處于有待改善或渴望提升的人員。地?cái)偨?jīng)營(yíng)中，尤以前兩者居多，地?cái)偝蔀樗麄儎趧?dòng)收入的主要來源，其生存權(quán)和勞動(dòng)權(quán)實(shí)現(xiàn)較為困難。地?cái)倧臉I(yè)者往往袒露最真切的民生困境，社會(huì)保障權(quán)相對(duì)脆弱，在市域空間權(quán)利系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)承受力較為薄弱。而城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流經(jīng)濟(jì)樣態(tài)是資本與空間相結(jié)合的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，資本對(duì)空間權(quán)利的控制逐步加強(qiáng)，難免造成不同社會(huì)主體的權(quán)利重構(gòu)，導(dǎo)致市域內(nèi)的權(quán)利主體呈非均衡發(fā)展。對(duì)于地?cái)倧臉I(yè)者而言，權(quán)利能力的不足導(dǎo)致其現(xiàn)有權(quán)利敏感而脆弱，應(yīng)有權(quán)利也高度依賴市場(chǎng)資源配置，市政管治如果過于高壓，只會(huì)激化社會(huì)矛盾，刺激、放任社會(huì)不公平現(xiàn)象加劇。

（二）經(jīng)營(yíng)形式多樣性對(duì)市域公共空間提出包容性考驗(yàn)

所謂地?cái)偨?jīng)濟(jì)，一般指在來去自由的公共空間，依法無須經(jīng)過許可，售賣小件商品（食品），或者有償展演技藝、提供勞務(wù)和服務(wù)等活動(dòng)。地?cái)偨?jīng)營(yíng)形式靈活多樣，位置自主流散、布置自發(fā)隨意、經(jīng)營(yíng)時(shí)間自由。根據(jù)是否定點(diǎn)分為臨時(shí)型地?cái)偤拖鄬?duì)固定型地?cái)?依照環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)（如噪音和垃圾）可分為清衛(wèi)型地?cái)偤臀坌l(wèi)型地?cái)?按照經(jīng)營(yíng)內(nèi)容可分為商品售賣類和服務(wù)供給類。不同的經(jīng)營(yíng)方式給追求整齊劃一的城市公共空間治理帶來不同的考驗(yàn)。市域社會(huì)治理實(shí)踐中，不同城市對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)的管理形式也各不相同，有些城市將地?cái)偩勐渥鳛槭杏蚓S穩(wěn)的重點(diǎn)空間，地?cái)倧臉I(yè)者成為驅(qū)逐、區(qū)隔的對(duì)象;有些城市招安和收編地?cái)偨?jīng)濟(jì)，但基本公共服務(wù)資源供給不足，開放出來的地?cái)偨?jīng)營(yíng)空間有限且邊緣化，遠(yuǎn)離消費(fèi)空間及群體;有些城市認(rèn)為地?cái)偨?jīng)濟(jì)是人類悠久的原生態(tài)經(jīng)濟(jì)交往，街頭叫賣是人們謀生的自然權(quán)利，不存在合法性疑問，城市只需依法引導(dǎo)各類地?cái)偨?jīng)濟(jì)即可。這些不同的施策思路反映出市域社會(huì)治理法治化需要立足市情進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌。地?cái)偟确钦?guī)經(jīng)濟(jì)所覆蓋的多類型經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和多元化消費(fèi)需求，指向市域公共空間治理必須兼濟(jì)包容和法治協(xié)同。

（三）經(jīng)營(yíng)時(shí)空靈活性對(duì)市域空間治理提出精確性考驗(yàn)

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)在時(shí)空分布上的結(jié)構(gòu)特征較為復(fù)雜，如地?cái)偨?jīng)營(yíng)在時(shí)間與空間上呈現(xiàn)主動(dòng)逐利性和被動(dòng)管制性的雙重影響。

其一，有一定時(shí)空聚集性?；诰奂?jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)，地?cái)倧臉I(yè)者為互通信息、共享客源、聯(lián)合抵御管制，地?cái)偨?jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出小范圍簇團(tuán)性聚集特征。地?cái)倧臉I(yè)者相對(duì)于市政管治者而言，處于弱勢(shì)地位，通過聚集，一方面，相同利益取向的地?cái)倧臉I(yè)者聚集后可以共享信息，適時(shí)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化和逃逸管治處罰;另一方面，相對(duì)集中的地?cái)倧臉I(yè)者，會(huì)在抗衡市政管治者的公權(quán)力管治中形成聚力，改變博弈格局。

其二，時(shí)空分布有特定規(guī)律。地?cái)偩奂目臻g布局有特定規(guī)律，小區(qū)附近、學(xué)校附近、步行街、旅游區(qū)等人流集散之地是上選;地?cái)偩奂臅r(shí)間分布也有規(guī)律，通常節(jié)假日、周末是地?cái)偨?jīng)營(yíng)的高峰期，每天午餐和晚餐前后時(shí)段是地?cái)偨?jīng)營(yíng)的高峰段;而地?cái)偨?jīng)營(yíng)的人數(shù)、規(guī)模，春季往往勝于冬季。地?cái)偨?jīng)營(yíng)范圍小，流動(dòng)性大，對(duì)空間要求不高，經(jīng)營(yíng)時(shí)間較為彈性，通常經(jīng)由時(shí)空區(qū)位的靈活變化來規(guī)避市政管治，這要求市域社會(huì)治理在空間層面因應(yīng)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)必須精細(xì)化。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市域空間權(quán)利的多維鏡像

商品交換、市場(chǎng)交易催生現(xiàn)代法治，城市可被視為法治的萌發(fā)地和實(shí)驗(yàn)地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，“城市化與法治化一脈相承”。 1我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與市域社會(huì)治理法治化應(yīng)該同頻共振，市域社會(huì)治理法治化的落腳點(diǎn)應(yīng)是保障民眾享有進(jìn)入城市空間追求美好生活的權(quán)利，這蘊(yùn)含著社會(huì)主體公平享有利用城市空間獲取收益的權(quán)利、公平享有共建共治城市空間的權(quán)利。

（一）市域空間權(quán)利的界定與生產(chǎn)

作為基層民眾城市權(quán)利的表達(dá)場(chǎng)域，市域空間也是市域社會(huì)治理法治化和系統(tǒng)化的要素組成。列斐伏爾（Henri Lefebvre）認(rèn)為城市權(quán)利是民眾“獲取信息的權(quán)利、使用多種服務(wù)的權(quán)利、使用者表達(dá)對(duì)空間的想法并在城市空間中活動(dòng)的權(quán)利，同時(shí)也包括使用中心的權(quán)利”。處于不同社會(huì)位態(tài)的民眾，對(duì)城市權(quán)利的理解、獲取與享有，實(shí)質(zhì)是對(duì)空間平等權(quán)利的不同追求體驗(yàn)和能力展示，必然造成空間權(quán)利擁擠現(xiàn)象。對(duì)于基層民眾而言，努力尋求一個(gè)適宜生活和發(fā)展的城市空間是其城市權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。哈維（David Harvey）批判資本權(quán)力擴(kuò)張時(shí)指出“城市權(quán)利源于城市的街頭巷尾，是受壓迫人們?cè)诮^望時(shí)刻尋求幫助和寄托的哭泣”。2依靠、利用城市空間追求美好生活是民眾尤其是基層民眾城市權(quán)利的基本表達(dá)。

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)匯聚、資源整合、人口集聚，既帶來市域物理空間的重構(gòu)亦帶動(dòng)居民社會(huì)空間的重塑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而引起的生活生產(chǎn)方式變化，會(huì)帶來新市民和基層民眾的權(quán)利拓展，以及衍生新型城市權(quán)利，市域空間也是市民的基本權(quán)利和市場(chǎng)權(quán)利彰顯的主體權(quán)利空間。從市場(chǎng)培育角度觀察，地?cái)偪臻g作為一個(gè)低成本商業(yè)試驗(yàn)田，蘊(yùn)含了非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)乃至發(fā)展權(quán)等，有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)的從業(yè)者對(duì)地?cái)偪臻g的經(jīng)營(yíng)權(quán)利行使尤其有利于激活公共空間的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展，總有一些地?cái)偨?jīng)營(yíng)脫穎而出，逐步壯大，轉(zhuǎn)型升級(jí)為知名品牌，也有一些大企業(yè)家曾經(jīng)擺過地?cái)?，如馬云在創(chuàng)立阿里之前擺過賣花地?cái)?，宗慶后在創(chuàng)立娃哈哈之前騎過三輪車賣冰棍。由此帶來的啟迪是，地?cái)偪臻g權(quán)利能夠孵化出市民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利，也是需要不斷呵護(hù)的城市發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，倘若這種權(quán)利過于固化，或在城市公共空間內(nèi)淪為某種主體壟斷的權(quán)利，發(fā)展動(dòng)力就會(huì)異化為發(fā)展阻力，無論是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者還是市政管治者都需要對(duì)此警惕。

（二）城市正義與空間秩序的張力呈現(xiàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的市域空間權(quán)利一定擁擠而富有彈性，因?yàn)槭杏蛏鐣?huì)治理中不同主體都擁有“對(duì)空間及其要素的生產(chǎn)、分配和使用的權(quán)利”，1這必然帶來代表公共利益、維護(hù)空間秩序的權(quán)力規(guī)制。秩序是習(xí)慣、命令、標(biāo)準(zhǔn)、法律、道德等規(guī)范產(chǎn)生的結(jié)果。博登海默將正義和秩序并列為法的基本概念，他認(rèn)為秩序“意指在自然界與社會(huì)進(jìn)程運(yùn)轉(zhuǎn)中存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。2城市秩序既涉及城市道路和市民活動(dòng)場(chǎng)所等公共空間的配設(shè)，也涉及市民生活權(quán)益和空間權(quán)利的調(diào)配。秩序調(diào)配與正義分配需要在市域空間有機(jī)統(tǒng)一。

市域社會(huì)治理中，城市正義應(yīng)當(dāng)由市域之內(nèi)諸多社會(huì)主體的具體正義有序組合而成，具體正義表現(xiàn)為社會(huì)主體權(quán)利得到較充分地依法實(shí)現(xiàn)。地?cái)偨?jīng)營(yíng)等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者為了提升自身的社會(huì)處遇，在公共空間追求“原子式”經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)被視為是基層民意的表達(dá)、習(xí)慣權(quán)利的申明，是不可忽略的具體正義。市域社會(huì)治理實(shí)踐中，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者的具體正義與空間秩序的規(guī)范指向難免出現(xiàn)一定的緊張關(guān)系，甚至不惜通過私力救濟(jì)或集體行動(dòng)嘗試改變市域空間權(quán)利樣態(tài)，具體表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力的多維緊張。

其一，權(quán)利與權(quán)利的張力。一是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者與消費(fèi)者之間可能因產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量發(fā)生權(quán)利沖突;二是從業(yè)者之間可能因爭(zhēng)搶攤點(diǎn)、同行競(jìng)爭(zhēng)等發(fā)生權(quán)利沖突;三是從業(yè)者與市民可能因安居環(huán)境、市容整潔等發(fā)生權(quán)利沖突;四是從業(yè)者與正規(guī)商業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間可能因商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生權(quán)利沖突;五是新興業(yè)態(tài)3對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)的超越更替所帶來的權(quán)利張力。

其二，權(quán)力與權(quán)利的張力。權(quán)力來源于權(quán)利。4“一切權(quán)力源自于人民”，人民的授權(quán)來自于對(duì)自身權(quán)利的讓渡。權(quán)力的客體是權(quán)利，也就是說，權(quán)力的服務(wù)對(duì)象是人民這一權(quán)利主體，服務(wù)的內(nèi)容是人民的權(quán)利。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)若無度無界無序，則會(huì)損傷公共空間的公益性，甚至引致市域空間失序。市域之中的治理污染、規(guī)范交通，監(jiān)督查處食品安全、產(chǎn)品安全，打擊欺行霸市、制假販假、假冒偽劣等公權(quán)力執(zhí)法活動(dòng)，都涉及規(guī)范市域空間權(quán)利，以及運(yùn)用權(quán)力來調(diào)適前述五類權(quán)利張力或沖突時(shí)，也難免形成公權(quán)與私權(quán)的緊張關(guān)系。

其三，權(quán)力與權(quán)力的張力。權(quán)力以權(quán)利為客體指向，權(quán)力的運(yùn)行過程也是權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程。而市域空間中的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)治理“始終存在著執(zhí)法主體職能單一性與解決問題需求綜合性的矛盾”，5這帶來基層治理中常見的“條塊關(guān)系”張力?！皸l條”部門職能與“塊塊”屬地層級(jí)可能引發(fā)權(quán)力分割、博弈與沖突，不同部門、區(qū)域、層級(jí)的市政管治者之間的權(quán)力摩擦、權(quán)責(zé)不清、相互推諉等，加劇了權(quán)力碎片化和治理效率損耗。

市域社會(huì)治理中不同權(quán)利之間、權(quán)利與權(quán)力之間、不同權(quán)力之間的張力，只有納入法治軌道才能得到有效調(diào)適。法理上的追問是“公域”之中如何安放“私域”？空間權(quán)利不同類型的張力調(diào)適涉及自由、正義、秩序等法的價(jià)值排序，而法的價(jià)值序位的基本遵循是市政管治者對(duì)空間秩序的追求應(yīng)當(dāng)能夠容納基層民眾的生存自由、勞動(dòng)自由，能夠?qū)崿F(xiàn)人人參與的市域空間共建共治共享。

（三）市域空間權(quán)利束的多元面向

市域空間權(quán)利呈現(xiàn)為開放性權(quán)利束，既有立基于物理空間的權(quán)利，也有衍生于社會(huì)空間的權(quán)利;既要關(guān)注其技術(shù)—經(jīng)濟(jì)面向，也要重視其社會(huì)—政治面向、文化—心理面向以及各面向之間的結(jié)構(gòu)耦合。社會(huì)空間的功能意義在于不同的社會(huì)行動(dòng)者、不同層級(jí)的社會(huì)關(guān)系會(huì)對(duì)空間賦予多重定義。立足市域空間所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系多重交錯(cuò)，由此也會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生多種類型社會(huì)關(guān)系規(guī)范，有商品交換習(xí)慣、有地方文化習(xí)俗、有權(quán)利均衡規(guī)則、有人際構(gòu)塑考量等。因而社會(huì)空間維度的地?cái)偪臻g權(quán)利包含豐富的社會(huì)—政治、文化—心理意蘊(yùn)。

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)一旦進(jìn)入公共空間，也就進(jìn)入了市場(chǎng)邏輯，不可避免地會(huì)遭遇資本。正如地?cái)偨?jīng)濟(jì)衍生、發(fā)展過程會(huì)不斷遭遇資本的規(guī)制、規(guī)訓(xùn)和改造升級(jí)。一旦某些地?cái)偨?jīng)營(yíng)小有所成，規(guī)模經(jīng)濟(jì)背后的資本和政府就會(huì)吸納地?cái)偨?jīng)濟(jì)所積累起來的消費(fèi)流量和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。諸如建設(shè)商業(yè)街、大型賣場(chǎng)等，不再允許臨時(shí)擺攤，或?qū)⒌財(cái)偢脑焐?jí)成正規(guī)商點(diǎn)，或?qū)⒌財(cái)傏s進(jìn)商業(yè)區(qū)域，讓地?cái)倧臉I(yè)者定期繳納租金。租金實(shí)質(zhì)是資方和政府合力構(gòu)建空間秩序過程獲得利潤(rùn)或分擔(dān)空間治理成本的方式，這也間接解釋了市政管治者為何耗費(fèi)大量的行政資源治理地?cái)?。自?guó)務(wù)院1992年頒布施行《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，明確對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)進(jìn)行管理之后，各級(jí)政府不斷擴(kuò)充城管建制，城管隊(duì)伍日漸成為繼警察之后的第二大基層執(zhí)法力量。但是，城管與地?cái)倧臉I(yè)者在現(xiàn)實(shí)中的“貓鼠游戲”“運(yùn)動(dòng)式治理”，1使得“街頭官僚”2只能權(quán)宜“治事”，不能根本“治人”，街頭執(zhí)法自由裁量權(quán)較大，變通較多，真切反映了地?cái)偪臻g權(quán)利的多元面向和習(xí)慣法生命力。地?cái)偪臻g權(quán)利束的內(nèi)在張力如果調(diào)適不好，會(huì)導(dǎo)致地?cái)偨?jīng)濟(jì)滲入“游民政治”，甚至引致地?cái)偤趷夯?/p>

經(jīng)濟(jì)不僅是一種交易和利潤(rùn)最大化活動(dòng)，也反映出社會(huì)性的交往。從法人類學(xué)的角度看，地?cái)偨?jīng)濟(jì)能夠構(gòu)塑一個(gè)類似熟人社會(huì)的“附近”，一個(gè)容納有關(guān)地?cái)偨?jīng)營(yíng)的人和事的微觀社會(huì)空間。“附近”是很具體的社會(huì)交往空間，地?cái)偨?jīng)濟(jì)在其中有可能塑造出交易之外的社會(huì)交往默示規(guī)則，鄰里自愿或遵從習(xí)慣來“附近”買東西，地?cái)偺峁┝艘环N交往滿足，由價(jià)廉物美、服務(wù)周到所積累的交往信任，以及用地?cái)傘^織的習(xí)慣權(quán)利空間。一些老街區(qū)的“附近”空間感很強(qiáng)烈，即使像香港這樣的國(guó)際化商業(yè)大都會(huì)，許多街道上都會(huì)有一兩個(gè)老婆婆賣了幾十年的鮮榨果汁或甜點(diǎn)，她們熟悉“附近”，知道每家每人的口味，街坊們也都會(huì)固定去買。內(nèi)地城市也有類似的“附近”文化，地?cái)倧臉I(yè)者與老街坊相互熟悉，共同營(yíng)造的“附近”回應(yīng)了彼此的習(xí)慣權(quán)利需求，這與大公司、大商場(chǎng)在道路兩側(cè)擺攤打廣告是截然不同的空間文化呈現(xiàn)。

三、市域空間權(quán)利的調(diào)適路徑

（一）完善地方立法理念，增強(qiáng)市域社會(huì)治理法治化的包容性

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。我國(guó)地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”理念行之有效。而設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)以及歷史文化保護(hù)”等限定事項(xiàng)上的立法實(shí)踐，更多注重市域整體的空間秩序和有顯示度的特色政績(jī)。這種現(xiàn)實(shí)傾向反映在市域執(zhí)法和司法上，時(shí)常表現(xiàn)為要求個(gè)體的城市權(quán)利訴求服從于整體空間秩序。其實(shí)，城市的靈魂是人，市域社會(huì)治理法治化應(yīng)當(dāng)以人民為中心，以保障市民基本權(quán)利為根本，尤其應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等基層民眾的勞動(dòng)自由和自雇就業(yè)權(quán)利，這是基本的法治理念。當(dāng)市域地方性立法以“維護(hù)城市市容”“維護(hù)城市秩序和環(huán)境衛(wèi)生”等城市公共利益為名對(duì)地?cái)偪臻g權(quán)利進(jìn)行立法限制，除了遵循前述“不抵觸、有特色、可操作”理念，還必須遵循“目的正當(dāng)性”和“比例原則”的法治理念。

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)多是簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)，容易出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)，通過地方立法加以行政監(jiān)管和引導(dǎo)，對(duì)于維護(hù)公共空間秩序的目的正當(dāng)性是必要的。如對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)的立法規(guī)范中可以程序性設(shè)定設(shè)攤區(qū)域和時(shí)段、規(guī)范商品入市、確保商品質(zhì)量、引導(dǎo)地?cái)傋灾蔚?。但是，以城市公共利益為目的?duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)進(jìn)行立法限制的做法尤需謹(jǐn)慎。市域立法過程中要預(yù)防“公共利益”被誤解或被濫用。運(yùn)用法理深入分析，公共利益應(yīng)具有雙向功能，并非只限制個(gè)體權(quán)利，還包括了限制公共權(quán)力，限制其無原則地優(yōu)先于個(gè)人利益，限制其任意犧牲個(gè)體權(quán)利。穩(wěn)妥做法是引入正當(dāng)法律程序、通過公共決策程序?qū)Τ鞘泄怖孢M(jìn)行認(rèn)定。市域社會(huì)治理實(shí)踐中如果需要對(duì)地?cái)傇O(shè)置的時(shí)段、地段、規(guī)模、設(shè)施等提出規(guī)范要求，涉及限制性要求的，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與機(jī)制進(jìn)行本地立法，不能僅由公權(quán)力機(jī)關(guān)專斷，不能僅視地?cái)倧臉I(yè)者為治理客體，而忽視其治理主體資格。設(shè)攤主體資格也應(yīng)適當(dāng)傾斜，把設(shè)攤權(quán)優(yōu)先配置給低保戶、殘疾人、下崗職工等真正需要的適格主體。

目的正當(dāng)性之外，比例原則是有效調(diào)適前述權(quán)利與權(quán)力張力的基本遵循。無論法律法規(guī)的制定抑或?qū)嵤?，都需要遵循比例原則。比例原則源于德國(guó)，1要求公權(quán)力必須在目的（保障公共利益）和手段（限制基本權(quán)利）之間進(jìn)行衡量，不能不擇手段去追求目的。比例原則包涵三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則。適當(dāng)性原則要求手段與目的之間具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，手段有助于目的之實(shí)現(xiàn);必要性原則要求實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的之手段是必要的，對(duì)當(dāng)事人造成的損害最小;均衡性原則要求公權(quán)力行為手段保障的公共利益與可能造成的損害成比例。比例原則的邏輯起點(diǎn)是基本人權(quán)保障。在市場(chǎng)監(jiān)管、交通、環(huán)境等行政執(zhí)法領(lǐng)域中，如果市政管治者行使公權(quán)力的手段不符合或不利于追求公共利益之目的，抑或手段沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人利益的侵害最小化，抑或手段所造成的損失明顯超出所保障的公共利益，都屬于違反比例原則。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者的生存、勞動(dòng)自由等公民基本權(quán)利，在市域立法、執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)按照比例原則加以必要保障。

（二）夯實(shí)自治組織功能，增強(qiáng)市域社會(huì)治理法治化的系統(tǒng)性

新冠疫情常態(tài)化防控下，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者的自雇行為實(shí)質(zhì)是受雇困難的民眾自救行為，一些曾把自雇作為“第二職業(yè)”的勞動(dòng)者也在失業(yè)率攀升下失去“第一職業(yè)”而成為單純自雇就業(yè)者。失業(yè)推動(dòng)自雇，凸顯地?cái)偪臻g權(quán)利更加擁擠，地?cái)偨?jīng)濟(jì)也受到政府關(guān)注和支持，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕27號(hào)文）鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)發(fā)展、增加非全日制就業(yè)機(jī)會(huì)、支持發(fā)展新就業(yè)形態(tài)等。當(dāng)自雇就業(yè)者增多時(shí)，源于社會(huì)資源匱乏人士生存和發(fā)展需求的市域空間權(quán)利束，展現(xiàn)出模糊性、不規(guī)則性，很難由以科層體系為特征的行政治理完全精準(zhǔn)回應(yīng)?！翱茖芋w系的結(jié)構(gòu)與功能具有分割性，它將社會(huì)事務(wù)納入不同部門進(jìn)行管理……而基層社會(huì)事務(wù)與科層體制不匹配”，2當(dāng)一項(xiàng)政策進(jìn)入到科層制體系運(yùn)作后，既涉及各部門和基層的“條塊”利益，也會(huì)因“條塊”之間的職責(zé)分化而陷入“中梗阻”3的困境。而且，“條塊”關(guān)系的閉合性導(dǎo)致行政力量與多元治理主體缺乏互動(dòng)協(xié)調(diào)，市域治理體系難免失衡。建立地?cái)偨?jīng)濟(jì)自治組織，發(fā)揮行業(yè)自治在社會(huì)治理中的非正式制度功能，可以有效調(diào)適權(quán)力與權(quán)力的張力，促進(jìn)條塊協(xié)同。條塊科層的正式治理與自治組織的非正式治理的“雙軌運(yùn)作”，能夠系統(tǒng)推進(jìn)市域社會(huì)治理法治化。

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的零稅負(fù)或低稅態(tài)，亦可能帶來市政懶政。因?yàn)闆]有稅收就難以內(nèi)生公共服務(wù)驅(qū)動(dòng)，唯有地?cái)偨?jīng)濟(jì)的自我組織化可以最大程度節(jié)約市政管治成本。在實(shí)現(xiàn)地?cái)倧臉I(yè)者結(jié)社權(quán)的同時(shí)，較好化解地?cái)偨?jīng)營(yíng)中權(quán)利與權(quán)利之間的張力：一是可以形成行業(yè)規(guī)章來解決占道經(jīng)營(yíng)的時(shí)間、范圍、安保、環(huán)衛(wèi)、市民投訴等;二是可以協(xié)調(diào)同行競(jìng)爭(zhēng)、業(yè)態(tài)交替等權(quán)利沖突，促進(jìn)地?cái)倧臉I(yè)者之間的達(dá)成共識(shí)?！霸谧灾谓M織內(nèi)建立完整的獎(jiǎng)懲督促制度，營(yíng)造自我監(jiān)督、自我約束、自我完善的氛圍”，1系統(tǒng)提升地?cái)偵唐坊蚍?wù)質(zhì)量，增強(qiáng)地?cái)倧臉I(yè)者的凝聚力和自治力。比如臺(tái)北“寧夏夜市”的地?cái)倧臉I(yè)者自主成立自治組織，共同倡行“環(huán)保夜市”，有效維護(hù)地?cái)偸袌?chǎng)整潔，吸引了更多的觀光客和本地消費(fèi)者，讓城市經(jīng)濟(jì)更為繁榮;又如印度和韓國(guó)的地?cái)倧臉I(yè)人員自發(fā)組織成立地?cái)傂袠I(yè)協(xié)會(huì)，定期交流經(jīng)驗(yàn)，選出代表與市政部門交涉爭(zhēng)取行業(yè)地位和相關(guān)權(quán)益，協(xié)調(diào)權(quán)利與權(quán)力之間可能的緊張關(guān)系。

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“火苗”，不應(yīng)給予太多束縛以致過早夭折。健康的地?cái)偨?jīng)營(yíng)自治組織在助燃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“火苗”過程中大有可為：一是加強(qiáng)與城市管理部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、環(huán)衛(wèi)部門、街道、社區(qū)等溝通，配合其對(duì)經(jīng)營(yíng)空間的合理監(jiān)督，劃出設(shè)攤專門區(qū)域，牽頭組織較大規(guī)模的地?cái)傉箷?huì)，如農(nóng)博會(huì)、年貨團(tuán)購(gòu)等;二是自行組織地?cái)偟怯?，?lián)合配發(fā)標(biāo)注有經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、時(shí)段以及責(zé)任義務(wù)的“帶編”綠卡，并在食品安全、防疫檢測(cè)方面主動(dòng)提供指導(dǎo)幫助;三是加強(qiáng)與銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)溝通，吁請(qǐng)對(duì)地?cái)倧臉I(yè)者予以精準(zhǔn)幫扶，為地?cái)偨?jīng)營(yíng)啟動(dòng)、壯大、轉(zhuǎn)型、升級(jí)提供資金扶持。諸如此類自治組織有效應(yīng)對(duì)不當(dāng)追逐經(jīng)濟(jì)、政治利益的思路，對(duì)于破解市域社會(huì)治理中的原子化、低組織化和異質(zhì)性難題極富啟迪。

（三）優(yōu)化“智能+”技術(shù)治理，增強(qiáng)市域社會(huì)治理法治化的精確性

信息技術(shù)在國(guó)家治理中的運(yùn)用越來越多，從國(guó)家到地方逐級(jí)鋪開，“智能+”給非正規(guī)經(jīng)濟(jì)也帶來新機(jī)。人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)可在城鄉(xiāng)社會(huì)建立信息化治理平臺(tái)，如通過融合物聯(lián)網(wǎng)、北斗定位等技術(shù)的智能攝像頭自動(dòng)抓拍識(shí)別和網(wǎng)格員巡查拍照，對(duì)市域人口流動(dòng)量進(jìn)行區(qū)域識(shí)別，數(shù)據(jù)處理后以短信形式提示非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者，引導(dǎo)其在合適地點(diǎn)、時(shí)段經(jīng)營(yíng)，自然形成有效規(guī)范，形成高效經(jīng)營(yíng)、高位監(jiān)管。智慧城管平臺(tái)、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、智慧查違體系等架構(gòu)成型為“城市大腦”。相較于傳統(tǒng)馬路市場(chǎng)，“智能+”技術(shù)治理下的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)能夠較好調(diào)適權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力和權(quán)力之間的張力，尤其是在誠(chéng)信缺失、客流不穩(wěn)、監(jiān)管困難等治理痛點(diǎn)上能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新和治理方式升級(jí)。

市域社會(huì)治理實(shí)踐中，技術(shù)治理與既有組織結(jié)構(gòu)和制度系統(tǒng)產(chǎn)生耦合，在豐富市域治理結(jié)構(gòu)性內(nèi)涵的同時(shí)，也被嵌入了智慧治理的制度“思維”和組織“印記”。社會(huì)并非是一大堆數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單堆砌，而是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。市域社會(huì)治理的科學(xué)邏輯是共建共治共享。沒有人愿意把命運(yùn)交給機(jī)器，或任由一堆數(shù)字來決定權(quán)利主體的命運(yùn)。要警惕市域社會(huì)治理過度依賴數(shù)據(jù)本身而脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)及法治理念，造成“數(shù)據(jù)盲信”?！叭魏我粋€(gè)數(shù)據(jù)要產(chǎn)生作用，都需要特定的適用條件，并滿足某種函數(shù)關(guān)系”，2尤其需要慮及數(shù)據(jù)產(chǎn)出背后的社會(huì)成因。城市發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新活力更多源于基層，市域社會(huì)治理需要將技術(shù)建構(gòu)秩序和自生自發(fā)秩序相結(jié)合，在描繪城市發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖時(shí)不能拋卻基層市民的生活底色。在市域治理和信息技術(shù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建構(gòu)中要警惕數(shù)字技術(shù)所形成的城市治理“內(nèi)卷化”傾向：市政管治者為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中越來越多的不確定性，加劇依賴嚴(yán)密數(shù)字技術(shù)的指標(biāo)體系和操作程序，越織越密的技術(shù)叢集增加了數(shù)據(jù)的形式合理性，但未必增加了數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)合理性。如果缺乏必要有效的調(diào)適，可能損耗治理成本或者侵犯基本人權(quán)。一旦技術(shù)失控，將會(huì)增加技術(shù)對(duì)制度運(yùn)行所造成的機(jī)能障礙。另外，市政管治者不能僅僅利用技術(shù)治理強(qiáng)化對(duì)市域空間的監(jiān)控，而應(yīng)當(dāng)將技術(shù)治理視作權(quán)利保障制度增進(jìn)、權(quán)利解紛機(jī)制創(chuàng)新和維權(quán)程序完善的加速器，注重對(duì)民眾身份信息、生物信息的保護(hù)，提升市域空間治理的多維效能，挖掘市域社會(huì)治理法治化潛能。

（四）豐富權(quán)利文化內(nèi)涵，增進(jìn)市域社會(huì)治理法治化的持續(xù)性

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的格局提升，必須做到既保證民眾活躍的城市權(quán)利又兼顧城市空間秩序，其終極路徑是經(jīng)由文化結(jié)構(gòu)重塑城市權(quán)利結(jié)構(gòu)，因?yàn)椤皺?quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”。1市域社會(huì)治理既要關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間構(gòu)造，更要關(guān)注有人文情懷的城市權(quán)利空間塑造。近代以前的傳統(tǒng)城市治理多依托地理空間、經(jīng)濟(jì)區(qū)位及政治地位等形成自生自發(fā)秩序，城市空間和區(qū)域文化順勢(shì)而成，城市之間的結(jié)構(gòu)面貌、經(jīng)濟(jì)功能、地方治理、風(fēng)土習(xí)俗等所呈現(xiàn)出的地方性知識(shí)，使得城市文化具有本土性和區(qū)域性?，F(xiàn)代化潮流所席卷的城市改良和城市建設(shè)運(yùn)動(dòng)，不斷強(qiáng)化法治推動(dòng)力和市場(chǎng)控制力，但本土性和區(qū)域性的城市文化并無消褪之色，城市發(fā)展終歸要吸納民眾的生活方式、習(xí)慣權(quán)利和本土文化，市政管治者不能忽視城市發(fā)展的多樣性文化意義系統(tǒng)。

地?cái)偨?jīng)濟(jì)在中外都是一項(xiàng)歷史悠久的商品交易方式，也是城市文化的重要積淀。早在《周禮·地官·司市》中便有記載：“大市，日昃而市，百族為主;朝市，朝時(shí)而市，商賈為主;夕市，夕時(shí)而市，販夫販婦為主”，2這生動(dòng)描繪了當(dāng)時(shí)的城市生態(tài)。千百年來，城市文化和市井底蘊(yùn)盡顯于“練攤兒”和“逛攤兒”之中，有機(jī)構(gòu)成了市域的“毛細(xì)血管”。若從歷史維度、文化維度、權(quán)利維度多元觀察，地?cái)偨?jīng)濟(jì)如同“社會(huì)潤(rùn)滑劑”，為民眾提供靈活多樣的生活服務(wù)，持續(xù)描繪出一幅幅豐富多彩的“清明上河圖”。地?cái)偪臻g也是文化空間、權(quán)利空間，既涵養(yǎng)市域民生又是城市權(quán)利、本土文化的多維展示?？v觀倫敦、巴黎、紐約等國(guó)際大都會(huì)都有流動(dòng)攤販、集市、夜市、周末市場(chǎng)、跳蚤市場(chǎng)、庭院銷售等各類地?cái)偨?jīng)濟(jì)。歐美戶外風(fēng)景和地?cái)偨?jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，既方便了各式消費(fèi)者，也成為城市一道靚麗的風(fēng)景線，久而久之嬗變?yōu)槊俏幕摹懊袼酌薄?/p>

多樣性文化構(gòu)成城市發(fā)展底蘊(yùn)，也是培基城市權(quán)利的沃土。地?cái)偽幕诔鞘锌臻g內(nèi)產(chǎn)生，又形塑著市域空間，為城市帶來文化活力，發(fā)展出獨(dú)特的城市文化。城市化的過程是人的自主性不斷被發(fā)現(xiàn)和得到實(shí)現(xiàn)的過程，也是權(quán)利不斷豐富發(fā)展的過程。地?cái)倧臉I(yè)者的核心權(quán)利要求是保有盈利空間，這是其生存權(quán)的必需。嚴(yán)重?fù)p害地?cái)偨?jīng)濟(jì)的市域治理最終都被實(shí)踐證明是無效的，即使短期內(nèi)會(huì)取得較好成效，代價(jià)卻是程度不同地反彈。市政管治者應(yīng)尊重習(xí)慣法和民俗權(quán)利，“貧窮的公民比有錢的公民喜歡尊重公正和法律”。3總體而言，讓地?cái)倧臉I(yè)者保有與店鋪、超市、商場(chǎng)相比的低成本優(yōu)勢(shì)，保有習(xí)慣權(quán)利、拓展權(quán)利空間，積淀權(quán)利文化、涵養(yǎng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)，豐富城市文化、引導(dǎo)民生經(jīng)濟(jì)，將民俗權(quán)利提升為民生權(quán)利，才能有助于城市發(fā)展權(quán)獲得較為充分地實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 語

新冠疫情防控的常態(tài)化，促使市域社會(huì)治理更加注重抗風(fēng)險(xiǎn)性和兜底性。地?cái)偟确钦?guī)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)方式、組織方式也不會(huì)停留于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原生態(tài)呈現(xiàn)。以地?cái)偨?jīng)濟(jì)為典型表現(xiàn)的市域空間權(quán)利沖突與調(diào)適，內(nèi)蘊(yùn)城市正義與空間秩序的均衡，是利益表達(dá)、自由匯聚、文化多元下的權(quán)利及其衍生的權(quán)力的交織，成為市域社會(huì)治理法治化進(jìn)程中的重要關(guān)切。

市域社會(huì)治理是國(guó)家治理體系中承上啟下的樞紐，市域社會(huì)治理法治化必須堅(jiān)持以人民為中心，市域空間治理目標(biāo)在于城鄉(xiāng)共進(jìn)。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者改善自身處遇的努力值得肯定，如何在進(jìn)入公共空間行使權(quán)利的同時(shí)，不對(duì)他人空間權(quán)利造成減損或侵害，這對(duì)市域社會(huì)依法治理提出系統(tǒng)化和精細(xì)化的要求。時(shí)空交匯的市域社會(huì)治理，應(yīng)從治理理念、治理主體、治理技術(shù)和治理歷史等維度構(gòu)建承上啟下、條塊融通、智能協(xié)同和區(qū)域共享的法治化模式。

責(zé)任編輯：張昌輝