行政與自治均衡互促的村級治理模式建構(gòu)
——基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角

張云生，張喜紅

（東北師范大學政法學院，吉林 長春 130022）

一、問題提出與文獻述評

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要組成部分，是國家治理效能的最直接體現(xiàn)。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確立了“治理有效”等二十字的鄉(xiāng)村治理方針，強調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動[1]。從鄉(xiāng)村治理的國家頂層設(shè)計和原則性要求來看，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化一方面離不開國家行政力量的牽引和推動，另一方面離不開村民自治的治理作用。當國家行政權(quán)和村民自治權(quán)在村級治理中相遇時，如何實現(xiàn)二者的均衡與相互促進，最終達到村級治理的“善治”則顯得尤為重要。

目前，學術(shù)界關(guān)于行政與自治二者關(guān)系對村級治理影響的研究主要有三種觀點。第一種觀點認為行政可以促進自治。持此種觀點的學者認為，隨著村民自治的社會基礎(chǔ)與鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，村民自治有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件越來越松動，村級治理體系已經(jīng)無法再完全依賴于鄉(xiāng)村內(nèi)生的各種資源，必須尋求新的治理體系[2]。而國家行政力量通過任務(wù)輸入、規(guī)則嵌入和組織再造，實現(xiàn)了對村民自治的激活[3]。第二種觀點認為行政可能會消解自治。持這種觀點的學者認為，國家權(quán)力建設(shè)是自上而下單向度的，往往容易忽視鄉(xiāng)村社會的復雜性和農(nóng)民需求的多樣性，而且由于彼此溝通不充分，村民委員會的自治能力存在被消解的可能[4]。有學者擔憂，在利益密集涌現(xiàn)的大背景下，政府通過建立垂直化的行政機構(gòu)和權(quán)力依附結(jié)構(gòu)，壟斷鄉(xiāng)村治理資源并持續(xù)不斷輸入資源以滿足村民總體訴求，但如果行政權(quán)力只是單純地負責供給服務(wù)的管理，那么則有可能潛藏著政治整合性危機[5]，逐漸形成“強行政”和“弱自治”局面[6]。第三種觀點認為行政與自治要保持適度的均衡。持該種觀點的學者認為，在當前資源下鄉(xiāng)背景下，國家權(quán)力越來越介入到村級治理當中，出現(xiàn)了普遍的村級治理行政化現(xiàn)象。然而，村級治理是國家與農(nóng)民的對接地帶，必須要有一定程度的自治而不能完全行政化[7]。在現(xiàn)代國家體系中，國家治理往往同時朝著兩種邏輯發(fā)展：一是政府治理越來越介入到鄉(xiāng)村社會，自上而下的治理是難以避免的，甚至可能內(nèi)生于農(nóng)民的現(xiàn)實需要；二是村民自治也越來越多地擴展到國家治理領(lǐng)域，自下而上的民主參與也是不可規(guī)避的[8]。因此，要實現(xiàn)村級治理有效，既要考慮到村民自治，又要考慮到行政效率，還要考慮到兩者的均衡[9]。

持第一種觀點的學者大多是看到了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實運行中村民自治能力的不足和國家行政權(quán)力的優(yōu)勢，探討從他治的角度彌補自治的缺陷。持第二種觀點的學者更多的是從鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性角度出發(fā)，闡釋村民在村莊治理中的主體優(yōu)勢和治理潛力，從法理地位和自治權(quán)力上強調(diào)鄉(xiāng)村治理中村民的民主權(quán)利。持第三種觀點的學者既看到了國家行政力量在現(xiàn)代國家建構(gòu)中的絕對優(yōu)勢不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，同時也看到了村民自治力量在國家治理中的不可替代作用，在兩種力量均不可或缺的現(xiàn)實語境下轉(zhuǎn)而尋求二者的均衡，以期實現(xiàn)二者的互補與互促。以上三種觀點深化了學術(shù)界對村級治理中行政與自治二者關(guān)系的認識，但仍然存在可拓展的空間。首先，在研究的視角上，現(xiàn)有研究主要是圍繞“行政”和“自治”兩個視角分別展開的，大多都是以“鄉(xiāng)政”和“村治”二元關(guān)系為前提對具體問題進行的研究。事實上，村級治理更像是一個系統(tǒng)工程，無論是行政還是自治，都是系統(tǒng)運行不可或缺的結(jié)構(gòu)性要素，二者的結(jié)構(gòu)方位不同，意味著所要發(fā)揮的功能也不同。因此，將村級治理看作為一個有機整體，進而從結(jié)構(gòu)和功能視角闡釋行政與自治的關(guān)系，可能會更有利于找尋村級治理的有效路徑。其次，雖然現(xiàn)有研究主張行政與自治要保持適度的均衡，但對于二者的非均衡表現(xiàn)是什么，是什么因素導致了二者的非均衡，以及如何實現(xiàn)二者的均衡等問題缺乏深入研究。沿著這一研究思路，本文嘗試從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來分析解讀當前村級治理中行政與自治的非均衡問題，探討建構(gòu)行政與自治均衡互促的村級治理模式及其實現(xiàn)的具體路徑。

二、村級治理轉(zhuǎn)型對行政與自治的雙重需求

村民自治作為一種中國特色的基層民主形式，在鄉(xiāng)村治理中一直發(fā)揮著重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會功能退化，村民參與自治的責任感越來越弱，甚至出現(xiàn)了“自治空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。在此語境下，實現(xiàn)村級治理轉(zhuǎn)型不僅要依靠村民自治力量，更要借助他治力量，在自治與他治的互動中尋求空間。正因如此，國家力量不可避免地進入了鄉(xiāng)村社會，并日益成為村級治理必不可少的關(guān)鍵要素。

（一）治理轉(zhuǎn)型：國家對村級治理的重新定位

在國家治理現(xiàn)代化進程中，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村級治理的重要性愈發(fā)凸顯。第一，從國家治理現(xiàn)代化視角看，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的全面推進[10]。國家治理現(xiàn)代化既包括國家宏觀層面上的體系和能力，也包括農(nóng)村社會微觀層面上的體系和能力；既要求國家力量的增長，也要求農(nóng)村社會力量的增長。鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是指用規(guī)范化和程序化的治理體制代替人格化和隨意性的傳統(tǒng)管理體制；鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化則是指提高國家對鄉(xiāng)村事務(wù)的干預能力，以此更好地實現(xiàn)國家頂層設(shè)計的目標[11]。這要求村級治理系統(tǒng)要通過調(diào)整優(yōu)化治理體系和治理結(jié)構(gòu)提升治理效能，更好地回應(yīng)國家對鄉(xiāng)村治理提出的目標要求。第二，從鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實需求來看，鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在于“治理有效”。在國家層面上，“治理有效”意味著國家關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意圖得以有效落實，鄉(xiāng)村各項治理活動在國家宏觀制度框架內(nèi)得以有效開展，農(nóng)民群體的各項民主權(quán)利和合法權(quán)益得到有效保障。在鄉(xiāng)村微觀層面上，“治理有效”意味著村級治理主體之間的互動更加協(xié)同高效，村級治理方式更加規(guī)范化和規(guī)則化，村民自我約束、自我調(diào)節(jié)的自治功能得到充分彰顯。國家宏觀戰(zhàn)略的調(diào)整和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展需求共同決定了鄉(xiāng)村治理的變革方向，這不僅要依靠國家力量的主導，更有賴于村民參與政治的能力和水平的提高。那么在此基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新村級治理模式，進而逐步實現(xiàn)國家治理與村民自治的有效統(tǒng)一和雙向增強將是當前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實選擇。

（二）治理需求：行政和自治共同驅(qū)動村級治理運行

鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)性工程，動力來自于“自內(nèi)而外、自下而上”和“自上而下、自外而內(nèi)”兩個方面，且需要兩方面的有機結(jié)合[12]。第一，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要適度的國家行政權(quán)力介入。隨著鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)邊界、家庭結(jié)構(gòu)組成、村民價值觀念和行動邏輯的急劇變動，鄉(xiāng)村社會的自我調(diào)節(jié)和整合功能趨于弱化，村民自治的基礎(chǔ)日漸削弱。與此同時，隨著國家對“三農(nóng)”政策的重新定位，經(jīng)濟政策表現(xiàn)為由“資源汲取”向“資源輸入”轉(zhuǎn)變。尤其是黨的十八大以來，黨和國家高度重視鄉(xiāng)村社會治理綜合改革和人居環(huán)境改善，實施脫貧攻堅、全面建成小康社會和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使得大量資源持續(xù)不斷地向鄉(xiāng)村輸入。為保障國家輸入性資源規(guī)范高效地用于“三農(nóng)”領(lǐng)域，相應(yīng)的治理要求和治理規(guī)則也一同進入了鄉(xiāng)村。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政力量在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著社會治理和秩序建構(gòu)的主導作用，這在很大程度上提高了行政效率，促進了鄉(xiāng)村治理的規(guī)范?？梢哉f，強大的國家行政力量的滲透和輸入，是相對分散的鄉(xiāng)村社會迅速整合為一體的重要保證[13]，未來這種力量將會繼續(xù)存在于鄉(xiāng)村社會，因為我們找不到國家退出的根據(jù)和理由[14]。第二，鄉(xiāng)村治理有效同樣離不開村民自治的治理作用。雖然現(xiàn)代國家的力量無所不在，但它并不是無所不能的，自治發(fā)揮著對國家治理的強大補充作用，甚至是基礎(chǔ)性作用[15]。1980年廣西宜州市合寨村村民自發(fā)形成“中國村民自治第一村”,1988年《村民委員會組織法》試行，40多年的實踐證明，村民自治對于實現(xiàn)群眾自己的事情自己依法辦理，促進農(nóng)村基層社會主義民主建設(shè)起到了重要作用[16]。如果說農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池，那么村民自治則是保證穩(wěn)定器“穩(wěn)定”和蓄水池能夠“蓄水”的關(guān)鍵[17]。正因如此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系”，“自治”居于首位，這既說明自治在鄉(xiāng)村治理實踐中的悠久傳統(tǒng)，又說明新體系是在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的。此外，鄉(xiāng)村治理涉及國家、村級組織和農(nóng)民等多個主體，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理最重要的主體，國家在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中堅持“農(nóng)民主體地位”的總體導向，強調(diào)要充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，千方百計調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)[18]。這不僅意味著黨和國家在新的歷史時期依然高度重視村民自治的治理作用，同時也在一定程度上預示著離開村民的民主參與，“治理有效”目標將無法達成。

三、行政與自治非均衡的現(xiàn)實村級治理形態(tài)

從應(yīng)然角度看，村級治理需要行政和自治兩種力量共同發(fā)揮作用。但在轉(zhuǎn)型過程中，由于國家行政權(quán)帶有極強的擴張性和吸納性，在壓力型體制和行政化擴張邏輯的綜合作用下，村級治理行政化的趨勢也愈發(fā)明顯。相比較而言，村民自治的基礎(chǔ)卻越來越脆弱，其作用和功能并沒有完全得到發(fā)揮。行政與自治總體呈現(xiàn)出非均衡運行的態(tài)勢。

（一）行政勢強：行政擴大化與村級治理行政化

在“鄉(xiāng)政村治”基層治理體制下，國家最基層的政權(quán)只設(shè)置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的廣大農(nóng)村地區(qū)則實行村民自治?！班l(xiāng)政村治”包含著兩種相對獨立的權(quán)力：一是自上而下的國家權(quán)力，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的行政管理權(quán)；二是自下而上的村民自治權(quán)，表現(xiàn)為村民對鄉(xiāng)村社會事務(wù)自我管理的權(quán)力。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，國家權(quán)力止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家與鄉(xiāng)村社會有機銜接、合作治理，保持著相對平衡的二元分治治理格局。然而，農(nóng)業(yè)稅費改革和資源流向的逆轉(zhuǎn)無形中沖擊了傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”體制，國家通過資源下鄉(xiāng)的方式實現(xiàn)了行政權(quán)力對鄉(xiāng)土社會的滲透和整合[19]，以行政目標、行政任務(wù)和行政內(nèi)容為主要面向的行政權(quán)呈現(xiàn)出擴大化的趨勢。第一，行政目標由傳統(tǒng)時期汲取農(nóng)村資源的單一目標向當前階段輸入資源、全面改造農(nóng)村的系統(tǒng)性目標轉(zhuǎn)變；第二，行政任務(wù)由傳統(tǒng)時期征收農(nóng)業(yè)稅費和實施計劃生育政策兩項指標任務(wù)向當前階段全面取消農(nóng)業(yè)稅，持續(xù)實施糧、種、機、資直補政策，協(xié)同推進農(nóng)村土地改革、社會治理、民生保障、村莊建設(shè)、基層組織建設(shè)等綜合任務(wù)發(fā)展；第三，行政內(nèi)容由傳統(tǒng)時期對村級組織的權(quán)力控制單一內(nèi)容向當前階段行政資源下鄉(xiāng)、行政權(quán)力下鄉(xiāng)和行政管理方式下鄉(xiāng)三項內(nèi)容延展，試圖以此實現(xiàn)村級治理的制度化和規(guī)范化。正因為國家權(quán)力帶有極強的擴張性和吸納性，所以村級治理行政化的擴張邏輯也就因此而生[20]。其一，行政擴大化促生了村干部的職業(yè)化。村干部由“兼職”變成了“全職”，行政科層制明顯，一些專業(yè)技術(shù)性較強的崗位實行專人專崗。村干部的薪酬構(gòu)成、管理方式和考核指標基本參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員標準執(zhí)行，一些地方的村干部要通過縣級組織部門公務(wù)員公開考試招錄[21]。其二，行政擴大化促生了村級治理行政化。傳統(tǒng)時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心村級治理結(jié)果，而當前階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在關(guān)心結(jié)果的同時，同樣重視村級治理的過程，村委會的工作標準、工作形式、工作重心要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持同步，村級財務(wù)支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，治理規(guī)則更加流程化、指標化和責任明確化。可以說，村委會的運行方式越來越接近政府部門，常規(guī)性工作、程序性的行政事務(wù)和中心工作越來越多，行政化色彩愈加濃厚，這無疑對村級治理的結(jié)構(gòu)和方式產(chǎn)生了深刻影響。

（二）自治勢弱：自治功能虛化與自治單元下沉性調(diào)適

與村級治理行政化相對的是村民自治功能的弱化。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面看，資源汲取時期，農(nóng)業(yè)稅費是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行經(jīng)費的一個重要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要與農(nóng)民之間保持密切的聯(lián)系，通過最大程度的村民自治調(diào)動農(nóng)民“交錢”“交糧”的積極性，同時維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行經(jīng)費捉襟見肘，主要靠上級政府的財政撥款，其行為模式由向下“要錢”和“要糧”變?yōu)橄蛏稀芭苠X”和“跑項目”，因此也就成為了上級政府的“依附者”[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的聯(lián)系不再像以前那樣緊密，甚至出現(xiàn)了“懸浮”。從村干部層面看，傳統(tǒng)時期，村干部的選用主要是基于其社會威望和對村民負責考慮，往往是兼職和義務(wù)性的，報酬主要以誤工補貼的形式由村內(nèi)支付，村干部自己也要上繳農(nóng)業(yè)稅費，所以村干部的角色定位主要是村里的當家人和村民的主心骨。當前階段，村干部的工資完全由國家財政負擔，享受著準公務(wù)員的待遇，自然就要按照上級政府的行政要求和行政規(guī)則辦事，其工作重心不再是村內(nèi)事務(wù)而是完成上級政府下達的行政任務(wù)。從村民自身來看，傳統(tǒng)時期的鄉(xiāng)村社會是“熟人社會”，村民祖祖輩輩在村莊里從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，彼此之間都很熟悉，村里的大事小事大家一塊兒商量決定。然而，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的村民選擇到城市務(wù)工或者閑時住城市忙時回村莊，農(nóng)村“空心化”和農(nóng)民“原子化”現(xiàn)象愈加顯著，鄉(xiāng)村社會由“熟人社會”向“半熟人社會”甚至是“陌生人社會”發(fā)展，村民自治的條件明顯不足。而且國家持續(xù)地給農(nóng)民“好處”使其產(chǎn)生了過度依賴的心理和等靠要思想，主動參與村內(nèi)事務(wù)的熱情和動力逐漸弱化[23]?；诖迕褡灾稳趸默F(xiàn)實，一些地區(qū)開始探索實現(xiàn)村民自治的有效形式。如湖北秭歸、廣東清遠、廣西河池和貴港等地探索了“自治下沉”模式，通過重新劃分自治單元、重新設(shè)置村民自治組織和制定更細致的自治規(guī)則等方式回應(yīng)村級組織行政化和村民自治積極性不高等問題[24]。

四、結(jié)構(gòu)功能主義視角下的非均衡治理成因解讀

村級治理是一定結(jié)構(gòu)下行政和自治共同組成的一個有機系統(tǒng)，行政和自治在系統(tǒng)內(nèi)部各自發(fā)揮著不同的功能，二者間的結(jié)構(gòu)關(guān)系直接影響著功能發(fā)揮。村級治理轉(zhuǎn)型不僅是新時期村級治理實踐與“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)互動的反映，更是行政和自治功能相互調(diào)適的過程。村級治理運行中表現(xiàn)出的行政與自治非均衡問題有其結(jié)構(gòu)功能性成因。

（一）理論分析框架：結(jié)構(gòu)功能主義的分析視角

結(jié)構(gòu)功能主義是一套以結(jié)構(gòu)功能分析為特征的系統(tǒng)性的社會學理論。該理論從結(jié)構(gòu)和功能以及二者的相互關(guān)系出發(fā)，將社會看作為一個具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng)。系統(tǒng)由不同的子系統(tǒng)構(gòu)成，各部分之間以有序的方式相互關(guān)聯(lián)并發(fā)揮各自功能，以此維系著整個系統(tǒng)的穩(wěn)定與延續(xù)。結(jié)構(gòu)功能主義的終極目標是追求結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一，強調(diào)社會整體的一致性以及在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)整個社會系統(tǒng)的均衡和諧[25]。但該理論同時認為，雖然整個社會系統(tǒng)是以均衡的狀態(tài)存在著，但這并不意味著各子系統(tǒng)之間不會發(fā)生變化，當各子系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)均衡被打破時，整個社會系統(tǒng)就會由“正常狀態(tài)”模式進入“病態(tài)社會”模式[26]，要恢復整個系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，就必須重新明確每個子系統(tǒng)在整個系統(tǒng)中的“地位—角色”，通過角色行為的相互適應(yīng)和價值規(guī)范，實現(xiàn)功能整合與目標達成[27]。村級治理一般是指以農(nóng)村為單位的村域范圍內(nèi)的治理，從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來看，村級治理與其他社會系統(tǒng)一樣是一個系統(tǒng)工程，是由行政子系統(tǒng)和自治子系統(tǒng)共同構(gòu)成的村級治理有機體，國家行政權(quán)和村民自治權(quán)分別在各自子系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮著不同的功能，從而共同塑造著村級治理的結(jié)構(gòu)功能形態(tài)。當子系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生了變化或呈現(xiàn)出非均衡的發(fā)展態(tài)勢，其功能也會隨之改變，甚至可能出現(xiàn)一種功能對另一種功能的擠壓。而結(jié)構(gòu)功能的變化最終要依靠與之相關(guān)的行動者的推動，其結(jié)果也在行動者的行為上有所體現(xiàn)。

（二）非均衡治理生成：結(jié)構(gòu)變動、功能吸納與角色離散

1.結(jié)構(gòu)變動：國家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會的延伸

雖然從理論上講，“鄉(xiāng)政村治”中國家行政權(quán)和村民自治權(quán)是相互獨立的兩種權(quán)力，但從結(jié)構(gòu)上看，“鄉(xiāng)政村治”實則為“行政權(quán)”和“自治權(quán)”自上而下的線性結(jié)構(gòu)組合。在這種結(jié)構(gòu)設(shè)計中，處于“上位”的國家行政權(quán)具有天然的結(jié)構(gòu)勢能。第一，國家行政權(quán)具有向下延伸的本質(zhì)特性。雖然在制度設(shè)計上“政”與“治”是有所區(qū)分的，《村民委員會組織法》也明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是“指導”而非“領(lǐng)導”的關(guān)系，但從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的實然特性出發(fā)，國家體制總體上以權(quán)力和資源向上統(tǒng)合為基本面向，這種特性促使國家行政組織不斷向下擴張以提高整合社會資本的能力[28]。此外，《村民委員會組織法》同時規(guī)定村委會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，這為國家行政權(quán)進入鄉(xiāng)村社會提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)和法理支持。第二，村民自治權(quán)無法抵擋國家行政權(quán)的結(jié)構(gòu)性擴張。在國家總體體制下，村委會實質(zhì)上是黨領(lǐng)導下的群眾性自治組織，村民自治追求的是國家權(quán)力深度介入下的有限自治而非純粹自治，村民自治從一開始就存在很強的外部依賴性。從主觀層面講，村民的自治意識培育、對自治權(quán)利的把握以及自治能力的提升都需要比較長的政治社會化過程。從客觀層面講，現(xiàn)實中的村莊資源分配、村莊發(fā)展規(guī)劃等重要事項并非完全由村莊自行決定，這在事實上強化了村民自治的外部依賴性。因此，在面對自上而下的國家行政權(quán)力擴張時，村民自治無論是從主觀上還是從客觀上都不具有抵御性。第三，村級黨組織為國家行政權(quán)進入鄉(xiāng)村社會提供了橋梁。雖然我國的基層政權(quán)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但黨的基層組織卻可直抵鄉(xiāng)村，村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，接受上級組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導，領(lǐng)導和支持村委會行使職權(quán)。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下依法行使行政權(quán)，二者在價值取向和行動邏輯上高度一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政指令往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決策部署一同向下傳遞。由此產(chǎn)生一種可能或趨勢，即當鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向村黨支部下達指示時，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政要求也同時通過村黨支部間接到達村委會，以此保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策部署的貫徹落實。

2.功能吸納：正式規(guī)則對非正式規(guī)則的漸進替代

治理規(guī)則決定著治理活動的方式和手段，不同治理規(guī)則會促生出治理主體不同的行為模式和不同的治理效果。治理規(guī)則有正式與非正式之分，正式治理規(guī)則以正式制度為基礎(chǔ)，非正式治理規(guī)則以非正式制度為依托。在村級治理中，既存在自上而下的國家法律、政策及行政命令等正式治理規(guī)則，也存在根植于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的村規(guī)民約和習俗禮法等非正式治理規(guī)則。長久以來，非正式治理規(guī)則在維持鄉(xiāng)村社會秩序、促進村莊和諧穩(wěn)定方面一直發(fā)揮著重要作用。然而，隨著國家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性嵌入，出現(xiàn)了正式治理規(guī)則對非正式治理規(guī)則的功能吸納現(xiàn)象。一方面，國家治理現(xiàn)代化的政策導向?qū)鶎又卫硖岢隽烁叩囊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴格按照國家的治理邏輯和治理標準行使職權(quán)，這也促使其不斷通過精細化、標準化和程序化的正式治理規(guī)則來推動村級治理實現(xiàn)規(guī)范化和現(xiàn)代化。而囿于人財物等行政資源的有限性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只能依靠村民自治力量深入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，通過規(guī)范村委會的治理行為、治理方式以實現(xiàn)國家資源輸入的精準性和有效性，這在一定程度上推動了正式治理規(guī)則對非正式治理規(guī)則的吸納。另一方面，鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)變遷加劇了原子化、分散化和碎片化趨勢，依托于鄉(xiāng)村內(nèi)生資源而確立的村民自治逐漸失去了自主的秩序生產(chǎn)能力[29]。村民對村莊共同體的價值認同不斷弱化，村規(guī)民約和鄉(xiāng)俗禮法越來越失去制約作用，熟人社會時的“人情面子”在解決村民利益矛盾時顯然不如國家政策法規(guī)有效，村級治理越來越需要借助國家力量來實現(xiàn)治理目標，由此倒逼國家正式治理規(guī)則對鄉(xiāng)村非正式治理規(guī)則的吸納。此外，國家發(fā)放的惠民補貼往往繞過中間環(huán)節(jié)以“直補”方式直接到達村民手中，既避免了村級組織的貪污、截留和暗箱操作的可能性[30]，又進一步為正式治理規(guī)則對非正式治理規(guī)則的吸納提供了空間。需要強調(diào)的是，正式治理規(guī)則對非正式治理規(guī)則的功能吸納建立在國家行政權(quán)對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)性嵌入的基礎(chǔ)之上，沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化就不會有功能的變化，反過來，結(jié)構(gòu)變化的意義和價值最終都要體現(xiàn)在功能的變化上。

3.角色離散：村委會雙重功能定位下的行動偏移

雖然《村民委員會組織法》明確規(guī)定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但客觀來講，村民自治總體處于國家整體性制度安排之下，其本身是現(xiàn)代國家建構(gòu)不可分割的一部分，村委會的合法性基礎(chǔ)不僅在于自下而上的村民賦權(quán)，更得益于自上而下的國家賦權(quán)。正因如此，村委會在村級治理中同時具有兩種功能。一方面，它作為國家治理的基礎(chǔ)，成為國家治理體系的一部分；另一方面，它又是村民自治權(quán)力的運用，表現(xiàn)為村莊公共事務(wù)的自我管理[31]。在雙重功能定位下，村委會既要承擔好自上而下的國家治理任務(wù)，扮演著上傳下達的“政府代理人”角色；又要履行好村內(nèi)事務(wù)和村民訴求的協(xié)調(diào)引導責任，扮演著下情上傳的“村民當家人”角色。然而不可避免的是，一種角色的強化必然會導致另一種角色的弱化。隨著國家資源的持續(xù)輸入和相應(yīng)“規(guī)則”的捆綁輸入，來自上級的標準化監(jiān)督和量化考核越來越多，村委會只有通過規(guī)范化、流程化的行政治村方式才能達到上級的要求，治理規(guī)則和風格越來越接近政府部門的“公事公辦”[32]。但同樣不能忽視的是村級治理有其固有的特殊性、復雜性和多樣性。第一，村級治理要直接與村民打交道，不同的人、不同的事要采用不同的方法區(qū)別對待，整齊劃一的行政手段不一定適用；第二，行政化的治理方式往往對大事、難事比較有效，但對于田間地頭、雞毛蒜皮的瑣碎小事并不起作用；第三，村與村之間的習俗禮法存在一定的差異性，就事論事、合情合理往往更重要，這就使得村級治理很難實現(xiàn)統(tǒng)一化、標準化和量化。在人財物和精力有限的情況下，村委會一般很難做到“兩全其美”。在自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督面前，村委會在行動取向上往往不得不選擇對自身約束力更強的上級負責。

五、行政與自治均衡互促的村級治理模式建構(gòu)路徑

結(jié)構(gòu)功能主義認為，一個系統(tǒng)之所以能夠完整地保存和協(xié)調(diào)運行，正是由系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和有序性特征所決定的。反之，當系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、有序性遭到?jīng)_擊和破壞時，整個系統(tǒng)相應(yīng)地就會發(fā)生混亂和拆解。這時，若要繼續(xù)維持系統(tǒng)的存續(xù)，就有必要對系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，對各子系統(tǒng)的功能進行調(diào)適，甚至需要重新明確每個子系統(tǒng)的“地位—角色”，以此重新實現(xiàn)功能的整合與目標達成。長遠來看，行政與自治的非均衡運行不利于村級治理系統(tǒng)的穩(wěn)定和持續(xù)，甚至會影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理有效目標的實現(xiàn)，因此，有必要構(gòu)建一種行政與自治均衡運行的村級治理結(jié)構(gòu)，以此促進二者的角色互動與功能互補。

（一）一體雙軌運行：構(gòu)建行政與自治均衡的治理結(jié)構(gòu)

“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)下，“行政”與“自治”看起來各司其職而又無縫銜接，但在實際運行中卻呈現(xiàn)出二元單軌的線性壓力型結(jié)構(gòu)狀態(tài)，理論預設(shè)的行政與自治的權(quán)力邊界很容易在行政勢強、自治勢弱的非均衡中被打破。對此，要使自治空間不被壓縮，唯有設(shè)計行政與自治雙軌運行的治理結(jié)構(gòu)。第一，建立村級行政組織，劃轉(zhuǎn)村委會的行政職能。由于行政與自治的銜接點在村級層面，因此有必要在村級層面分設(shè)行政組織和自治組織。分設(shè)后的村級行政組織采取“條塊結(jié)合”的管理方式，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級黨組織的雙重領(lǐng)導，職能主要是承接上級的行政事務(wù)，完成自上而下的國家治理任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其職能權(quán)限、人員配備及運行經(jīng)費給予明確的政策和資金支持。在此方面，國內(nèi)一些地區(qū)已經(jīng)開始進行了類似的探索。例如：廣東省清遠市在每個行政村都設(shè)立了“農(nóng)村社會綜合服務(wù)站”，并將其定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機構(gòu)”，服務(wù)站工作人員原則從村兩委成員中選用，不足部分向社會公開招錄，工資全部由財政撥付[33]。湖北省秭歸縣則將行政辦公系統(tǒng)延伸至村級層面，建立了村級行政服務(wù)平臺，規(guī)定了村級行政組織所要完成的行政審批事項和政務(wù)服務(wù)事項。與此同時，村委會不再承擔行政任務(wù)，而是在村級黨組織的領(lǐng)導下專心履行好村民自治職責，對村民會議和村民代表會議負責。第二，建立村委會領(lǐng)導下的多形式的“微自治”組織。要有效扭轉(zhuǎn)自治勢能弱的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，除了在橫向上明確村委會的自治地位、廓清行政與自治的權(quán)力邊界之外，還需在縱向上強化自治的根基，一些地區(qū)積極探索自治下沉有效形式的原因也在于此。例如：黑龍江省方正縣以屯為單元進行的“村委會+理事會”的村民自治改革，湖北省秭歸縣將自然村落作為新的自治單元的試點探索，廣西木寨村的村下屯級自治、村屯多層自治和社會組織自治等多種自治形式并用，均是有效實現(xiàn)村民自治的新嘗試[34]。這些自治組織在宣傳黨和國家的政策法規(guī)、協(xié)調(diào)解決村民之間的矛盾糾紛等方面發(fā)揮了積極作用，既能夠幫助村民發(fā)家致富想辦法、找路子，又能夠幫助村委會排憂解難、疏通民意，擴大了村民自治的群眾基礎(chǔ)。需要進一步強調(diào)的是，雙軌治理結(jié)構(gòu)改革后，雖然在村級層面同時存在行政與自治兩個平行組織，但二者同在村級黨組織的領(lǐng)導之下，共同面向所有村民，同時接受上級政府和村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，是作為一個整體統(tǒng)一于村級治理單元之中。如此，既能為國家行政任務(wù)名正言順下沉到鄉(xiāng)村社會提供法理支持，又能保證村民自治的法理地位不被削弱，進而形成兼具系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的村級治理結(jié)構(gòu)。

（二）雙軌一體協(xié)同：發(fā)揮行政與自治互補互促的治理功能

結(jié)構(gòu)的最終價值要體現(xiàn)在功能發(fā)揮上。優(yōu)化村級治理中行政與自治的結(jié)構(gòu)性設(shè)計，最終并不是為了造成行政功能和自治功能的割裂，而是在明確權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上發(fā)揮二者的功能優(yōu)勢和協(xié)同作用，以此實現(xiàn)村級治理的最大效能。從本質(zhì)上講，設(shè)置村級行政組織的目的是為了向村民提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和推動鄉(xiāng)村社會的高質(zhì)量發(fā)展，而村委會充分行使自治權(quán)最終也將有助于國家治理鄉(xiāng)村目標的實現(xiàn)。從這個意義上說，行政和自治之間并不是沖突的關(guān)系，而應(yīng)該是協(xié)作和相互補充的關(guān)系。正因如此，村級治理應(yīng)遵循行政與自治分工明確、協(xié)同合作和有機融通的邏輯進行。第一，制定明確的行政運行規(guī)則和更加細致的自治規(guī)則。在行政運行規(guī)則上，上級政府應(yīng)在村級行政組織的職責權(quán)限、人員配置、績效考核等方面作出明確規(guī)定，建立健全村級行政組織的人員準入與退出評價機制。村級黨組織應(yīng)積極發(fā)揮組織監(jiān)督作用，防止其濫用職權(quán)、以權(quán)謀私行為的發(fā)生。同時，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的民主監(jiān)督作用，以維護全體村民的民主權(quán)利與合法利益為宗旨，防止村務(wù)不公開和暗箱操作行為的發(fā)生。在自治規(guī)則完善方面，《村民委員會組織法》主要對村民自治組織的建設(shè)作出了原則性規(guī)定，而對于更加細致的程序和規(guī)則并沒有作出明確規(guī)定。因此，在黨中央倡導探索村民自治多種方式的背景下，國家應(yīng)在村民自治的層級、運行方式、主要原則、基本內(nèi)容和自治程序等方面制定更加細致的規(guī)則，為村民參與村莊治理提供協(xié)商渠道和協(xié)商規(guī)則，保證村民自治的質(zhì)量和效果。第二，建立行政與自治分工合作機制。行政與自治的分工體現(xiàn)在：行政組織主要承擔上級行政任務(wù)，如村莊公共建設(shè)項目申報、村莊公共服務(wù)提供、國家項目資金落地對接、村級數(shù)據(jù)匯總上報以及迎接上級工作檢查等；自治組織根據(jù)《村民委員會組織法》辦理村莊自治事務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、反映村民意見以及促進村莊生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展等。行政與自治的合作體現(xiàn)在：無論是行政組織還是自治組織，都要與一家一戶的村民打交道，解決村民具體的訴求，只有二者緊密配合、通力合作才能完成好村級治理任務(wù)。以往的村級治理中，村委會往往面臨著政府代理人和村民當家人的雙重角色困境，而在雙軌治理結(jié)構(gòu)中，政府代理人和村民當家人分別由村級行政組織和自治組織承擔，避免了角色沖突。第三，提高行政與自治的有機融通。行政與自治的融通體現(xiàn)在治理手段上，即正式治理規(guī)則與非正式治理規(guī)則要協(xié)同綜合使用。在此方面，廣東省清遠市進行了探索嘗試并取得了很好的效果?！肚暹h市農(nóng)村社會綜合服務(wù)站工作職責目錄（試行）》明確規(guī)定，農(nóng)村社會綜合服務(wù)站工作人員須同時承擔行政與自治兩種職責。具體來講，在處理計劃生育、農(nóng)村合作醫(yī)療、困難救助等行政事務(wù)時，服務(wù)站工作人員必須按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)范要求操作。與此同時，每位工作人員要以自己所生活的自然村（屯）為基礎(chǔ)開展“包片”工作，利用自然村（屯）的理事會或議事會、本人的社會關(guān)系和人情網(wǎng)絡(luò)推動村級治理事務(wù)有效開展[35]。這種運行機制綜合考慮了行政的科層性與自治的鄉(xiāng)土性。一方面，正式治理規(guī)則依托于國家行政資源和行政權(quán)力，可以更加便利地處理程序化和規(guī)則性的行政事務(wù)；另一方面，非正式治理規(guī)則依托于村莊內(nèi)部的人情網(wǎng)絡(luò)和道德約束，可以更加靈活地處理非程序化和不規(guī)則性的自治事務(wù)。進而言之，有效的村級治理既需要得到國家授權(quán)的合法性，同時也需要得到村民價值認同的合情合理性。二者的有機融通和優(yōu)勢互補能夠使村級治理更加協(xié)同高效。

（三）黨建雙向統(tǒng)合：完善行政與自治有效銜接的一體化機制

結(jié)構(gòu)功能主義認為，社會系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)是在行動者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上形成的。無論是構(gòu)建行政與自治一體雙軌運行的治理結(jié)構(gòu)，還是發(fā)揮行政與自治雙軌一體協(xié)同的治理功能，都始終無法繞開的一個重要問題是：二者之間的一體關(guān)系結(jié)構(gòu)如何建立，何以實現(xiàn)二者的有效銜接與緊密互動?！稗r(nóng)村基層治理是以政黨權(quán)力為代表的國家權(quán)力與基于鄉(xiāng)土社會的自治權(quán)力互動的過程。”[36]黨建雙向統(tǒng)合是行政與自治均衡互促的村級治理模式建構(gòu)的邏輯前提和有效運行的核心要件。第一，發(fā)揮村級黨組織的紐帶和通道作用。中國共產(chǎn)黨的一個最重要特征就是其作為國家與社會的“紐帶”和“通道”而發(fā)揮作用[37]。黨既能夠?qū)⑸鐣嬲系阶陨眍I(lǐng)導制度體系之中，又能將社會訴求輸入到國家治理體系之中，從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導與國家治理的有機統(tǒng)一。村級黨組織作為黨和國家在鄉(xiāng)村社會的權(quán)力代表，無疑是村級治理的政治中心和組織中心。行政與自治之間要實現(xiàn)均衡互促，關(guān)鍵要發(fā)揮黨在村級治理中的體系引領(lǐng)、機制構(gòu)建、內(nèi)在張力調(diào)控及優(yōu)化向度中的“跨主體”治理優(yōu)勢和政治統(tǒng)合作用，形成整體性的鄉(xiāng)村治理聚合網(wǎng)絡(luò)。第二，促進村級黨組織與自治單元之間更具包容性的協(xié)商互動。近年來，隨著國家加大精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的力度，村級黨組織被賦予了更多的權(quán)力和責任，但同時也加劇了村級治理行政化傾向，村黨支部和村委會忙于完成上級黨政機關(guān)下達的任務(wù)和考核，加之當前在全國范圍內(nèi)推行的村兩委班子“一肩挑”改革，使村級治理的行政化趨向愈發(fā)顯著，而這不可避免地會造成其代表鄉(xiāng)村利益和村民自治的力度減弱[38]。因此，在村委會領(lǐng)導下的微自治組織中，可探索由村黨支部委員或骨干黨員兼任其領(lǐng)導人制度，如此既能將國家治理資源和社會資源帶入到村級以下的自治單元，通過一定的協(xié)商程序推動黨的政策目標落地，又能擴展黨組織與自治組織的互動界面，進而化解標準化行政手段不能解決的治理題難。第三，強化村級黨組織的思想動員和組織動員功能?，F(xiàn)實運行中，村級治理包括黨的基層組織（第一書記和村黨支部）、國家的行政化組織（駐村工作隊和掛村干部）、村民自治組織、常駐鄉(xiāng)村的社會組織、承建鄉(xiāng)村振興項目的企業(yè)組織、村民自發(fā)形成的群眾性自治組織等多個群體，每個組織的價值取向和行動邏輯都不盡相同，無法避免地會產(chǎn)生一些矛盾和沖突。這就需要發(fā)揮村級黨組織的思想動員作用，及時對村級治理中的“負面情緒”進行思想上的疏導和矯正。同時也需要每一位黨員走進村民深處，問計于民，問需于民，切實將黨和國家的聲音傳到千家萬戶、各行各業(yè)，將村民的現(xiàn)實訴求及時帶回黨的組織，提高黨和國家決策的科學性和民主性，夯實鄉(xiāng)村治理的群眾和社會基礎(chǔ)。

六、結(jié)論與討論

在推進國家治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，村級治理實際肩負著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理有效的雙重時代使命，需要國家力量與鄉(xiāng)村社會力量的共同參與、積極推動。在“自上而下”和“自下而上”兩種治理邏輯并存的現(xiàn)實語境下，完全寄希望于國家行政力量或村民自治力量承擔鄉(xiāng)村治理任務(wù)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標是不太現(xiàn)實的。一方面，行政和自治都有其自身的信息、知識、能力和工具選擇的局限性；另一方面，鄉(xiāng)村社會有其固有的特殊性、復雜性和多樣性。這就決定了二者中任何一方都不可能完全獨立有效地解決所有鄉(xiāng)村治理問題，因此需要二者的通力合作與緊密配合。

然而在現(xiàn)實村級治理運行中，行政和自治二者并不均衡，甚至出現(xiàn)了強行政、弱自治的局面。運用結(jié)構(gòu)功能主義分析發(fā)現(xiàn)：國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的線性權(quán)力結(jié)構(gòu)組合以及國家行政權(quán)處于“上位”的結(jié)構(gòu)勢能，使二者之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動。國家治理現(xiàn)代化的政策導向和鄉(xiāng)村自主的秩序生產(chǎn)能力不斷弱化，使國家正式治理規(guī)則對鄉(xiāng)村社會的非正式治理規(guī)則產(chǎn)生了功能吸納。而在對接國家與村民的過程中，村委會的角色離散和行動偏移進一步助推了行政與自治的結(jié)構(gòu)失衡與功能失調(diào)。在行政和自治兩種力量均不可或缺且不能相互替代的現(xiàn)實語境下轉(zhuǎn)而尋求二者的均衡與互促是當前鄉(xiāng)村治理最現(xiàn)實的選擇?；诖?，本文建構(gòu)了行政與自治“一體雙軌運行”的村級治理結(jié)構(gòu)和“雙軌一體協(xié)同”的治理功能機制，并通過村級黨組織的政治統(tǒng)合與組織嵌入，在行政與自治之間建立起有效銜接的紐帶和通道，以此凝聚起村級治理的強大合力。

總而言之，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理有效雙重目標驅(qū)動下，村級治理需要國家力量與鄉(xiāng)村社會力量的共同參與和緊密配合。當前國家在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型正在深刻影響著村級治理實踐，運用結(jié)構(gòu)功能主義分析框架將行政與自治同時作為村級治理系統(tǒng)的有機組成部分統(tǒng)籌考慮，將有助于化解當前村級治理行政化和村民自治功能虛化困境，為善治鄉(xiāng)村建設(shè)提供一個新的視角和思路。