縣級紀檢監(jiān)察體制改革的成效、問題和對策

馮軍旗

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088）

縣級紀檢監(jiān)察機關處于紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的基礎地位，是將反腐倡廉各項任務落實到基層和農(nóng)村的關鍵環(huán)節(jié)，在反腐倡廉工作體系中起著承上啟下的重要作用。[1]縣級紀檢監(jiān)察體制改革是黨和國家紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，對于紀檢監(jiān)察體制改革政策措施的貫徹落實，對于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的成效，對于基層政權的鞏固和發(fā)展，都有著重要的意義，也發(fā)揮著舉足輕重的作用。為了深入研究紀檢監(jiān)察體制改革在基層的貫徹落實情況，我們對A 縣紀委監(jiān)委進行了較長時間的實地調(diào)研，就縣級紀檢監(jiān)察體制改革的成效和問題進行了實際考察。

一、文獻綜述和研究設計

自從黨的十八屆三中全會對于黨的紀律檢查體制改革做出部署以來，紀檢監(jiān)察體制改革積極推進，并持續(xù)向縱深發(fā)展。十九屆中央紀委四次全會提出，要統(tǒng)籌推進紀檢監(jiān)察體制改革，不斷提高規(guī)范化、法治化水平?？h級紀檢監(jiān)察體制改革是黨和國家紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，本研究以縣級紀檢監(jiān)察機構為基點進行設計，在對縣級紀檢監(jiān)察體制改革的研究成果進行梳理和研討的基礎上，以縣級紀檢監(jiān)察體制改革為主題進行考察和分析。

（一）文獻綜述

學術界對于縣級紀檢監(jiān)察體制改革的研究，主要是對縣級紀檢監(jiān)察體制改革的方針政策、監(jiān)督治理和派駐改革等問題的考察和分析。過勇和宋偉認為，縣級紀檢監(jiān)察機構在紀檢監(jiān)察組織體系中占據(jù)重要的基礎地位，對上對下發(fā)揮著不可替代的堡壘作用，并在實地調(diào)研的基礎上提煉出了縣級紀檢監(jiān)察機構改革的“T 縣模式”。他們提出的派駐機構“統(tǒng)一管理”“檢察系統(tǒng)的反貪部門也可以探索與紀檢監(jiān)察機關的整合”等觀點有重要的政策價值。[2]李元珍和呂德文認為，縣級紀檢監(jiān)察機構融合了管轄權和治理權，是縣級黨委權威一統(tǒng)性的表現(xiàn)，也是縣域治理有效性的保障，監(jiān)督全覆蓋可監(jiān)測縣域治理體系的整體運行狀況，監(jiān)督過程的全滲透可全階段介入縣域治理的政策過程，在縣域治理實踐及其現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了獨特作用。[3]呂永祥和王立峰認為，縣級監(jiān)察委員會公權力監(jiān)督機制存在派出監(jiān)察機構的法律規(guī)范不健全、監(jiān)察范圍擴大與監(jiān)察力量不足等現(xiàn)實問題，并就此提出了優(yōu)化路徑。[4]邱保林從公共管理的角度分析了紀委監(jiān)督履責過程中存在的實際問題，探索以扁平化模式增強紀檢監(jiān)察監(jiān)督效能，以公共政策理論制定和完善紀檢監(jiān)察制度體系。[5]還有一些縣級紀檢監(jiān)察體制改革的研究成果多聚焦于某個具體問題，比如紀委監(jiān)委監(jiān)督職責問題、干部隊伍建設問題、派駐機構體制改革問題等等。[6]

（二）研究設計

當前紀檢監(jiān)察體制改革已由夯基壘臺、立柱架梁，進入到了系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段。本文以問題為導向，以縣級紀檢監(jiān)察體制改革為主題，就縣級紀檢監(jiān)察體制改革的實際情況，展開多角度多層次的研究。目的是通過A 縣紀委監(jiān)委這個樣本，總結提煉縣級紀檢監(jiān)察體制改革的成效，發(fā)現(xiàn)其運行中存在的突出問題，并提出具有針對性和可行性的對策建議。本文綜合運用文獻法、深度訪談以及座談會等方法，盡可能獲得各種定性和定量材料。具體研究過程是先收集整理十八大以來紀檢監(jiān)察體制改革的政策文件，然后對A 縣紀委監(jiān)委進行實地調(diào)研，期間先就縣級紀檢監(jiān)察體制改革的實際情況以及重點難點召開座談會，并進行有針對性的現(xiàn)場考察。在此基礎上，對A 縣紀委監(jiān)委各部門人員進行深度訪談，并就調(diào)研主題召開相關部門和科室的座談會。整個調(diào)研活動中，經(jīng)歷了一個比較、反復和交換的過程，以期盡可能地掌握實際情況和收集資料信息。從學界關于縣級紀檢監(jiān)察體制改革研究的整體情況來看，主要是圍繞縣級紀檢監(jiān)察機關的業(yè)務職能來展開，具體包括監(jiān)督執(zhí)紀問責、派駐改革以及干部隊伍建設等方面。而本文則是在學界現(xiàn)有研究基礎上的進一步拓展和深化，主要是以一個縣級紀檢監(jiān)察機構為樣本，就縣級紀檢監(jiān)察體制改革的成效和問題進行實地考察，以期發(fā)現(xiàn)新情況，提出新問題，從而為縣級紀檢監(jiān)察體制的改革提供參考和借鑒。

二、縣級紀檢監(jiān)察體制改革以來的工作成效

縣級紀檢監(jiān)察體制改革啟動以來，A 縣紀委監(jiān)委根據(jù)上級紀委監(jiān)委的要求和自身實際，認真貫徹落實紀檢監(jiān)察體制改革的各項措施，效果顯著，成績突出。A 縣紀委監(jiān)委積極整合人才資源，實行交叉配備、混合編成，做到優(yōu)勢互補、人崗相適，加速推進職能融合。同時，開展相關法律法規(guī)與黨紀黨規(guī)業(yè)務培訓，推動紀法銜接。依規(guī)依紀依法履職，嚴格依照法定權限、規(guī)則、程序辦事，不斷提高紀檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化水平。

（一）注重運用法治思維，專業(yè)化能力得到提升

A 縣紀委監(jiān)委將監(jiān)督力量進行整合后，更加強化紀言紀語和法言法語對接貫通，把紀律審查證據(jù)法規(guī)與國家法律法規(guī)進行有機銜接。在研判問題線索、談話核實及調(diào)查取證過程中更加注重依規(guī)依紀依法。違紀違法事實描述定性更加嚴謹，案件證據(jù)鏈條更加完整，審查調(diào)查過程更加文明安全，執(zhí)紀執(zhí)法的制度化、程序化、規(guī)范化水平不斷得到提高。

（二）深化紀檢監(jiān)察體制改革，提升反腐效能

紀檢監(jiān)察體制改革對紀檢監(jiān)察隊伍和監(jiān)察對象做了重大調(diào)整，整合了監(jiān)督力量，提升了監(jiān)察效能，強化了監(jiān)察權威，實現(xiàn)了對所有監(jiān)察對象的“全覆蓋”。目前，A 縣紀委監(jiān)委內(nèi)設17 個科室，12 個派駐紀檢監(jiān)察組（以下簡稱“派駐組”），6 個派出監(jiān)察員辦公室，共有紀檢監(jiān)察干部147 人，監(jiān)督對象（含黨員）由38481 人增至45381 人。2016 年A 縣紀委縣監(jiān)察局移送司法機關12 人，2017 年14 人；2018年A 縣紀委監(jiān)委采取留置措施并移送司法機關14 人；2019 年移送司法機關14 人；2020 年移送司法機關15 人。雖然移送人數(shù)增加了，但是退回補充調(diào)查案件與不起訴案件均為零，A 縣紀委監(jiān)委查辦職務犯罪案件質(zhì)量得到顯著提高。

（三）“四種形態(tài)”運用更加合理

紀檢監(jiān)察體制改革以來，A 縣紀委監(jiān)委按照“懲前毖后、治病救人”的方針，一體履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，依規(guī)依紀依法開展工作。深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，將其貫穿于監(jiān)督檢查、審查調(diào)查和案件審理工作全過程，實現(xiàn)了減存量、遏增量工作的全面推進。2016 年至2017 年，A 縣紀檢監(jiān)察機關運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”處理共計1032 人次。其中，第一種形態(tài)為200 人次，占“四種形態(tài)”處理總人次的19.4%；第二種形態(tài)為623 人次，占比為60.4%；第三種形態(tài)為114 人次，占比為11.0%；第四種形態(tài)為95 人次，占比為9.2%。2018 年至2019 年，A 縣紀檢監(jiān)察機關運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”處理共計2925 人次，增長183.43%。其中，第一種形態(tài)為1765 人次，增長782.5%，占“四種形態(tài)”處理總人次的60.3%；第二種形態(tài)為914 人次，增長46.71%，占比為31.2%；第三種形態(tài)為82 人次，下降28.1%，占比為2.8%；第四種形態(tài)為164 人次，增長72.63%，占比為5.6%。

（四）派駐監(jiān)督和派出監(jiān)督作用逐漸顯現(xiàn)

A 縣紀委監(jiān)委出臺《派駐紀檢監(jiān)察組履職細則（試行）》，實施派駐監(jiān)督“七個一”工作法，監(jiān)督內(nèi)容逐步全面化，監(jiān)督重點逐步精細化，探索實施派駐聯(lián)席會商制度，將A 縣國有企業(yè)納入派駐監(jiān)督范圍，促使派駐監(jiān)督工作更加精準高效。推動派出監(jiān)察員辦公室職能逐步向基層延伸，監(jiān)督力量下沉一線，駐點鎮(zhèn)（街道）辦公，建立派出監(jiān)察員辦公室履職情況月報制度，健全兼職監(jiān)察員常態(tài)駐點辦公機制，發(fā)揮專兼職監(jiān)察員的內(nèi)置監(jiān)控作用。結合《基層紀檢監(jiān)察實務手冊》，完善工作流程，編制《監(jiān)察對象統(tǒng)計表》，對全縣4.5 萬余名監(jiān)察對象實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。開展“嵌入式”監(jiān)督和跟進監(jiān)督，真正實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋、無死角、零距離。

（五）縣委巡察工作穩(wěn)步推進

縣委巡察辦（組）制定出臺《A 縣委巡察工作操作指引》、巡察監(jiān)督正面責任清單、負面問題清單和“三個聚焦”細化清單、《縣委巡察整改量化考評實施細則》等制度文件，認真履行黨內(nèi)監(jiān)督職責，積極開展巡察監(jiān)督。截至目前，已開展13 輪巡察，對全縣67 個縣直單位、18 個鎮(zhèn)（街道）實現(xiàn)了巡察全覆蓋，對全縣288 個村（社區(qū)）開展了延伸巡察，發(fā)現(xiàn)被巡察黨組織“三個聚焦”方面問題3434 個，整改問題3310 個，整改率為96.4%。

三、縣級紀檢監(jiān)察體制改革中存在的突出問題

A 縣紀檢監(jiān)察體制改革在取得顯著成效的同時，在推進改革過程中也遇到一些問題，特別是信息化水平滯后、“走讀式”談話和留置措施之間缺乏過渡性措施、垂直部門管理存在監(jiān)督盲區(qū)、辦理瀆職類犯罪案件職能弱化等比較突出的實際問題，影響到縣級紀檢監(jiān)察機關工作的深入開展和推進，也較少進入研究者的視野。

（一）紀檢監(jiān)察信息化水平滯后，影響案件查辦效率

一是審查調(diào)查的信息化意識亟待提高。在信息化全面普及的當下，仍有部分審查調(diào)查人員在辦理案件過程中采用原有的“一支筆、一頁紙、一張嘴”的傳統(tǒng)調(diào)查模式，沒有適時調(diào)整工作思路，借力信息科學技術，在審查調(diào)查中運用信息技術的意識缺位。部分審查調(diào)查人員對信息搜集、管理、分析和解讀都處于較為原始的狀態(tài)，缺乏對調(diào)查信息的系統(tǒng)分析和深度挖掘。案件審查調(diào)查過程效率低下，雖然獲取了大量信息，但沒有及時全面地進行信息整合分析，造成信息浪費，延緩了調(diào)查進程，縮小了案件查辦規(guī)模和效果?？h紀委監(jiān)委對案件調(diào)查信息的管理沒有形成制度化，信息處理隨意性較大，尚未建立信息安全風險防控機制。

二是案件調(diào)查方式存在短板。當下貪污賄賂犯罪日趨隱蔽化、智能化、復雜多樣化，案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、突破難等諸多“瓶頸”問題亟須破解。而紀檢監(jiān)察機關大數(shù)據(jù)信息不健全、案源渠道單一、信息溝通不暢等問題較為突出。面對職務類犯罪案件的不斷復雜化、犯罪手段的日益新型化，傳統(tǒng)的談話、查詢等審查調(diào)查手段已逐漸無法適應紀檢監(jiān)察新形勢、新要求。比如，信息化調(diào)查所需設備嚴重缺乏，諸如手機數(shù)據(jù)恢復、話單分析技術運用、微信記錄調(diào)取等基礎的調(diào)查信息化裝備，A 縣紀委監(jiān)委尚未配備。目前的案件調(diào)查仍然依靠人力推進，一些簡單的基本信息仍需調(diào)查人員四處調(diào)取，如被談話人的居住處所或活動軌跡，不能采用信息化手段定點定位，需人跟人逐一進行摸排。辦案依托傳統(tǒng)言辭證據(jù)，有形書證、物證的調(diào)取也難以發(fā)揮應有作用，尤其在涉案人員訂立攻守同盟的前提下，獲取有價值的口供和證言就更加困難。

三是全國統(tǒng)一的審查調(diào)查業(yè)務平臺尚未搭建。紀檢監(jiān)察機關審查調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫建設滯后，信息共享機制不順暢，各地紀檢監(jiān)察機關存在信息壁壘，獲取數(shù)據(jù)信息難度仍然較大。全國紀檢監(jiān)察機關信息聯(lián)動模式?jīng)]有形成，雖然部分地方紀檢監(jiān)察機關已經(jīng)著手開發(fā)適用本轄區(qū)的案件調(diào)查業(yè)務平臺，但至今沒有做到全國統(tǒng)一，跨縣域、市域、省域的調(diào)查取證困難，不管是外出辦案，還是未來接入全國統(tǒng)一的案件調(diào)查業(yè)務平臺，都帶來了不利影響。紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部缺乏聯(lián)動，科室與科室之間案件信息共享程度不高，可調(diào)取的監(jiān)察對象信息分散于不同科室、不同審查調(diào)查人員手中，內(nèi)部信息平臺尚未做到互通有無。

（二）“走讀式”談話和留置措施之間缺乏過渡性措施

一是采用“走讀式”談話容易出現(xiàn)翻供、串供問題。談話措施在執(zhí)紀執(zhí)法過程中被應用最廣泛，在審查調(diào)查中普遍被稱為“走讀式”談話。“走讀式”談話沒有周期限定，但《XX 省紀檢監(jiān)察機關“走讀式”談話安全工作操作指引》規(guī)定，“走讀式”談話一般每次連續(xù)談話時間不能超過6 小時，且談話時間不能超過當天晚上24 時。在實踐中，“走讀式”談話運用最多不超過12 小時，經(jīng)常出現(xiàn)問題沒有查清，或者剛剛查清部分問題，就必須把被調(diào)查人“送回去”的現(xiàn)象，談話人離開談話點后，第二天再繼續(xù)就昨天未交代清楚的事情進行談話，容易出現(xiàn)翻供，甚至會出現(xiàn)串供、偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等妨礙調(diào)查現(xiàn)象，造成初核時間過長、調(diào)查被動等情況。

二是運用“走讀式”談話時，被談話人的人身安全難以得到保證。“走讀式”談話有嚴格的審批程序，事先要制定安全預案和工作方案，事中要耐心教育、文明辦案，事后要做好心理疏導和安全交接等一系列預防措施。但在實踐中仍存在一定的安全問題，甚至可能會出現(xiàn)被談話對象畏罪自殺現(xiàn)象。比如，A 縣紀委監(jiān)委接到舉報線索反映某領導干部存在違法犯罪問題，但是線索反映的不具體，指向不明確。在經(jīng)過簡單初核之后，調(diào)查組按照正常程序通知當事人到談話點談話，當事人在當天24 時前所交代的情況已構成犯罪，但由于辦理留置手續(xù)需要層層審批，調(diào)查組無法將當事人及時留在談話點，仍需按程序?qū)斒氯怂突?。關于當事人的人身安全，盡管調(diào)查組前期進行了充分預判，談話中也認真進行了心理疏導，倘若不能緩解當事人的思想壓力，當事人一旦接觸外人或者受到刺激，有可能會出現(xiàn)意外情況，調(diào)查組承受了較大的辦案安全壓力。

三是留置措施的審批權限與實踐不相適應。以上文某領導干部為例，在“走讀式”談話規(guī)定時間內(nèi)交代了部分犯罪事實。按照程序規(guī)定，在當事人交代犯罪事實當天夜里24 時前，要將當事人送離談話點。如果不送離只有對其采取留置措施才符合法定程序。但在實踐中，縣級監(jiān)委留置措施的審批權在上級監(jiān)委，決定采取留置措施需要調(diào)查組逐級向分管常委、分管副書記、縣紀委書記匯報，縣紀委監(jiān)委召開研討會后，向同級縣委書記匯報，然后向市級紀委監(jiān)委上報，繁瑣的留置措施審批程序?qū)е聨仔r內(nèi)無法完成留置審批。調(diào)查組在采取“走讀式”談話辦案遇到此類問題時，往往面臨是否送回談話對象、送回后如何保證辦案安全等問題的困擾。

（三）垂直部門管理存在監(jiān)督盲區(qū)

一是“條塊管理沖突”導致縣級紀檢監(jiān)察機關管轄同級垂直管理部門乏力。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第八條規(guī)定，對垂直部門“應當按照誰主管誰負責原則進行監(jiān)督執(zhí)紀”。但在實踐中，存在主管部門監(jiān)督偏遠、監(jiān)督精力有限、同級紀委監(jiān)委監(jiān)督無權、部門自我監(jiān)督太軟等問題，致使垂直單位成為監(jiān)督盲區(qū)，此類監(jiān)督盲區(qū)在地方尤其是縣級區(qū)域較多。比如，A 縣紀委監(jiān)委在2018 年調(diào)查某國有公司總賬會計劉某挪用公款一案時，發(fā)現(xiàn)A 縣某銀行兩名工作人員，在明知劉某在該銀行存款是國家公款的前提下，仍多次教唆劉某挪用共計1700 余萬元公款用于購買該行理財產(chǎn)品。2019 年1 月，劉某被判處有期徒刑兩年六個月。按照干部管理權限，A 縣紀委監(jiān)委對某銀行兩名人員無管轄權限，只能將線索移送，后續(xù)處置情況再無音訊。

二是垂直系統(tǒng)內(nèi)部的考核排名因素影響監(jiān)督效能。以縣級垂直部門為例，在垂直系統(tǒng)部門考核中，如果縣級部門有班子成員或者工作人員受到黨紀政務處分，將影響該部門在全市系統(tǒng)內(nèi)部的考核排名，考核排名情況往往又與該部門領導晉升和當年的績效獎勵直接相關。比如，市中級人民法院印發(fā)《2020 年度對基層法院監(jiān)督評價指標體系》第十七條規(guī)定，因職務行為被追究刑事責任、被紀委監(jiān)委等機關給予或被上級法院責令給予處分的，每人扣5 分或1 分。因非職務行為被追究刑事責任、被紀委監(jiān)委等機關給予或被上級法院責令給予處分的，每人扣2 分或0.5 分。受到責令檢查、通報批評、誡勉談話的，每人（次）扣1 分，在巡察、督查、檢查等工作中發(fā)現(xiàn)存在其他問題的，酌情扣分。多數(shù)垂直管理部門希望同級紀檢監(jiān)察機關對其進行監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)管理中存在的漏洞，在系統(tǒng)內(nèi)部考核前能夠及時改正。但在地方紀檢監(jiān)察機關對其單位工作人員進行第一種形態(tài)和第二種形態(tài)處理上，卻希望“大事化小，小事化了”。一旦有人員出現(xiàn)違紀違法事實，尤其是輕微違紀違法，需要用第一種形態(tài)和第二種形態(tài)處置時，往往就會出現(xiàn)打招呼、說情干預案件審查調(diào)查的情況。

（四）辦理瀆職類犯罪案件職能弱化

一是紀檢監(jiān)察體制改革以來監(jiān)委辦理瀆職類犯罪案件較少。紀檢監(jiān)察體制改革前，A 縣檢察院反瀆局設有專門的分管領導，有辦案人員7 名，市檢察院針對瀆職類犯罪案件考核的指標明確。紀檢監(jiān)察體制改革后，A 縣紀委監(jiān)委無明確的分管領導及相應辦案力量，也沒有獨立的瀆職類犯罪案件考核指標。據(jù)近年來統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，A 縣檢察院原反瀆局2015 年辦理瀆職類犯罪案件5 件11 人，2016 年辦理案件7 件9 人，2017 年辦理案件4 件5 人，紀檢監(jiān)察體制改革后，A 縣監(jiān)委共辦理瀆職類犯罪案件2 人。將A 縣檢察院與A 縣監(jiān)委查辦瀆職類犯罪案件的數(shù)據(jù)進行比對，A 縣監(jiān)委近3 年查辦的瀆職類犯罪案件數(shù)量明顯偏少，這與未將瀆職類犯罪案件進行單獨考核有直接關聯(lián)。

二是紀委監(jiān)委的問責與檢察院查辦瀆職類案件有所區(qū)別。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責條例》規(guī)定，各級紀委監(jiān)委問責內(nèi)容包括但不限于改革前檢察院查辦瀆職犯罪的內(nèi)容。監(jiān)察體制改革將檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能劃轉至監(jiān)察委員會，整合了現(xiàn)有的反腐敗資源，但在實際履職中，反瀆職能并未真正發(fā)揮作用。瀆職類犯罪作為“不裝腰包”的腐敗，具有發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難、取證難、定性難的特點，在瀆職類犯罪認定證據(jù)規(guī)則層面上，存在難以量化的問題?？h紀委監(jiān)委在對瀆職類犯罪的定性上往往將瀆職類犯罪歸為問責大類，在形式上弱化了反瀆職能。

（五）監(jiān)督效能顯現(xiàn)不足，沒有形成監(jiān)督合力

一是上下聯(lián)動的監(jiān)督?jīng)]有系統(tǒng)化、常規(guī)化?！八捻棻O(jiān)督”的監(jiān)督力量沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒有形成系統(tǒng)性、上下聯(lián)動的監(jiān)督體系。以派駐監(jiān)督為例，派駐組監(jiān)督駐在業(yè)務部門，經(jīng)常出現(xiàn)一些行業(yè)性、系統(tǒng)性的壁壘問題。上下級紀委監(jiān)委之間就如何打通派駐監(jiān)督過程中出現(xiàn)的行業(yè)性、系統(tǒng)性的壁壘問題沒有上下聯(lián)動，市級層面監(jiān)督醫(yī)保、財政的派駐組，與縣級派駐之間缺乏聯(lián)動，很少召集縣級派駐組召開系統(tǒng)內(nèi)部的派駐監(jiān)督廉政風險點相關的會議，各個派駐組都是單一作戰(zhàn)，應對駐在單位監(jiān)督風險的方式方法單一，派駐組上下聯(lián)動監(jiān)督效力沒有充分發(fā)揮。

二是外部監(jiān)督的聯(lián)動有所欠缺。以審計監(jiān)督與巡察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的聯(lián)動為例，審計監(jiān)督要對一些單位進行年度審計和離任審計等工作，在審計過程中，派駐組可以提前了解該單位的經(jīng)濟、廉政風險等各方面情況。但是很多單位的年度審計、離任審計什么時候進行，相關派駐組不了解情況，審計部門的審計報告派駐組也無法拿到。事實上，不僅僅是派駐監(jiān)督無法形成協(xié)同監(jiān)督合力，紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和巡察監(jiān)督也同樣面臨外部監(jiān)督聯(lián)動的壁壘問題，與財政審計部門沒有建立聯(lián)動機制，聯(lián)系協(xié)調(diào)、業(yè)務溝通、問題線索移送、專項審計和財政檢查成果運用等協(xié)作機制不健全，不能充分發(fā)揮各部門的職能作用，違反財政、審計規(guī)定的問題線索不能及時進行資源共享，在提高監(jiān)督工作的針對性和實效性上尚未充分發(fā)揮合力。

三是內(nèi)部監(jiān)督缺乏統(tǒng)籌銜接制度。紀委監(jiān)委內(nèi)部信息溝通、線索移交、成果共享機制運用不主動、不積極。巡察組、派駐組、信訪室、黨風政風監(jiān)督室、監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室和案件審理室等難以做到快速高效地聯(lián)動和信息共享。以派駐監(jiān)督為例，黨風政風監(jiān)督室、監(jiān)督檢查室或者審查調(diào)查室在對駐在單位工作人員進行立案審查時往往不通知派駐組，有時候相關科室在出具被審查調(diào)查人員的處分文書后，派駐組才獲悉相關信息。

（六）鎮(zhèn)（街道）紀委成為縣級紀檢監(jiān)察體制改革盲區(qū)

一是在監(jiān)察體制改革設計時，沒有涉及鎮(zhèn)級紀委。目前A 縣各鎮(zhèn)（街道）紀（工）委僅有紀委書記、紀委副書記2 個編制，監(jiān)察室被撤銷。在實際運行中，有的鎮(zhèn)（街道）僅有1 名紀委書記和4 名兼職的臨時工作人員對全鎮(zhèn)（街道）的黨員干部進行監(jiān)督，無法保質(zhì)保量地進行日常監(jiān)督，僅能對重點人員、重點干部、重點事項進行針對性監(jiān)督，無法徹底將監(jiān)督崗哨前移，發(fā)揮事前監(jiān)督的應有效力。

二是鎮(zhèn)級紀委監(jiān)督的獨立性和權威性弱化?！饵h章》第八章第四十六條規(guī)定：“各級紀委可以對同級黨委委員進行平行監(jiān)督”，但是按照“黨管干部、下管一級”的組織原則，鎮(zhèn)黨委委員的干部管理權限歸屬于縣級黨委及其組織部門，干部處分權限歸屬于縣級紀檢監(jiān)察機關，因而鎮(zhèn)紀委對鎮(zhèn)級黨員領導干部缺乏監(jiān)督手段和處分權限。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核設計存在內(nèi)生性矛盾。目前，鎮(zhèn)紀委在鎮(zhèn)級黨委內(nèi)部進行監(jiān)督以及監(jiān)督過程中處分的干部，計入黨風廉政建設考核指標。與垂直部門一樣，該項指標與縣委對鎮(zhèn)黨委的考核呈現(xiàn)負向關系，這將影響到鎮(zhèn)在全縣排名、考核評級與績效工資等問題。鎮(zhèn)紀委的職責就是監(jiān)督，而處分干部反而會降低鎮(zhèn)黨風廉政建設的成績，這種內(nèi)部矛盾的存在，一方面，會束縛鎮(zhèn)級紀檢監(jiān)察干部的手腳，不敢監(jiān)督，進而削弱鎮(zhèn)級紀檢監(jiān)察干部的積極性；另一方面，也會削弱鎮(zhèn)紀委的權威性和監(jiān)督的有效性。

四、縣級紀檢監(jiān)察體制改革的對策建議

加強縣級紀檢監(jiān)察體制改革是完善黨和國家監(jiān)督體系的必然要求。要持續(xù)深化縣級紀檢監(jiān)察體制改革，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，就要正視和解決縣級紀檢監(jiān)察體制改革中遇到的問題，把監(jiān)督執(zhí)紀問責工作做深做細做實，不斷推動縣級紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。

（一）進一步增強政治監(jiān)督的針對性和自覺性

一是完善黨統(tǒng)一領導的反腐敗工作機制。在黨管干部原則下，縣級紀檢監(jiān)察體制改革能否穩(wěn)步推進的一個重要方面在于夯實黨委（黨組）全面從嚴治黨主體責任和紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督責任。黨委“一把手”的重視程度起到了關鍵性的作用，紀檢監(jiān)察機關要準確把握黨章、憲法和監(jiān)察法的定位，切實履行協(xié)助職責和監(jiān)督責任，使主體責任和監(jiān)督責任貫通協(xié)同、形成合力。二是由考核數(shù)量向考核質(zhì)效轉變，發(fā)揮考核“指揮棒”效應。細化考核指標，由單純考核案件數(shù)量向考核立案干部職級、違紀違法主體、違紀違法金額、把握情節(jié)程度、定性量紀的準確性等案件質(zhì)效指標轉變，發(fā)揮考核“指揮棒”的正向效應。三是樹立鮮明的查辦瀆職案件導向。增加瀆職類犯罪案件考核指標，盡量在貪污賄賂類案件中尋找瀆職行為，辦理復合型罪名案件。

（二）推動紀檢監(jiān)察業(yè)務與現(xiàn)代化信息技術深度融合

一是配備并應用信息化軟硬件設備。目前紀檢監(jiān)察機關信息化、專業(yè)化設備缺失是最大難題，各級紀檢監(jiān)察機關要加強信息化建設，配備計算機、手機、網(wǎng)絡及其他儲存介質(zhì)類電子取證、分析裝備和調(diào)查指揮等審查調(diào)查必需的軟硬件裝備。二是大力加強基礎信息化建設。建設適應辦案需求的門類齊全、內(nèi)容豐富的信息數(shù)據(jù)庫。比如，建立覆蓋縣級監(jiān)察對象人員的水、電、氣等生活信息資料庫以及資產(chǎn)、消費信息、行蹤軌跡等類別信息數(shù)據(jù)庫。三是選拔并培訓適應信息化調(diào)查的專業(yè)人才。籌建縣級紀檢監(jiān)察信息技術機構，配備信息化復合型人才，制定并落實系統(tǒng)的培養(yǎng)培訓機制，采取“請進來”與“走出去”相結合的方式，利用多種形式開展專業(yè)教育培訓。四是加強頂層設計，完善配套機制。建立健全紀委監(jiān)委系統(tǒng)運用現(xiàn)代化信息技術手段的制度規(guī)定，加強數(shù)據(jù)庫建設，增強紀委監(jiān)委與公安系統(tǒng)的協(xié)作配合能力，提高辦案效率。推動紀檢監(jiān)察工作向數(shù)據(jù)化、精細化方向發(fā)展，推動監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調(diào)查處置更加科學、嚴密、高效。

（三）部分留置審批權下放，留置后嚴把案件質(zhì)量關

一是建立權責對等的留置審批權。對留置案件采取審慎態(tài)度是各級監(jiān)委達成的共識，在此基礎上明晰“監(jiān)察對象不等同于留置對象”“留置案件不一定是移送案件”兩個概念。從最大程度方便審查調(diào)查角度出發(fā)，可以探索把科級以下干部的留置權限下放到縣級監(jiān)委。將留置審批的事前初核轉移到對留置案件審批是否合理、案件質(zhì)量是否過硬的考核中來，以考核為導向，反向促進各級紀委監(jiān)委對留置權的慎用，維護留置權的嚴肅性和權威性，確保留置權的效用最大化。二是采用保護性留置措施。從保護被調(diào)查人人身安全和提高紀檢監(jiān)察機關案件查辦效率以及質(zhì)量角度出發(fā)，建議在報請采取留置措施之前增加一個臨時性、過渡性的保護性措施，對于談話過程中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人有重大違法事實的情況，可以參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第八十三條、一百二十二條、一百二十四條、一百二十六條和第一百八十五條規(guī)定，對案情特別重大、復雜，需要采取拘留、羈押、詢問措施的，分別延長至24 小時時限，保護性措施延長時限共計72 小時；根據(jù)《中華人民共和國警察法》第九條規(guī)定，賦予縣級紀檢監(jiān)察機關留置權與公安局相應的留置權，并延長留置時限至48 小時，從而避免被談話人逃跑、自殺或者串供、毀滅證據(jù)等阻礙調(diào)查的情形出現(xiàn)，提高審查調(diào)查質(zhì)效。

（四）建立協(xié)同聯(lián)動機制，提高監(jiān)督效能

一是建立健全協(xié)同聯(lián)動機制。協(xié)同聯(lián)動機制的建立需要在橫向與縱向上打通信息壁壘，理順責任關系，形成信息共享、力量配置的合理模式，從而實現(xiàn)同向發(fā)力，形成合力。二是深化縣級紀檢監(jiān)察機構改革。通過建立協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，進一步推動紀檢監(jiān)察改革工作向基層拓展，形成紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督“四個全覆蓋”的監(jiān)督格局，深化巡察與紀檢監(jiān)察、組織、審計、信訪等協(xié)作配合機制，探索形成富于整體規(guī)劃但又不失為地方創(chuàng)新的模式。三是建立與垂直管理部門有效協(xié)商機制。根據(jù)《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對垂直管理部門既要兼顧黨管干部原則，又要按照干部管理權限實現(xiàn)真正監(jiān)管，垂直系統(tǒng)內(nèi)部黨員干部涉嫌違紀問題初步核實或立案審查后，垂直系統(tǒng)紀檢監(jiān)察部門可以根據(jù)《規(guī)定》中對指定管轄權的相關規(guī)定，經(jīng)雙方協(xié)商，開展聯(lián)合審查調(diào)查。同時，根據(jù)《規(guī)定》中細化設定的審批權限，由縣級紀委監(jiān)委立案審查調(diào)查的，垂直系統(tǒng)紀檢監(jiān)察組按照立案調(diào)查的審批權限報批后，將案件移交屬地紀委監(jiān)委，并出具《移交案件函》。比如，上級派駐稅務銀行紀檢監(jiān)察組對相關單位開展監(jiān)督檢查工作時，可以要求下級相關派駐組進行配合，發(fā)現(xiàn)問題線索既可以與下級派駐組聯(lián)合辦理，也可以交由下級派駐組單獨辦理，下級派駐組發(fā)現(xiàn)相關問題線索，要主動對接上報并形成辦理閉環(huán)，從而消除監(jiān)督盲區(qū)。

（五）建立紀檢監(jiān)察干部職責與能力相匹配機制

一是加強隊伍系統(tǒng)性培訓。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律賦予了紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督執(zhí)紀的義務與責任，但對如何系統(tǒng)地培養(yǎng)專業(yè)化的紀檢監(jiān)察干部未作明確規(guī)定，建議參照檢察院、法院對司法干警的培訓經(jīng)驗，對新入職的紀檢監(jiān)察干部進行為期1～3 個月的系統(tǒng)性培訓，以便全面熟悉、了解紀檢監(jiān)察機關的權力、義務與責任。同時，把新入職紀檢監(jiān)察干部分配到紀檢監(jiān)察室進行“跟班培訓”6～12 個月后，結合個人特長與個人意愿有針對性地分配合適的紀檢監(jiān)察崗位。二是加強針對性培訓。以強化反瀆職能為例，對瀆職類犯罪罪名、犯罪構成、典型案例、辦理注意事項等進行專題培訓。固定審查調(diào)查室、固定人員側重辦理瀆職類犯罪案件。在全國紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部編選典型案例，上級紀檢監(jiān)察機關將辦理的瀆職類案件以典型案例形式下發(fā)給基層紀檢監(jiān)察部門，基層紀檢監(jiān)察人員也要善于利用中國裁判文書網(wǎng)查閱相關判例，借鑒其他地區(qū)出現(xiàn)的瀆職類犯罪案件，在本地區(qū)進行相應主動摸排，查找相關問題線索。三是堅持教育、監(jiān)督、制度和激勵并重。在全面提升紀檢監(jiān)察干部業(yè)務素質(zhì)的同時，根據(jù)黨和國家賦予紀檢監(jiān)察干部的職能和地方經(jīng)濟發(fā)展水平，同步提高紀檢監(jiān)察干部的政治待遇與經(jīng)濟待遇。