養(yǎng)老金三支柱理論嬗變與第三支柱模式選擇

鄭秉文

一、引言

眾所周知，2018年5月1日啟動(dòng)為期1年的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，至今試點(diǎn)仍未宣布結(jié)束。在試點(diǎn)之初，保險(xiǎn)公司曾做各種準(zhǔn)備，到2019年6月時(shí)，參保人數(shù)達(dá)到4.52萬人[1]。但在兩年半后的2021年底，參保人數(shù)僅上升至5萬多人[2]，保費(fèi)收入6億多元。其中，在現(xiàn)有的參保人數(shù)中，有相當(dāng)部分是保險(xiǎn)公司內(nèi)部職工，有些公司的“自保件”占比高達(dá)69%。這樣的參保人結(jié)構(gòu)和增長態(tài)勢足以顯示，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”)基本處于停滯狀態(tài)。正如前述分析[3]，稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)遭遇瓶頸是多重因素的結(jié)果，例如，稅延比例較低，導(dǎo)致激勵(lì)性不足；個(gè)稅抵扣手續(xù)繁瑣，致使可及性很差；銷售費(fèi)用低于普通商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司積極性不高；領(lǐng)取時(shí)個(gè)稅繳納比例較高，導(dǎo)致參保意愿低下；恰逢個(gè)稅免征額提高，導(dǎo)致納稅人數(shù)量驟減等。

稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中第三支柱的一個(gè)組成部分。如果從“第三支柱”這個(gè)角度審視此次試點(diǎn)不及預(yù)期的原因，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅是一款普通的帶有稅優(yōu)支持的保險(xiǎn)產(chǎn)品，而且是被納入中國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的一個(gè)重要支柱，應(yīng)該從普通保險(xiǎn)產(chǎn)品的思維定式中跳出來，對這項(xiàng)制度建設(shè)首先要進(jìn)行功能定位，厘清第三支柱與第一、第二支柱的關(guān)系。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要把加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生制度建設(shè)作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段；中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要把普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)納入人人享有合理分配格局和促進(jìn)共同富裕的公共政策體系。在過去的一年里，黨中央多次指出，要“規(guī)范發(fā)展第三支柱”。對第三支柱養(yǎng)老金進(jìn)行功能定位，這是擺在決策者面前一個(gè)不可回避的問題。

從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)共同富裕的高度來看待第三支柱，其功能定位一目了然：中國養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)支柱覆蓋人數(shù)如果一個(gè)比一個(gè)少，第三支柱處于金字塔的塔尖，成為很小一部分人的“富人俱樂部”，這顯然既不符合中央關(guān)于讓改革發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民的發(fā)展思想，也不符合中國的國情，更不符合第三支柱的屬性要求。在養(yǎng)老金三支柱理論和政策的演進(jìn)與嬗變歷史中，我們可以看到第三支柱的起源、發(fā)展過程，在這個(gè)過程中對第三支柱的功能定位充滿爭論，其焦點(diǎn)是：第三支柱是為少數(shù)人建立的制度，還是為多數(shù)人建立的制度？不同的功能定位、不同的理解和理念、不同的文化傳統(tǒng)和具體國情，得出不同的結(jié)論，最終不同的第三支柱養(yǎng)老金制度走向不同的發(fā)展路徑。

本文的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于，較為深入地對三支柱養(yǎng)老金概念和政策史進(jìn)行探源，對第三支柱功能定位的不同觀點(diǎn)進(jìn)行辨析，在此基礎(chǔ)上對發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)型國家的三支柱養(yǎng)老金體系特征做一鳥瞰，據(jù)此將其分為“金字塔型”與“啞鈴型”兩種類型，進(jìn)而提出第三支柱的兩種模式，即“附加模式”和“可替代模式”：覆蓋率低的為“附加模式”，其結(jié)果將導(dǎo)致“金字塔型”三支柱結(jié)構(gòu)；相反，第三支柱覆蓋率高的為“可替代模式”，所獲得的是“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)。同時(shí)，案例國家第三支柱的最佳國際實(shí)踐說明，中國應(yīng)選擇“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)和第三支柱“可替代模式”。

本文的主要發(fā)現(xiàn)是，與第一、第二支柱相比，第三支柱的屬性是去中心化的、獨(dú)立的、精算中性的和DC型的(1)DB型(待遇確定型，defined benefit，簡稱DB)；DC型(繳費(fèi)確定型，defined contribution，簡稱DC)。，因此，中國構(gòu)建第三支柱可以并只能選擇“可替代模式”。這是基于中國三個(gè)最大國情的基本判斷：一是中國人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率下降，這將是一個(gè)長期趨勢，只有這個(gè)模式才能體現(xiàn)第三支柱的價(jià)值，這是必要性；二是中國典型的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場條件下靈活就業(yè)群體十分龐大，尤其新就業(yè)形態(tài)發(fā)展迅速，構(gòu)建“可替代模式”第三支柱具有急迫性；三是國民儲(chǔ)蓄率位居世界前列，中等收入群體龐大，這說明第三支柱是有市場的，這是可行性。

總之，應(yīng)在已有的“試錯(cuò)”基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，先確立第三支柱的功能定位，這是下一步“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”的前提，只有這樣，盡力而為和量力而行才有方向感，才能抓住第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的改革窗口期，避免再次錯(cuò)過發(fā)展機(jī)遇。至于“可替代模式”第三支柱的改革路徑和制度設(shè)計(jì)，這是另文的話題，筆者將專門著述。

二、養(yǎng)老金三支柱理論的演進(jìn)、形成及深遠(yuǎn)意義

(一)養(yǎng)老金三支柱理論對推動(dòng)世界養(yǎng)老金改革的深遠(yuǎn)影響

1994年世界銀行出版研究報(bào)告《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》[4]9-10,152，在對戰(zhàn)后世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展特征進(jìn)行歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出養(yǎng)老金三支柱理論(doctrine)：第一支柱是政府管理的強(qiáng)制性DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金計(jì)劃，在提供最低收入的基礎(chǔ)上防止老年貧困的發(fā)生；第二支柱是由私人管理的強(qiáng)制性DC型職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，這是由企業(yè)或個(gè)人建立的積累型儲(chǔ)蓄賬戶，以減少對第一支柱的依賴；第三支柱由自愿性職業(yè)養(yǎng)老金或個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃構(gòu)成。圍繞三支柱理論，世界銀行提出一系列設(shè)計(jì)要素、核心目標(biāo)和模式選項(xiàng)，由此形成一套較為完整的要素體系并向客戶國進(jìn)行推介，供各國政府參考。

后來，世界銀行于2005年和2008年在其發(fā)布的另外兩個(gè)研究報(bào)告中將養(yǎng)老金三支柱理論擴(kuò)展至五支柱理論(2)2005年和2008年世界銀行又分別發(fā)布了兩份研究報(bào)告，在三支柱框架基礎(chǔ)上增加了基本支柱(零支柱)，即由國家稅收預(yù)算提供的普享型或補(bǔ)救型養(yǎng)老金，還增加了一個(gè)附加的第四支柱即沒有被正式定義為養(yǎng)老金，例如其他個(gè)人金融和非金融(房產(chǎn))資產(chǎn)收入。2005年的研究報(bào)告是羅伯特·霍爾茨曼、理查德·欣茨等著：《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》，鄭秉文等譯，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006年，第3-4頁，第87-89頁；2008年的研究報(bào)告是World Bank, The World Bank Pension Conceptual Framework. World Bank Pension Reform Primer Series. Washington, DC. World Bank, 2008.，但對各國政府、國際組織和學(xué)術(shù)界產(chǎn)生巨大影響的仍是三支柱概念。雖然世界銀行在其他重要的研究報(bào)告中也曾經(jīng)使用“層次”(tier)的概念[5]，甚至新西蘭等一些國家對本國養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)的描述依然堅(jiān)持使用“層次”[6]，認(rèn)為“層次”的概念更符合本國國情，但總的來說，“支柱”或“三支柱”概念的使用、傳播和普及已被國際廣為接受并紛紛進(jìn)入各國和國際組織的官方文件，“三支柱養(yǎng)老金”概念及其制度框架逐漸得到國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可并流行于各種語言文字的出版物之中。為對1994年前后“三支柱養(yǎng)老金”在互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)頻次進(jìn)行比較，筆者分三個(gè)時(shí)段即1960—1994年、1995—2005年、2006—2021年對該概念進(jìn)行檢索，其中英文在這三個(gè)時(shí)段出現(xiàn)的頻次依次是71條、1310條、9750條，德文出現(xiàn)的頻次分別為77條、517條、2280條，西班牙文是1100條、4220條、15800條，法文是921條、958條、5100條(3)Google scholar搜索引擎，2021年11月10日。筆者使用的英文關(guān)鍵詞是three-pillar+pension+old age，德文是Dreisaulen Altersvorsorge，西班牙文是tres pilares+pensiones，法文是trois piliers+retraite+vieillesse。。從四個(gè)語種出現(xiàn)的頻次來看，1994年以前“三支柱養(yǎng)老金”概念較少有人使用，此后出現(xiàn)暴增，且呈越來越普及流行的趨勢；從西文和法文的出現(xiàn)頻次可看出，三支柱理念已傳播至南美大陸和法語非洲。

世界銀行提出的三支柱理論對包括中國在內(nèi)的各國養(yǎng)老金制度改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，概括起來可歸納為如下五方面。

第一，三支柱理論將養(yǎng)老金制度改革趨勢提升到概念化(conceptualization)的高度。所謂“三支柱”比喻的“概念化”，一是指“支柱”概念的使用比其他比喻更貼切、準(zhǔn)確，還可登大雅之堂，最終成為一個(gè)重要的養(yǎng)老金術(shù)語和主流改革范式；二是養(yǎng)老金改革被“支柱化”(pillarization)以后框定和厘清了不同養(yǎng)老金制度間的邊界，使國家、企業(yè)和個(gè)人的三類養(yǎng)老金邊界清晰可見，政府、學(xué)界和社會(huì)等各階層均認(rèn)為其簡單易懂；三是在被國際社會(huì)普遍接受之后各國間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革具有一定的可比性，相當(dāng)于在一定程度上有了一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)化”的基本參照，有利于促進(jìn)養(yǎng)老金的國際比較和取長補(bǔ)短，也有利于稅收模式、管理模式、改革模式等方面的理論研究不斷深化。

第二，三支柱理論成為國際組織和各國政府推動(dòng)養(yǎng)老金“正統(tǒng)化”(orthodoxization)改革的一部分。雖然三支柱理論由世界銀行提出并推介，具有明顯的官方色彩，但更為重要的是，養(yǎng)老金改革在被“支柱化”后，其形象的比喻及其改革理念很容易成為改革的官方正統(tǒng)，而三支柱的“概念化”始終受到養(yǎng)老金學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的追捧，反過來成為國際社會(huì)和各國政府養(yǎng)老金改革“正統(tǒng)化”的基礎(chǔ)，進(jìn)而不斷推動(dòng)按“支柱”的“分類法”改革路線圖進(jìn)入各國立法進(jìn)程。三支柱分類法的“正統(tǒng)化”極大地推動(dòng)了各國第一支柱可持續(xù)性改革的不斷深化、第二支柱的持續(xù)擴(kuò)大和第三支柱的建立與推廣的歷史進(jìn)程。

第三，三支柱理論提高了各國養(yǎng)老金體系的金融化(financialization)程度。世界銀行提出三支柱理論正值經(jīng)濟(jì)全球化、人口老齡化的快速發(fā)展時(shí)期，很多國家的DB型第二支柱養(yǎng)老金正處于向DC型轉(zhuǎn)變過程之中。三支柱理論明確提出第二支柱改革方向應(yīng)為DC型預(yù)籌積累制形式，這在客觀上加速了第二支柱從DB向DC、從契約型向信托型的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，催生了DC型第三支柱的發(fā)展，第二和第三支柱私人養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模快速增長(4)根據(jù)國際慣例，第二和第三支柱統(tǒng)稱為私人養(yǎng)老金，其中，第三支柱也可稱之為個(gè)人養(yǎng)老金。，提高了養(yǎng)老金體系的資本化規(guī)模(5)根據(jù)三支理論和全球發(fā)展潮流，第二支柱應(yīng)逐漸從DB型向DC型轉(zhuǎn)變，第三支柱只能是DC型的，而DC型養(yǎng)老金是以資產(chǎn)積累為基礎(chǔ)、以市場投資為原則，與傳統(tǒng)DB型相比，可極大提高養(yǎng)老基金中使用金融工具的比重，進(jìn)而提高投資收益在養(yǎng)老基金中的比重。。例如，2001年OECD(Oganization of Economic Corporation and Development ，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡稱OECD)成員國平均私人養(yǎng)老金規(guī)模僅占GDP的24%[7](6)GDP是Gross Domestic Product簡稱，即國內(nèi)生產(chǎn)總值，后文的GNP是Gross National Product簡稱，即國民生產(chǎn)總值。，到2020年高達(dá)100%[8]。養(yǎng)老金體系金融化程度的提高增加了應(yīng)對人口老齡化養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備規(guī)模。

第四，三支柱理論對推動(dòng)世界各國建立第三支柱并使之走向普及化(popularization)做出貢獻(xiàn)。在世界銀行推出三支柱理論之前，利用稅收政策支持的第三支柱養(yǎng)老金是個(gè)“稀罕物”，即使在發(fā)達(dá)國家也很少見。例如，在歐洲只有瑞士等極少數(shù)幾個(gè)國家有第三支柱，且覆蓋率很低；在G20國家、OECD的38個(gè)成員國中，只有美國和加拿大等極少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)國家的第三支柱建立于世界銀行提出三支柱理論之前；在歐盟27個(gè)成員國中幾乎所有國家的第三支柱都是受到世界銀行的啟發(fā)后才建立的，甚至七國集團(tuán)中的德國、法國、日本、意大利四國的第三支柱都是進(jìn)入21世紀(jì)后建立的。為提高養(yǎng)老金的便攜性、減少勞動(dòng)力跨國流動(dòng)時(shí)的社會(huì)保障障礙，經(jīng)過多年的準(zhǔn)備和努力，歐盟層面建立的第三支柱“泛歐養(yǎng)老金”(PEPP)將于2022年3月22日正式生效[9]。毫無疑問，“泛歐”第三支柱的誕生將世界銀行提出的三支柱理論的實(shí)踐推向了新的發(fā)展階段。

第五，三支柱理論對實(shí)現(xiàn)第三支柱養(yǎng)老金個(gè)人化(individualization)和改善家庭財(cái)富凈值構(gòu)成功不可沒。第三支柱作為獨(dú)立的個(gè)人養(yǎng)老金提出來并與另外兩支柱并列，有利于推動(dòng)國家、企業(yè)和個(gè)人三方分責(zé)的改革趨勢。在此前一百多年里，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮主導(dǎo)作用的主要是國家和企業(yè)，個(gè)人金融資產(chǎn)和財(cái)富的積累用于個(gè)人養(yǎng)老屬于純粹的“非正規(guī)”家庭安排，而第三支柱的建立則不同，它是在稅收政策支持下由個(gè)人建立的“獨(dú)立和正規(guī)”的養(yǎng)老金制度安排，是國家讓渡當(dāng)期稅收收入的多支柱養(yǎng)老金的一個(gè)組成部分，是家庭財(cái)富凈值構(gòu)成的組成部分?！皞€(gè)人化”的養(yǎng)老金制度可提高個(gè)人的社會(huì)參與意識(shí)、金融理財(cái)能力、退休收入水平，有利于促進(jìn)“積極老齡化”理念的形成。

在20世紀(jì)90年代初，世界各國政府和理論界主要關(guān)注的是第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革，前者主要指提高退休年齡、下調(diào)養(yǎng)老金替代率和上調(diào)繳費(fèi)率等，后者主要指如何在DB型制度中引入DC的因素，如何在現(xiàn)收現(xiàn)付制中植入積累制的因子等。世界銀行此時(shí)提出三支柱理論，不僅肯定了第一支柱的“內(nèi)生改革”，促進(jìn)了第二支柱的“存量改革”，重要的是還開辟了第三支柱“增量改革”的“新領(lǐng)域”，世界范圍內(nèi)養(yǎng)老金體系“整體”財(cái)務(wù)可持續(xù)性的“外生改革”由此拉開大幕。

(二)養(yǎng)老金三支柱理論溯源及其演進(jìn)

養(yǎng)老金三支柱的理念由來已久。第二次世界大戰(zhàn)以來，很多專業(yè)人士對養(yǎng)老保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀做過類似比喻。例如，1950年美國社會(huì)保障委員會(huì)的科恩(Wilber Cohen)將美國社會(huì)保障制度比喻為“三層蛋糕”，即第一層是聯(lián)邦政府提供的最低生存條件，第二層是企業(yè)對第一層提供的更加充足的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充，第三層是依靠個(gè)人努力獲得的“奢侈”。此外，不同國家和相關(guān)文獻(xiàn)對當(dāng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀用多“層次”(tiers)、“層級(jí)”(layers)、“階梯”(stages)和“臺(tái)階”(stepladder)等詞匯予以形象描述[10]24-44，30-31。但最流行和膾炙人口的比喻是1949年美國大都會(huì)人壽保險(xiǎn)公司精算師霍豪斯(Reinhard A. Hohaus)在俄亥俄州一次社會(huì)保障論壇上的演講，他將美國社會(huì)保障比喻為“三條腿板凳”，他說：“按時(shí)間順序來說，第一是個(gè)人保險(xiǎn)，第二是各種員工福利計(jì)劃，其中團(tuán)體保險(xiǎn)是美國的一個(gè)突出貢獻(xiàn)，第三是社會(huì)保障。”將二戰(zhàn)后社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢比喻為“三層蛋糕”或“三條腿板凳”非常形象。追根溯源，“第三支柱個(gè)人保險(xiǎn)”的歷史最悠久，1706年英國誕生了世界上第一張人壽保單；其次是“第二支柱公司養(yǎng)老金”，1882年美國鋼琴和風(fēng)琴制造商Alfred Dolge公司正式注冊世界上首個(gè)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；最后才是“第一支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，1889年德國建立起世界上首個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但從稅收立法支持的先后順序看，最早是第一支柱，即從19世紀(jì)末開始；其次是第二支柱，即大約從第一次世界大戰(zhàn)后開始；最后才是第三支柱，除北美和歐洲個(gè)別國家建立于20世紀(jì)70年代之外，在世界銀行的倡導(dǎo)下絕大部分國家第三支柱是在21世紀(jì)才開始建立的。

二戰(zhàn)后，歐美第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展迅速。例如，1974年與1945年相比，美國企業(yè)養(yǎng)老金覆蓋人數(shù)從640萬人增加到2980萬，領(lǐng)取年金的人數(shù)從31萬人增加到639萬人，支付規(guī)模從2.2億美元增加到129億美元，基金規(guī)模從540億美元提高到1.9萬億美元[11]。在歐洲，強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋率越來越高，截至20世紀(jì)70年代初，瑞典藍(lán)領(lǐng)和白領(lǐng)已覆蓋90%，荷蘭覆蓋率超過80%，英國超過50%[12]。歐美發(fā)達(dá)國家私人養(yǎng)老基金規(guī)模和覆蓋面的擴(kuò)大讓三支柱理論呼之欲出。據(jù)筆者的檢索，英文最早使用“三支柱”概念的官方文獻(xiàn)是1971年美國社會(huì)保障總署研究與統(tǒng)計(jì)部兩名工作人員撰寫的一份研究報(bào)告《西德與法國的私人養(yǎng)老金》。該報(bào)告認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金75%的替代率[13]，“為私人部門工人建立一個(gè)三支柱結(jié)構(gòu)是可期的。社會(huì)保障這個(gè)支柱對40年工齡的工人來說可支付相當(dāng)于其最后工資的平均40%～45%。私人養(yǎng)老金和個(gè)人儲(chǔ)蓄——第二和第三支柱——最終能填補(bǔ)那25%～30%的缺口”。

官方最早將“三支柱”養(yǎng)老金概念引入憲法的國家是瑞士。20世紀(jì)60年代末和70年代初，瑞士經(jīng)過一次養(yǎng)老金改革的社會(huì)大辯論，左翼政黨提出將1947年建立的現(xiàn)收現(xiàn)付制第一支柱國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(老年、遺屬和殘障保險(xiǎn))“擴(kuò)充”為“人民養(yǎng)老金”，將每年2640法郎的最低養(yǎng)老金提高到6000法郎，而當(dāng)時(shí)年均工資為2.3萬法郎。反對派認(rèn)為，擴(kuò)大第一支柱將會(huì)“擠出”第二支柱積累制的企業(yè)養(yǎng)老金資產(chǎn)和家庭財(cái)富，而當(dāng)時(shí)第二支柱資產(chǎn)占GDP比例已達(dá)40%、覆蓋全國勞動(dòng)力也達(dá)40%[14]。于是，反對派針鋒相對地提出“三個(gè)支柱相結(jié)合”的方案，主張為私人養(yǎng)老金留出足夠空間，即在第一支柱略有提高的前提下，以立法的形式將第二支柱企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)固定為強(qiáng)制性制度，同時(shí)增設(shè)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目。1972年瑞士舉行全民公決，贊成三支柱方案，“三支柱原則”在聯(lián)邦憲法中得以正式確立。后來，IMF經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍爾茲曼教授曾于1988年高度評(píng)價(jià)瑞士三支柱方法論的創(chuàng)新，莫妮卡.奎伊瑟(Monika Queisser, 德國人，著名養(yǎng)老金專家，現(xiàn)為OECD養(yǎng)老金部主任)曾敦促德國采取瑞士三支柱模式[10]24-44,32-33,37-38。

瑞士作為將“三支柱原則”寫入聯(lián)邦憲法的先驅(qū)，不僅自認(rèn)為這是平衡現(xiàn)收現(xiàn)付與養(yǎng)老金財(cái)富積累的一個(gè)比較理想的“瑞士方案”，而且也受到世界銀行的高度肯定，成為世界銀行倡導(dǎo)三支柱理論的先行者：1994年出版的《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》對瑞士三支柱原則寫入憲法贊賞有加。憲法修正案1985年生效時(shí)，瑞士第二支柱覆蓋率已高達(dá)92%，為發(fā)達(dá)國家之最，其資產(chǎn)占GNP的70%，僅次于荷蘭的76%和英國的73%[4]108-109。

(三)國際組織對養(yǎng)老金三支柱理論的深入討論

在過去四分之一世紀(jì)里，世界銀行這份研究報(bào)告的面世推動(dòng)越來越多的國家將三支柱框架作為發(fā)展養(yǎng)老金的制度目標(biāo)，相關(guān)國際組織為滿足和指導(dǎo)其成員國的實(shí)際需要，開始制訂和發(fā)布關(guān)于三支柱養(yǎng)老金的規(guī)范性文件，養(yǎng)老金“支柱理論”的內(nèi)涵更加豐富。一方面，各國際組織和各國政府在制訂相應(yīng)政策法規(guī)時(shí)將世界銀行的支柱框架作為其基本參照；另一方面，他們又根據(jù)本土養(yǎng)老金體系的制度現(xiàn)狀、稅法環(huán)境、歷史傳統(tǒng)等因素，對世界銀行版本的三支柱理論做了一定的調(diào)整，甚至在某些方面存在差異性。國際組織、國際行業(yè)協(xié)會(huì)、各國政府和學(xué)術(shù)研究等機(jī)構(gòu)關(guān)于三支柱的官宣文件和分析研究多如牛毛，限于篇幅，這里僅以三個(gè)國際組織的技術(shù)文獻(xiàn)為主，對三支柱概念演進(jìn)做一梳理歸納。

OECD是最早支持使用三支柱理論的國際組織。雖然OECD曾對“支柱”概念提出質(zhì)疑，在其相關(guān)文獻(xiàn)中“支柱”與“層次”有時(shí)并用，但總的來說，OECD以使用“支柱”為主，并發(fā)布了大量關(guān)于三支柱養(yǎng)老金系列研究報(bào)告，資料十分豐富，同時(shí)還建立了一個(gè)規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)庫。1998年OECD提出“多支柱方法論”(multi-pillar approach)[15]，認(rèn)為養(yǎng)老金制度是與其他要素相結(jié)合的平衡混合體，應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)制性與自愿性、預(yù)籌與現(xiàn)收現(xiàn)付、政府與市場的作用，推動(dòng)向退休收入的多支柱體系轉(zhuǎn)變。2000年4月OECD在布拉格召開“私人養(yǎng)老金國際會(huì)議”，其中包括“中東歐國家私人養(yǎng)老金”和“波羅的海國家私人養(yǎng)老金”兩個(gè)分會(huì)，主要討論如何發(fā)展第二、第三支柱，幾十個(gè)國家的專家學(xué)者參加了會(huì)議。2005年OECD公布了一份養(yǎng)老金分類與術(shù)語的文件[16]，將養(yǎng)老金規(guī)定為三支柱框架：第一支柱是基于工薪稅的公共管理的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金計(jì)劃；第二支柱是作為就業(yè)合同的一部分，由雇主向雇員提供的私人部門管理的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，并指出從DB型向DC型或混合型發(fā)展是大趨勢；第三支柱是儲(chǔ)蓄和年金化形式的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，一般來說是自愿性DC型的完全積累制。

歐盟不僅接受三支柱養(yǎng)老金的理論框架，而且還在其成員國中積極倡導(dǎo)和推動(dòng)構(gòu)建三支柱養(yǎng)老金體系，且力度逐漸加大。2014年歐盟發(fā)表長篇研究報(bào)告《養(yǎng)老金計(jì)劃》[17]25-38，對建立三支柱養(yǎng)老金的目的、形式以及金融風(fēng)險(xiǎn)、長壽風(fēng)險(xiǎn)、行為風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)做了深入分析，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)歐盟國家的制度現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，對三支柱做了基本定義。歐盟認(rèn)為，第一支柱是以DB型為原則、以防止老年貧困為主要目的的公共養(yǎng)老金；第二支柱是為實(shí)現(xiàn)消費(fèi)燙平、基于勞動(dòng)力市場表現(xiàn)的DC型或DB型(包括名義賬戶制和積分制)雇主計(jì)劃；第三支柱是純粹市場化運(yùn)作、自愿參加且待遇不確定的DC型個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。為區(qū)分第三支柱與其他長期儲(chǔ)蓄的邊界，歐盟認(rèn)為第三支柱的重要標(biāo)志是享有稅收激勵(lì)(或國家提供部分配比繳費(fèi))與鎖定退休日，根據(jù)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，除塞浦路斯以外，歐盟所有成員國均建立起第三支柱。

國際勞工組織(International Labour Organization，簡稱ILO)在養(yǎng)老金改革的許多領(lǐng)域與世界銀行的觀點(diǎn)不盡一致，對三支柱理論也較為抵觸。世界銀行的這份研究報(bào)告甫一面世，國際勞工組織和國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)的兩位工作人員就立即聯(lián)名發(fā)表了對世界銀行的三支柱理論進(jìn)行全面質(zhì)疑的論文[18]：從公共養(yǎng)老金計(jì)劃對經(jīng)濟(jì)的影響到公共養(yǎng)老金計(jì)劃的“政治風(fēng)險(xiǎn)”，從應(yīng)對人口老齡化的能力到三支柱的融資方式，從精算公平概念的非理性到現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配的必要性等。該文認(rèn)為世界銀行這份研究報(bào)告提出的三支柱理論對工人和退休人員、對雇主和政府都是一個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略”：第二支柱強(qiáng)制性DC型計(jì)劃產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)比社會(huì)保險(xiǎn)存在的“政治風(fēng)險(xiǎn)”還要大，例如，退休金水平產(chǎn)生不確定性，投資體制帶來市場風(fēng)險(xiǎn)和通脹風(fēng)險(xiǎn)，私人養(yǎng)老基金存在監(jiān)管難題，國家保障嚴(yán)重缺位，存在替代率下降風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)型的一代人承擔(dān)雙重負(fù)擔(dān)；總之，用強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄式計(jì)劃代替社會(huì)保險(xiǎn)不僅為工人和退休人員帶來高風(fēng)險(xiǎn)，也將提高制度成本，所以目前有效的改革舉措應(yīng)該是對現(xiàn)行制度存在的低效和不公平進(jìn)行校正，而不是建立第三支柱。

但隨著三支柱理論的廣泛傳播和流行，國際勞工組織對三支柱理論的態(tài)度逐漸有所變化，在其召開的會(huì)議和出版物中開始使用三支柱概念并對其進(jìn)行修正和補(bǔ)充。2018年國際勞工組織專門發(fā)布了關(guān)于多支柱養(yǎng)老金的研究報(bào)告，詳細(xì)闡述對三支柱理論的看法[19]3-4。國際勞工組織提出了一個(gè)“ILO多支柱養(yǎng)老金模型”，并對多支柱養(yǎng)老金改革設(shè)定了八項(xiàng)基本原則。具體而言，國際勞工組織提出的“ILO多支柱”分為四個(gè)支柱：零支柱的普惠型老年津貼屬于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，無論是家計(jì)調(diào)查型還是養(yǎng)老金調(diào)查型的，應(yīng)成為社會(huì)保障的底線；第一支柱強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是DB型的，由雇員雇主共同籌資；第二支柱可以是強(qiáng)制性或自愿性的，也可以是DB型或DC型的雇主補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，由雇主單方繳費(fèi)融資并實(shí)行集體管理；第三支柱是自愿性的個(gè)人儲(chǔ)蓄安排，由市場化養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)管理，實(shí)行市場化運(yùn)作與監(jiān)管。

上述三個(gè)國際組織對三支柱養(yǎng)老金概念的界定具有相當(dāng)?shù)拇硇?。?dāng)然，也有國際組織對世界銀行三支柱理論提出尖銳意見。例如，聯(lián)合國幾乎不參與對世界銀行三支柱理論的討論，但卻發(fā)表了一篇具有顛覆性的工作論文，作者是聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)部公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共管理司的工作人員。該文認(rèn)為[20]，在世界銀行提出的三支柱框架中，最佳的制度設(shè)計(jì)是只保留非繳費(fèi)型的零支柱(普惠和定額式養(yǎng)老津貼)和第三支柱就足夠了，兩條腿比三條腿好，并且第三支柱無須提供稅收優(yōu)惠支持；第一支柱和第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金是完全沒有必要的，它們是重復(fù)的；新西蘭養(yǎng)老金制度采取的就是這種“兩條腿”制度設(shè)計(jì)，因此，“新西蘭模式”備受新西蘭人的歡迎，值得各國關(guān)注和效法。他們自嘲“這樣的養(yǎng)老金制度太烏托邦了，但在新西蘭卻很管用”。

(四)國際組織對養(yǎng)老金三支柱理論的調(diào)整修正

總體看，包括上述三個(gè)國際組織在內(nèi)的主要國際組織基本認(rèn)同世界銀行確定的養(yǎng)老金三支柱“分類法”(typology)，在對三支柱概念定義進(jìn)一步論證、延展和補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，同時(shí)也對世界銀行三支柱的分類做了一些調(diào)整和修正。

第一，關(guān)于第一支柱。世界銀行1994年的研究報(bào)告對第一支柱的定義有些模糊，認(rèn)為它有三種形式可供選擇[4]9-10：一是以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的津貼制度；二是強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度，提供的是最低年金保障；三是普遍的或與就業(yè)關(guān)聯(lián)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)，提供的是統(tǒng)一的年金制度。關(guān)于第一種形式即世界銀行將養(yǎng)老津貼視為第一支柱，一個(gè)世紀(jì)以來確實(shí)有些國家是這樣稱謂的，因?yàn)檫@些國家是按照建立的時(shí)間順序來稱謂的。例如，加拿大將其1927年建立的一般稅收轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老津貼制度稱之為第一支柱，而將1966年建立的強(qiáng)制性DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃”(CPP)稱之為第二支柱；相反，其鄰國美國沒有建立老年津貼制度，自然就將1935年建立的同樣性質(zhì)和地位的強(qiáng)制性DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“老年、遺屬和殘障信托保險(xiǎn)”(OASDI)稱之為第一支柱。再如，澳大利亞將其1909年建立的一般稅收性質(zhì)的老年津貼制度稱之為第一支柱，而將1992年建立的強(qiáng)制性繳費(fèi)型混合制超級(jí)年金(其中有一小部分DB，主要是DC)稱之為第二支柱。為盡量防止這種混亂，2005年和2008年世界銀行提出五支柱模式，將養(yǎng)老津貼制度劃入“零支柱”。關(guān)于第二種形式即第一支柱還包括強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度，這顯然與世界銀行定義的第二支柱產(chǎn)生重復(fù)。關(guān)于第三種形式即DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是后來被國際社會(huì)和國際組織廣泛認(rèn)可的，三個(gè)國際組織根據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的實(shí)際情況，將第一支柱明確地定義為DB型現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第二，關(guān)于第二支柱。也許由于世界銀行對瑞士將第二支柱養(yǎng)老金作為強(qiáng)制性模式寫入憲法推崇備至等原因，在其1994年的報(bào)告中將第二支柱定義為強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，在2005年和2008年提出五支柱的兩份研究報(bào)告中再次維持這個(gè)定義，但這顯然與絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家第二支柱是自愿性的事實(shí)存在較大差異，不具有代表性。例如，在OECD成員國中，只有12個(gè)國家的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金是強(qiáng)制性的，且他們都是小國或像墨西哥這樣的發(fā)展中國家，而絕大多數(shù)成員國的第二支柱是自愿性的，且法國、意大利、西班牙和葡萄牙等發(fā)達(dá)國家自愿性第二支柱的覆蓋率非常低[21]。對此，OECD和歐盟在其官方文件的定義中均對“強(qiáng)制性”的表述采取了回避的方式，同時(shí)也未明確將其規(guī)定為“自愿性”。國際勞工組織在定義第二支柱時(shí)吸納了世界銀行的觀點(diǎn)，又對普遍存在的事實(shí)采取了客觀尊重的態(tài)度，將第二支柱定義為既可以是強(qiáng)制性的，又可以是自愿性的，與世界銀行的觀點(diǎn)未產(chǎn)生正面沖突。至于世界銀行規(guī)定的個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，國際組織則均將其劃分為第三支柱。

第三，關(guān)于第三支柱。世界銀行將自愿性職業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃統(tǒng)統(tǒng)歸入第三支柱。對此，三個(gè)國際組織幾乎不約而同地將自愿性職業(yè)養(yǎng)老金“回歸”至第二支柱，而將第三支柱明確定義為只包括自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄制度。這樣調(diào)整的重要意義在于，OECD和歐盟厘清了第二和第三支柱的邊界，即第二支柱為自愿性職業(yè)養(yǎng)老金制度，第三支柱為自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄制度，同時(shí)與國際勞工組織的定義也基本統(tǒng)一起來，并沒有排斥少數(shù)強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金在第二支柱的存在。

隨著時(shí)間的推移和諸多國際組織的不斷調(diào)整，以個(gè)案典型化為主要依據(jù)的世界銀行提出的三支柱理論日益被視為“傳統(tǒng)”的分類法[17]13-14，而其他國際組織“修正”后的分類法則主要依據(jù)養(yǎng)老金的“發(fā)起人性質(zhì)”來劃分，由此分為國家(公共)建立的強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、雇主(職業(yè))建立的自愿性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、個(gè)人(個(gè)人制度安排)建立的自愿性儲(chǔ)蓄制度等三個(gè)支柱。很顯然，修正后的三支柱理論更接近現(xiàn)實(shí)，更具包容性，也更清晰易懂，并逐漸被業(yè)界廣泛接受，成為三支柱理論的主流。

除分類法存在爭議以外，第三支柱的功能定位在國際組織之間也存在不同看法：建立第三支柱的初衷是什么，覆蓋的目標(biāo)群體應(yīng)該是哪些，與第一、第二支柱是什么關(guān)系？等等。第三支柱功能定位的不同將決定其不同的發(fā)展模式。

三、第三支柱養(yǎng)老金功能定位的爭議與最佳實(shí)踐

(一)第三支柱是為少數(shù)人建立的養(yǎng)老金的觀點(diǎn)

第三支柱養(yǎng)老金是少數(shù)人的制度，還是多數(shù)人的制度？這個(gè)問題在文獻(xiàn)中至今尚未發(fā)現(xiàn)專門的研究成果或?qū)Ｊ觯参闯霈F(xiàn)公開的學(xué)術(shù)討論，筆者依然只將國際組織的研究報(bào)告作為主要的分析根據(jù)?？傮w評(píng)價(jià)，世界銀行、OECD和國際勞工組織基本上將第三支柱視為少數(shù)人的養(yǎng)老金制度，甚至國際勞工組織明確指出，第三支柱的市場風(fēng)險(xiǎn)全部由個(gè)人承擔(dān)，只能是少數(shù)高收入人群的制度。歐盟的態(tài)度則不同，認(rèn)為第三支柱應(yīng)該是多數(shù)人的制度，未來應(yīng)該發(fā)揮對沖第一支柱理論替代率下降風(fēng)險(xiǎn)的功能。

世界銀行發(fā)布關(guān)于三支柱理論研究報(bào)告時(shí)，相對于第一、第二支柱養(yǎng)老金來說，第三支柱還屬于一個(gè)“新生事物”，真正通過稅法支持建立的第三支柱寥寥無幾，“嬰兒潮”和人口老齡化剛剛進(jìn)入各國政策研究的視野，對第三支柱的功能定位也處于探索階段，因此，在其提出第三支柱時(shí)，只是簡單地將建立第三支柱的目的表述為“為那些想在老年得到更多收入及保險(xiǎn)的人提供額外保護(hù)”和“給那些需求更高的人提供額外的保護(hù)”[4]10,152。雖然世界銀行對第三支柱的功能定位只是做出寥寥數(shù)語的描述，并未做出深入論述，但可看出，它認(rèn)為第三支柱是為少數(shù)有能力的人建立的制度。此后，世界銀行在其他的研究報(bào)告中也未對這個(gè)問題進(jìn)行深入分析。

其他國際組織在對世界銀行分類法進(jìn)行調(diào)整和完善的同時(shí)，對第三支柱功能定位也有一些零星的分析。例如，OECD對十幾個(gè)國家的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)第二支柱養(yǎng)老金覆蓋的工人中其收入只占一部分，因?yàn)橥ǔ５诙еU費(fèi)是有上限的，據(jù)此推論，工人要想獲得較高的替代率，就只能靠建立第三支柱自愿性儲(chǔ)蓄賬戶[22]。從OECD對第二支柱的態(tài)度來看，它基本贊成世界銀行對第三支柱的功能定位，即從替代率的角度看，第三支柱是對第二支柱的補(bǔ)充；從參與人群的劃分來看，第三支柱基本也是由第二支柱參與人群中收入更高的那部分群體構(gòu)成的。

國際勞工組織提出的四支柱理論的邏輯關(guān)系是[19]3-4：“零支柱和第一支柱在社會(huì)保障養(yǎng)老金制度中是重要的組成部分”，其中，建立零支柱的制度目標(biāo)是實(shí)行普惠性的全覆蓋，為退休人口提供一個(gè)足以終生維持體面生活與尊嚴(yán)的最低生活底線；建立第一支柱的目的是為了提高替代率，至少不應(yīng)低于40%，以確保退休后的生活標(biāo)準(zhǔn)。因此，第二支柱作為補(bǔ)充性的繳費(fèi)型制度可有可無，無論是自愿性還是強(qiáng)制性的，DB型的還是DC型的，沒有必要要求每個(gè)國家都建立第二支柱，有條件的可以建立，沒有條件的國家應(yīng)完全依賴零支柱和第一支柱，并且認(rèn)為國家對其替代率應(yīng)作出較高水平的承諾。至于第三支柱，那是為高收入群體服務(wù)的完全競爭型的制度，主要是為那些有經(jīng)濟(jì)能力增加額外儲(chǔ)蓄的群體建立的個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，因?yàn)榈诙偷谌е鶄€(gè)人賬戶式的養(yǎng)老金制度將很多宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融市場風(fēng)險(xiǎn)、人口風(fēng)險(xiǎn)等都轉(zhuǎn)嫁給了個(gè)人，不能確保遵守社會(huì)保障的基本原則。

根據(jù)上述四個(gè)支柱的功能和風(fēng)險(xiǎn)的分析，國際勞工組織繪制出“多支柱養(yǎng)老金模型”示意圖，四個(gè)支柱覆蓋的受益人數(shù)呈金字塔形(原圖為梯形圖)：零支柱是塔座，是社會(huì)保護(hù)底線，覆蓋所有低收入和高收入群體，受益人數(shù)最多；其次是第一支柱，作為強(qiáng)制性制度，其覆蓋范圍僅次于零支柱；再次是第二支柱，其覆蓋范圍明顯小于第一支柱；第三支柱是塔尖，受益人數(shù)最少。國際勞工組織認(rèn)為，它將多支柱理論框架和第三支柱的功能定位于“金字塔型”，一方面反映的是各國政府、雇主和工會(huì)等各方觀點(diǎn)達(dá)成共識(shí)的結(jié)果，是社會(huì)保障的基本原則；另一方面這也是基于國際勞工組織幾十年來積累的廣泛實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)知而做出的總結(jié)。一言以蔽之，在國際勞工組織那里，第二和第三支柱風(fēng)險(xiǎn)大，可不必建立，尤其第三支柱，它注定是少數(shù)人的制度。

(二)第三支柱是為多數(shù)人建立的養(yǎng)老金的觀點(diǎn)

在對第三支柱功能定位上，歐盟與其他國際組織的看法有所不同，尤其與國際勞工組織存在明顯分歧，認(rèn)為第三支柱應(yīng)是為多數(shù)人建立的養(yǎng)老金制度。歸納起來，歐盟是基于如下邏輯關(guān)系進(jìn)行論證的。

第一，歐盟成員國人口老齡化趨勢嚴(yán)峻，第一支柱養(yǎng)老金的理論替代率將呈下降趨勢。歐盟每三年對其成員國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)未來50年的“理論替代率”(TRR)進(jìn)行一次預(yù)測。所謂理論替代率，是指未來不同繳費(fèi)年限、收入水平和退休年齡等諸多假定條件的變化對養(yǎng)老金待遇水平產(chǎn)生的影響。例如，2018年歐盟以2016年的替代率為基礎(chǔ)值對2056年的替代率進(jìn)行預(yù)測[23]，在標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)40年繳費(fèi)和社會(huì)平均收入等條件下，發(fā)現(xiàn)在27個(gè)成員國中有19個(gè)成員國的替代率呈下降趨勢，兩個(gè)成員國沒有變化，有6個(gè)成員國呈上升趨勢。下降幅度最大的是羅馬尼亞，降幅達(dá)45個(gè)百分點(diǎn)(-45)，其他國家依次是波蘭(-41)，克羅地亞和英國分別是-16，西班牙和拉脫維亞是-10，瑞典是-9，葡萄牙、馬耳他、芬蘭、法國均為-8，盧森堡是-7，愛爾蘭和荷蘭是-6，捷克共和國是-5，匈牙利是-4，意大利是-3，奧地利和立陶宛是-1；替代率變化為“0”的國家是斯洛文尼亞和比利時(shí)；替代率上升幅度最小的國家是斯洛伐克，增幅為1個(gè)百分點(diǎn)，其他國家依次是丹麥為2個(gè)百分點(diǎn)，塞浦路斯和德國為5個(gè)百分點(diǎn)，愛沙尼亞為6個(gè)百分點(diǎn)，替代率幅度提高最大的是保加利亞，達(dá)17個(gè)百分點(diǎn)。

第二，歐盟成員國第二、第三支柱發(fā)展不盡人意，導(dǎo)致總體退休收入的理論替代率低于OECD國家。一方面，歐盟國家第一支柱養(yǎng)老金平均理論替代率水平普遍較高，在未來理論替代率普遍面臨下降預(yù)期下，有些國家將面臨很大壓力。例如，羅馬尼亞的理論替代率降幅達(dá)45個(gè)百分點(diǎn)，這意味著從2016年的77.2%理論替代率降至2056年的32.2%。另一方面，歐盟國家第二支柱、尤其第三支柱的平均替代率水平低于OECD國家，平均低7.5個(gè)百分點(diǎn)，所以，即使OECD國家第一支柱理論替代率低于歐盟國家5.2個(gè)百分點(diǎn)，其總替代率卻高出歐盟國家2.3個(gè)百分點(diǎn)(表1)。

表1 2020年OECD和歐盟成員國三支柱養(yǎng)老金平均替代率比較 (%)

第三，在第一支柱持續(xù)改革的同時(shí)，有必要同時(shí)利用第三支柱作為補(bǔ)充。歐盟認(rèn)為[24]，應(yīng)始終堅(jiān)持第一支柱養(yǎng)老金的參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革，提高其財(cái)務(wù)可持續(xù)性；同時(shí)，第三支柱也是養(yǎng)老金改革的一部分，應(yīng)采取措施或制訂相應(yīng)政策，鼓勵(lì)和支持各成員國發(fā)展第三支柱，維持其成員國的整體退休收入水平。歐盟認(rèn)為[17]9-11,35,41,55-56，發(fā)展第三支柱是“替代”第一和第二支柱的一個(gè)途徑，提高第三支柱的理論替代率可彌補(bǔ)第一和第二支柱出現(xiàn)的理論替代率下降空間，有利于平滑個(gè)人終生消費(fèi)。

第四，第三支柱具有一定優(yōu)勢，可以覆蓋第二支柱難以覆蓋的特定人群。第三支柱之所以能提供一定的替代率，是因?yàn)樗軐?shí)現(xiàn)足夠的覆蓋率。第三支柱可以覆蓋第二支柱的參保人員，也可以覆蓋第二支柱無能為力的一些特定群體，如自營職業(yè)者、移民、長期脫離勞動(dòng)力市場的脆弱群體。由于這些特定群體沒有充足的私人儲(chǔ)蓄來彌補(bǔ)未來法定養(yǎng)老金出現(xiàn)的缺口，其老年收入理論替代率將面臨嚴(yán)重不足。第三支柱通過稅收支持或補(bǔ)貼等激勵(lì)機(jī)制可以提供一個(gè)有吸引力的選擇，成為他們建立長期儲(chǔ)蓄機(jī)制和實(shí)現(xiàn)退休后平滑消費(fèi)的一個(gè)補(bǔ)充手段，這是第三支柱的一個(gè)主要功能。

第五，從理論上講，第三支柱養(yǎng)老金對普通家庭儲(chǔ)蓄有擠出效應(yīng)，但目前尚未獲得實(shí)證分析結(jié)果的支持。歐盟認(rèn)為，第三支柱養(yǎng)老金與普通家庭儲(chǔ)蓄之間存在明顯的替代效應(yīng)，歐盟平均家庭儲(chǔ)蓄本來就不高，且家庭儲(chǔ)蓄率呈下降趨勢，其GDP占比從1999年的12%降至2018年的10%，由此擔(dān)心建立第三支柱會(huì)加劇居民儲(chǔ)蓄的減少。歐盟試圖通過11個(gè)成員國提供的2001年和2012年數(shù)據(jù)對第三支柱是否存在上述兩個(gè)社會(huì)功能進(jìn)行實(shí)證分析，但由于第三支柱建立時(shí)間短，參與人數(shù)有限，資產(chǎn)規(guī)模很少，數(shù)據(jù)可獲性較差等原因，二者的相關(guān)性較弱，不具有明顯的統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。盡管如此，歐盟仍對第三支柱寄予厚望，希冀它能發(fā)揮對第一支柱理論替代率下降的補(bǔ)償功能。

在全球各大經(jīng)濟(jì)板塊中，歐洲人口老齡化趨勢最為嚴(yán)峻，第一支柱替代率最高，未來理論替代率下降預(yù)期最顯著，第二支柱的發(fā)展不如OECD國家的平均水平，第三支柱剛剛起步，遠(yuǎn)低于盎格魯圈國家的總體水平?；谶@些事實(shí)和預(yù)測，歐盟提出了與其他國際組織、尤其與國際勞工組織不同的看法，歐盟認(rèn)為，第三支柱應(yīng)是多數(shù)人的制度，至少在制度設(shè)計(jì)和制度目標(biāo)上應(yīng)把它定位為多數(shù)人的養(yǎng)老金，而不應(yīng)從設(shè)計(jì)初衷和功能定位開始就直接把它定義為少數(shù)人的“金字塔尖”。

(三)發(fā)達(dá)國家為多數(shù)人建立的第三支柱養(yǎng)老金的有益探索與最佳實(shí)踐

在世界銀行三支柱養(yǎng)老金理論的倡導(dǎo)下，在過去四分之一世紀(jì)里，很多國家開始構(gòu)建和完善三支柱養(yǎng)老金體系。對包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的世界絕大多數(shù)國家來說，第三支柱養(yǎng)老金是一個(gè)空白?？傮w看，發(fā)展中國家第一支柱養(yǎng)老金已很普及，第二支柱參差不齊，建立第三支柱的積極性遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國家，因此，發(fā)展中國家的第三支柱數(shù)據(jù)缺乏，零星資料顯示，他們或是處于起步階段，或是效果不盡如人意。在國際組織中，歐盟由于推動(dòng)養(yǎng)老金改革力度較大，對第三支柱的建立較為關(guān)注，相對來說效果較好。

在歐盟27國中，老成員國有14個(gè)，新成員國有13個(gè)(圖1)。就覆蓋率指標(biāo)來看，新成員國中的波蘭、捷克共和國、斯洛伐克等國第三支柱覆蓋率很高，他們的第二支柱養(yǎng)老金或是自愿性的，或是沒有建立第二支柱(捷克共和國)，其他國家建立的第三支柱覆蓋率均明顯小于第二支柱，三支柱結(jié)構(gòu)呈金字塔狀。新成員國的數(shù)據(jù)匱乏，資料不齊，難以對其進(jìn)行深入分析?？傮w看，老成員國三支柱均為金字塔型的，第三支柱覆蓋率均小于第二支柱，沒有產(chǎn)生像新成員國那樣超過40%以上覆蓋率的第三支柱，但是，老成員國的改革力度并不小于新成員國，他們的一些做法很有特點(diǎn)。其中，雖然德國第三支柱覆蓋率僅為30%，但其制度設(shè)計(jì)很值得注意。

圖1 2020年歐盟27國新成員國(左側(cè))與老成員國(右側(cè))第三支柱覆蓋率(%)資料來源：OECD (2021), Pension Markets in Focus 2021, November 2021, OECD Publishing, Paris, p.15, figure 1.6; 其中，斯洛文尼亞、比利時(shí)、西班牙和葡萄牙四國的第三支柱數(shù)據(jù)引自Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, Pension Adequacy Report 2018: Current and Future Income Adequacy in Old Age in the EU, Volume 1, European Commission, Belgium, 2018, p.79, table 6.注：覆蓋率是指參保人數(shù)/就業(yè)年齡人口(15～64歲)；“na”為沒有數(shù)據(jù)。

德國實(shí)施的是三支柱模式，其第三支柱分為兩個(gè)部分[25]。一個(gè)是2002年實(shí)施的里斯特養(yǎng)老金，這是EET(7)企業(yè)年金的征稅涉及三個(gè)環(huán)節(jié)，分別是繳費(fèi)環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)，可在一個(gè)環(huán)節(jié)也可在多個(gè)環(huán)節(jié)征稅。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老金稅收模式主要有EET、TEE和TTE三種形式，其中E是免稅(exempt)，T是征稅(tax)。如，TEE是指在繳費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，即企業(yè)年金參與者用個(gè)人稅后凈收入繳費(fèi)，投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅。模式DC型個(gè)人養(yǎng)老金，向所有人開放，繳費(fèi)率為4%，最高限額為每年不能超過2100歐元，其主要制度設(shè)計(jì)特征包括：一是政府每年對每個(gè)賬戶提供175歐元的補(bǔ)貼；二是對有子女的賬戶持有人提供額外補(bǔ)貼，其中，對2008年以前出生的子女每年每個(gè)子女增加185歐元，2008年以后出生的每個(gè)子女每年提供300歐元的補(bǔ)貼；三是為鼓勵(lì)青年人參保，對25歲以下賬戶持有人，政府外加提供一次性200歐元補(bǔ)貼；四是達(dá)到法定退休年齡之前(60歲)就可領(lǐng)取養(yǎng)老金；五是一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金額度不超過賬戶資產(chǎn)的20%；五是養(yǎng)老金賬戶資產(chǎn)還可用于購房貸款抵押；六是賬戶資產(chǎn)可以繼承。另一個(gè)是呂魯普養(yǎng)老金，這個(gè)制度也是EET模式DC型的個(gè)人養(yǎng)老金，主要目的是為了覆蓋自雇人員、自由職業(yè)者和高收入群體，其主要特征包括：一是沒有具體規(guī)定繳費(fèi)率，但對繳費(fèi)最高上限有規(guī)定，2021年最高限額為25639歐元；二是稅前繳費(fèi)抵扣比例逐年增加，一直到2025年逐漸達(dá)到100%；三是該計(jì)劃沒有政府補(bǔ)貼，62歲可領(lǐng)取養(yǎng)老金；四是個(gè)人賬戶資產(chǎn)不能遺贈(zèng)和繼承，也不能轉(zhuǎn)讓。相比之下，里斯特養(yǎng)老金更受歡迎，其參保人大大多于呂魯普養(yǎng)老金。

在發(fā)達(dá)國家中，第三支柱養(yǎng)老金覆蓋率最高的國家是加拿大和新西蘭，這兩個(gè)國家的第三支柱設(shè)計(jì)也非常有特色。

加拿大的第三支柱養(yǎng)老金也分為兩個(gè)部分[26]。一個(gè)是1957年建立的EET模式的“注冊退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃”(RRSP)，但其覆蓋率始終不理想，一直徘徊在30%左右，截至2018年底，其參保人數(shù)為600萬。另一個(gè)是2009年建立的TEE模式的“免稅儲(chǔ)蓄賬戶”(TFSA)，其加入和領(lǐng)取的條件比較靈活：一是購買首套住房時(shí)可從賬戶提取3.5萬加元用于首付，15年內(nèi)償還即可；二是每年還可領(lǐng)取1萬加元的子女全日制教育或培訓(xùn)費(fèi)，10年內(nèi)還回即可；三是18歲以上擁有社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)即可建立個(gè)人賬戶，并可任意開設(shè)多個(gè)賬戶；四是沒有收入也可繳費(fèi)供款，2019年最高供款限額即“繳費(fèi)空間”為6000加元，超額部分需繳納1%的罰金；五是一年內(nèi)未使用的“繳費(fèi)空間”可以結(jié)轉(zhuǎn)給下一年度使用并可多年累積；六是賬戶資金可隨時(shí)領(lǐng)取，沒有限制，并可指定配偶為賬戶繼承人。雖然TEE型的“免稅儲(chǔ)蓄賬戶”歷史很短，只有10年多，但其覆蓋人數(shù)高達(dá)1470萬人[27]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具有60多年歷史的EET模式的“注冊退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃”，其覆蓋率高達(dá)73.5%。相比之下，自愿性第二支柱“注冊養(yǎng)老金計(jì)劃”(RPP)覆蓋率僅為32%。在自愿性第三支柱的國際實(shí)踐中，加拿大的養(yǎng)老金覆蓋率是目前最高的。

新西蘭養(yǎng)老金體系只有零支柱和第三支柱，且第三支柱是2007年才正式建立的。新西蘭第三支柱“奇異果儲(chǔ)蓄計(jì)劃”的獨(dú)特之處在于[28]：一是稅優(yōu)模式實(shí)行的是TTE，而不像其他國家實(shí)行的是EET或TEE模式。二是實(shí)行自動(dòng)加入制度，即指雇主必須為所有雇員建立這個(gè)計(jì)劃，員工在兩個(gè)月內(nèi)沒有選擇退出就自動(dòng)生效。三是自雇人員和18歲以下人員通過計(jì)劃提供商加入，其中，未滿18歲人員到18歲時(shí)有權(quán)利選擇退出。四是雇主必須為其員工提供繳費(fèi)，其最低默認(rèn)費(fèi)率為3%，員工的默認(rèn)費(fèi)率也是3%，最高為10%。五是政府每年為所有參保人提供50%的配比補(bǔ)貼，最高限額為521新元，一直到65歲；個(gè)人繳費(fèi)超過1042新元后政府補(bǔ)貼停止；政府補(bǔ)貼由計(jì)劃提供商申請，無須個(gè)人提交任何申請。六是賬戶資金可用來購買首套住房，條件是賬戶內(nèi)要留存至少1000新元，重要的是，政府可通過賬戶提供1萬新元的貸款。由于新西蘭實(shí)行了自動(dòng)加入機(jī)制，其覆蓋率高于加拿大。

四、中國三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)概念的發(fā)展與第三支柱模式選擇

(一)中國三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的提出及其概念辨析

2020年之前，中國官方文件使用的概念始終是“多層次”，而不是“多支柱”?！岸鄬哟巍备拍钭钤绯霈F(xiàn)在1995年印發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(國發(fā)〔1995〕6號(hào))，但其基本理念可追溯至1991年頒布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號(hào))提出的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合”，從這個(gè)意義上說，在中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的語境下，中國提出三支柱的理念和發(fā)展目標(biāo)要早于世界銀行至少三年。企業(yè)年金概念首次出現(xiàn)于2000年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》(國發(fā)〔2000〕42號(hào))，第三支柱概念首次出現(xiàn)于2018年4月印發(fā)的《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》(財(cái)稅〔2018〕22號(hào))，但“多支柱”概念首次出現(xiàn)在中央層面的文件上是2020年11月召開的黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于十四五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，該文件提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。

此后，“多支柱”“第三支柱”等相關(guān)概念開始頻繁出現(xiàn)在中央層面文件和會(huì)議之中。例如，2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首提“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”；2021年2月習(xí)近平總書記在中共中央政治局第28次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”；2021年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《十四五規(guī)劃綱要》)提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”；2021年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》再次指出，“促進(jìn)和規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”；2021年12月17日習(xí)近平主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第23次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，正式將第三支柱命名為個(gè)人養(yǎng)老金，等等。

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使用概念和術(shù)語的演進(jìn)變化可從一個(gè)側(cè)面反映出改革理念的變化和改革進(jìn)程的不斷深入。迄今為止雖然官方尚未有政策文件或立法對這些概念術(shù)語統(tǒng)一作出全面和權(quán)威的定義，但根據(jù)字面理解及其理論釋義，“多層次”側(cè)重的是不同制度間的重要性和不同層次之間地位的次第關(guān)系，而“多支柱”反映的則是合理分責(zé)的理念與均衡發(fā)展的要求。在實(shí)際操作中，“多層次”與“多支柱”二者之間難以細(xì)分，但“多支柱”更形象，尤其在詮釋不同責(zé)任主體分責(zé)內(nèi)涵方面更便于理解，且從2020年11月以來，中央重要講話和官方文件統(tǒng)一使用的概念是“多層次、多支柱”，兩個(gè)概念并行聯(lián)用既體現(xiàn)了國家承擔(dān)養(yǎng)老保障的主體責(zé)任沒變，同時(shí)又表達(dá)出國家、企業(yè)和個(gè)人分責(zé)的基本原則。主體責(zé)任也好，基本原則也罷，它們均可追溯至1991年的33號(hào)文和1995年的6號(hào)文，它們是一脈相承的，只不過從語用學(xué)的角度看，“多層次、多支柱”的表述方式體現(xiàn)了中國養(yǎng)老保障制度主體責(zé)任與責(zé)任分擔(dān)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

2021年12月17日習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》?！皞€(gè)人養(yǎng)老金”概念的提出既是對中國第三支柱的“命名”，如美國將其第三支柱命名為“個(gè)人退休賬戶”(IRA)或新西蘭將其命名為“奇異果儲(chǔ)蓄計(jì)劃(KiwiSaver)”，同時(shí)又是對第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)在三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)架構(gòu)中地位的進(jìn)一步明確，即第三支柱是一個(gè)個(gè)人作為發(fā)起人、與第一和第二支柱平行的獨(dú)立運(yùn)行的養(yǎng)老金制度。

上述政策演進(jìn)顯示，隨著中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面深化改革不斷推進(jìn)，“中國版”的三支柱制度框架和三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念定義越來越清晰：第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是指國家建立的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針和用人單位、職工個(gè)人依法繳費(fèi)、政府給予補(bǔ)貼的融資方式；第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金是指國家稅收政策支持、用人單位自愿建立和雇主雇員雙方繳費(fèi)的DC型信托制補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，屬于典型的雇主計(jì)劃；第三支柱是指國家稅收政策支持、自愿加入的賬戶制DC型個(gè)人養(yǎng)老金制度，通過個(gè)人賬戶投資購買的保險(xiǎn)、基金、銀行理財(cái)和信托等養(yǎng)老金產(chǎn)品實(shí)行市場化運(yùn)作。

(二)中國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的本質(zhì)特征及其兩種模式選擇

與第二、第一支柱相比，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的制度屬性存在很多特殊性。

一是去中心化。第一和第二支柱的發(fā)起人分別是國家和雇主，他們負(fù)責(zé)建立養(yǎng)老金計(jì)劃的制度架構(gòu)，負(fù)責(zé)依規(guī)組織整個(gè)流程，參保人的登記注冊、抵扣稅收均從屬于發(fā)起人的管理，信息和繳費(fèi)以雇主為中心流向相關(guān)社會(huì)部門。但第三支柱是去中心化的，每個(gè)參保人都是一個(gè)發(fā)起人，每個(gè)賬戶持有人都是一個(gè)中心，其信息和繳費(fèi)直接流向市場，可在任何合格機(jī)構(gòu)開戶，可在專屬養(yǎng)老金產(chǎn)品零售市場上自由交易，資產(chǎn)配置和投資由個(gè)人決策。

二是獨(dú)立性。對參保人來說，第一和第二支柱從繳費(fèi)環(huán)節(jié)到退休后的領(lǐng)取環(huán)節(jié)都離不開發(fā)起人，且發(fā)起人提供配比繳費(fèi)，其繳費(fèi)比例甚至高于參保人，尤其是第二支柱，它植根于勞資關(guān)系之中，是勞資協(xié)商與合作的結(jié)果。相比之下，第三支柱沒有雇主的配比繳費(fèi)，與就業(yè)狀態(tài)、勞動(dòng)關(guān)系和收入來源沒有任何關(guān)聯(lián)，是獨(dú)立于任何第三方、可以市場零售的養(yǎng)老保險(xiǎn)金融工具，是個(gè)人或家庭獨(dú)立決策的結(jié)果。

三是精算中性。第一支柱具有一定的再分配因素，第二支柱存在一定歸屬期的規(guī)定，并且在待遇計(jì)發(fā)、支付方式、計(jì)劃的變更和終止等環(huán)節(jié)受工會(huì)與雇主集體協(xié)商制定的企業(yè)年金方案的一定約束。但第三支柱是純粹精算中性的DC型制度，其本質(zhì)屬于終生收入燙平的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，除受到稅收政策支持、投資專屬產(chǎn)品和鎖定領(lǐng)取日三個(gè)方面的特殊規(guī)定以外，相當(dāng)于“特許”的個(gè)人長期儲(chǔ)蓄。

歸納起來，第三支柱作為國家稅收政策支持下建立的養(yǎng)老保障的一種補(bǔ)充性制度安排，其去中心化、獨(dú)立性和精算中性的本質(zhì)特征說明它是一款終生收入燙平的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，是與就業(yè)狀態(tài)、勞動(dòng)關(guān)系和收入來源沒有任何關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金融工具，是無須雇主介入和繳費(fèi)、在零售市場上可獨(dú)立投資、購買的個(gè)人養(yǎng)老金。因此，上述第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的三個(gè)特征使它有可能延伸覆蓋到第二支柱未及之人群，其覆蓋的目標(biāo)群體不受任何就業(yè)形態(tài)的限制，其理論覆蓋面大于第二支柱。

基于對第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金本質(zhì)特征的分析，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的功能定位有兩個(gè)模式可供選擇：一個(gè)選擇是第三支柱優(yōu)勢得以充分發(fā)揮的“可替代模式”，它可最大限度放大第三支柱的可替代性功能，其目標(biāo)群體在自動(dòng)加入機(jī)制下以第二支柱企業(yè)職工為基礎(chǔ)，以廣大的靈活就業(yè)人員為主要目標(biāo)群體，成為靈活就業(yè)人員提高保障水平的一個(gè)選擇；另一個(gè)選擇是將第三支柱定位為“附加模式”，第三支柱的制度優(yōu)勢沒有釋放出來而僅成為第二支柱的一個(gè)“附加層”，在基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)中第三支柱養(yǎng)老金制度沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用(圖2)。

圖2 “金字塔型”與“啞鈴型”三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系比較 資料來源：作者繪制。

如果引入一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)來判斷一國建立的第三支柱是否是可替代型的，其三支柱養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)是否是啞鈴型的，就應(yīng)以該國的自愿性第二支柱為基準(zhǔn)，如果其第三支柱覆蓋率超過了第二支柱，其第三支柱就是可替代型的，所獲得的三支柱養(yǎng)老金制度就是啞鈴型的，即模式判斷的依據(jù)是一國第三與第二支柱覆蓋率之間的差，如果是正值，第三支柱和三支柱養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)就是可替代模式和啞鈴型的，否則，就應(yīng)分別稱之為附加模式和金字塔型的。換言之，模式判斷依據(jù)采取的是一國第三與第二支柱間的相對標(biāo)準(zhǔn)。如果該國的第二支柱實(shí)行的是強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金制度，其覆蓋率很高但尚未達(dá)到100%，其模式判斷依據(jù)仍應(yīng)采取相對標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如果一國的強(qiáng)制性第二支柱覆蓋率是100%(如瑞典)，模式判斷依據(jù)就應(yīng)采取絕對標(biāo)準(zhǔn)，即第三支柱覆蓋率須達(dá)到100%。

其實(shí)，加拿大給世人樹立的是一個(gè)典型的相對標(biāo)準(zhǔn)的制度模式，而新西蘭展現(xiàn)出來的是一個(gè)絕對標(biāo)準(zhǔn)的樣板(即使它沒有第二支柱)，因?yàn)槠涞谌е采w人數(shù)與其勞動(dòng)就業(yè)人口的人數(shù)已幾乎完全一致。

(三)中國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金選擇“可替代模式”的必然趨勢

前述發(fā)達(dá)國家建立的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度是進(jìn)入21世紀(jì)以來全球社會(huì)保障制度改革的一大亮點(diǎn)，社會(huì)保障制度大家庭從此增添了第三支柱這個(gè)新成員。新西蘭和加拿大為多數(shù)人建立的可替代模式第三支柱樹立起最佳實(shí)踐的樣板，由此獲得的啞鈴型三支柱養(yǎng)老金制度成為世界銀行提出的三支柱理論的最新實(shí)踐，同時(shí)也說明本文提出的啞鈴型三支柱體系和可替代模式第三支柱是現(xiàn)實(shí)存在的。中國應(yīng)在稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上勇于“試錯(cuò)”，善于創(chuàng)新，以構(gòu)建可替代模式第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金為己任。

從目前稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)結(jié)果看，附加模式的金字塔型第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對中國來說“此路不通”。雖然此次試點(diǎn)結(jié)果欠佳，但意義深遠(yuǎn)，作為第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度的一次“試錯(cuò)”，它向世人昭示：如果將第三支柱置于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的金字塔尖，其命運(yùn)不是被束之高閣，就是無疾而終，因此，避免重蹈金字塔型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的覆轍是第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金得以“自救”的根本之道，確立可替代模式第三支柱的功能定位是中國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的歷史使命，構(gòu)建啞鈴型三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的制度目標(biāo)是中國建立多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必由之路。

從制度目標(biāo)上講，第三支柱的附加模式必將導(dǎo)致“金字塔型”三支柱結(jié)構(gòu)，而可替代模式所獲得的是一個(gè)“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)。構(gòu)建“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)是指：第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率基本達(dá)到或超過某些發(fā)達(dá)國家的覆蓋率，而第二支柱的覆蓋率由于正規(guī)部門就業(yè)比重較小，其覆蓋率肯定較小，這時(shí)應(yīng)擴(kuò)大第三支柱覆蓋率，追求“中間小、兩頭大”的三支柱結(jié)構(gòu)；構(gòu)建“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)并不意味著第三支柱覆蓋人數(shù)與第一支柱完全一致，而是指第三支柱在引入自動(dòng)加入機(jī)制后所覆蓋的群體既應(yīng)包括第二支柱的群體，更要超越第二支柱的群體，向靈活就業(yè)群體延伸；只有啞鈴型的制度結(jié)構(gòu)才能使第三支柱在一定程度上“彌補(bǔ)”第二支柱覆蓋率較小的先天缺陷，進(jìn)而“對沖”第一支柱替代率下降的風(fēng)險(xiǎn)，成為促進(jìn)共同富裕的制度安排。

從政策含義上講，確立可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱結(jié)構(gòu)是歷史的必然選擇。從必要性看，第一支柱替代率將面臨長期的趨勢性下降壓力；從急迫性看，第二支柱不能覆蓋龐大的靈活就業(yè)群體，而新業(yè)態(tài)就業(yè)特征和規(guī)模將面臨長期的發(fā)展趨勢；從可行性看，中國居民儲(chǔ)蓄率位居世界之首，日益成長的中等收入群體和“新的社會(huì)階層”具備參加第三支柱的需求和經(jīng)濟(jì)能力。一方面，這些基本國情為選擇可替代模式第三支柱創(chuàng)造了條件，使之具備“大眾養(yǎng)老金”潛力的可能性；另一方面，中國第三支柱養(yǎng)老金只能選擇可替代模式，否則，附加模式的后果將會(huì)受到激烈的社會(huì)詬病，多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)將面臨擱淺的風(fēng)險(xiǎn)。

五、中國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金構(gòu)建“可替代模式”的客觀要求

(一)替代率趨勢性的下降壓力：構(gòu)建“可替代模式”第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的必要性

建立多層次多支柱養(yǎng)老金制度的主要目的是為了提高退休收入水平和穩(wěn)定收入結(jié)構(gòu)。長期看，中國第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率將面臨趨勢性的下降壓力，三支柱養(yǎng)老金需要構(gòu)建啞鈴型而非金字塔型的結(jié)構(gòu)，讓第三支柱對第一支柱養(yǎng)老金替代率下降趨勢發(fā)揮一定的對沖效應(yīng)，這樣，在頂層設(shè)計(jì)中將可替代模式作為第三支柱的功能定位就顯得十分必要。

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的趨勢性下降壓力在未來幾十年將不可避免。歐美絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家早在第二次世界大戰(zhàn)之前就已進(jìn)入老齡化，有些國家的老齡化甚至始于19世紀(jì)70年代。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎與其人口老齡化相伴相隨，已經(jīng)歷半個(gè)多世紀(jì)甚至一個(gè)多世紀(jì)的“壓力測試”，經(jīng)驗(yàn)豐富，歷久彌新，且第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金歷史悠久，基金雄厚，可成為共同支撐退休收入替代率的重要收入來源。相比之下，中國建立第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)至今不到30年就將直面包括人口老齡化在內(nèi)的4個(gè)特殊國情的疊加，在第二支柱剛起步和第三支柱缺位的條件下，其替代率趨勢性下降預(yù)期十分明顯。

一是中國人口老齡化邁上一個(gè)新臺(tái)階。國家統(tǒng)計(jì)局最新公布的兩組數(shù)據(jù)在中國人口變遷史上具有標(biāo)志性意義[29]：一組數(shù)據(jù)是老年人占比，2021年65歲及以上人口占比達(dá)14.2%，從2000年的7%到14%中國僅用了21年，而歐美發(fā)達(dá)國家平均大約用了半個(gè)世紀(jì)，有的國家甚至用了一個(gè)世紀(jì)；另一組數(shù)據(jù)是人口自然增長率，2021年人口自然增長率僅為0.34‰，這意味著2022年將很可能跌破“0”，中國人口從此進(jìn)入負(fù)增長時(shí)代，比聯(lián)合國的預(yù)測整整提前了10年，這是過去中國人口變化的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著少子老齡化時(shí)代的正式來臨。

二是中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率提高速度幾乎快于所有發(fā)達(dá)國家。中國人口年齡中位數(shù)是38.4歲[30]，低于OECD國家的41歲和歐盟國家的43歲[31]，但由于男性女性平均退休年齡低于發(fā)達(dá)國家10年以上，制度贍養(yǎng)率卻高于發(fā)達(dá)國家：2018年歐盟國家老年贍養(yǎng)率為30.5%，每3個(gè)工作人口對應(yīng)1個(gè)退休人口，到2050年將提高到49.9%，達(dá)到每2個(gè)工作人口對應(yīng)1個(gè)退休人口。相比之下，剔除機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之后，根據(jù)我們的預(yù)測[32]，2019年中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)率已達(dá)38.3%，到2050年將高達(dá)81.8%，遠(yuǎn)高于歐盟國家。

三是中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遵繳率逐年下降。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度精算中性不足等原因，繳費(fèi)與權(quán)益聯(lián)系松弛，激勵(lì)性較差，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)與登記參保人數(shù)存在的差距越來越大，不繳費(fèi)人數(shù)占比從10年前的10%提高到目前的20%，即雖然2019年登記參保人數(shù)為2.76億，但實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)只有2.21億，“繳費(fèi)贍養(yǎng)率”高達(dá)47.0%，比37.7%的“參保贍養(yǎng)率”高出9個(gè)百分點(diǎn)以上，到2050年“繳費(fèi)贍養(yǎng)率”竟高達(dá)96.3%，幾乎1個(gè)繳費(fèi)人口對應(yīng)1個(gè)退休人口。低下的遵繳費(fèi)導(dǎo)致中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度贍養(yǎng)率明顯高于發(fā)達(dá)國家的制度贍養(yǎng)率。

四是中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入下降是長期趨勢和長期制度安排。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力、保就業(yè)和保市場主體，2015年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)開始階段性降低費(fèi)率，2019年國務(wù)院發(fā)布《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率從28%降至24%，并使用全口徑就業(yè)人員平均工資核定繳費(fèi)基數(shù)(以下稱“雙降”)[33]，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入大幅減少。2020年和2021年為應(yīng)對疫情，再次疊加養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的“減、免、緩”。社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)降費(fèi)已進(jìn)入第7個(gè)年頭，重要的是，2019年推出的“雙降”政策是長期制度安排，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入水平不可能回到以前，長期看，即使將來通過提高法定退休年齡來降低制度贍養(yǎng)率參數(shù)，替代率逐漸下調(diào)也將是不可逆的大趨勢。在過去十幾年里，財(cái)政補(bǔ)貼在每年養(yǎng)老金支出結(jié)構(gòu)中已達(dá)15%左右。

需要指出的是，在上述四個(gè)國情分析中，前兩個(gè)預(yù)測分析的基年是2018年，如果考慮2019年以后的“雙降”政策和人口結(jié)構(gòu)的變化，中國第一支柱養(yǎng)老金替代率面臨的趨勢性下降壓力就更大了。因此，在“附加模式”與“可替代模式”面前，為了“對沖”替代率的趨勢性下降壓力，第三支柱養(yǎng)老金選擇可替代模式的功能定位是十分必要的。

(二)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場：構(gòu)建“可替代模式”第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的急迫性

非正規(guī)就業(yè)規(guī)模龐大這一基本國情及其繼續(xù)擴(kuò)大的發(fā)展趨勢將決定這樣一個(gè)事實(shí)：第二支柱覆蓋面受限于正規(guī)就業(yè)，而中國的正規(guī)就業(yè)比例很小，第三支柱應(yīng)發(fā)揮覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體的優(yōu)勢，在覆蓋正規(guī)就業(yè)的基礎(chǔ)上最大限度地覆蓋非正規(guī)就業(yè)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)普遍提高國民退休收入總體替代率水平的目的。由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)就業(yè)發(fā)展迅速，確定和發(fā)展可替代模式第三支柱養(yǎng)老金顯得十分緊迫。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，靈活就業(yè)的內(nèi)涵與外延也隨之變化，但無論使用的術(shù)語是非正規(guī)就業(yè)還是非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)、零工經(jīng)濟(jì)還是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、居家工作(working from home)還是遠(yuǎn)程辦公，無論這些概念的口徑是否具有可比性，靈活就業(yè)這個(gè)群體的主要就業(yè)特征沒有變，即勞動(dòng)關(guān)系、工作時(shí)間和場所的靈活性等，因此，中國語境下的靈活就業(yè)一詞顯得更包容、更準(zhǔn)確。

中國靈活就業(yè)規(guī)模發(fā)展很快，2005年是1億人[34]，目前已達(dá)2億多人[35]，約占全國總就業(yè)的27%和城鎮(zhèn)就業(yè)的43%。近年來，靈活就業(yè)趨勢又出現(xiàn)一些新特征：一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)快速發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人數(shù)約有8400萬人[36]，尤其兩年多來全球新冠肺炎疫情的肆虐加速了“線上消費(fèi)”的常態(tài)化，快遞、外賣和網(wǎng)約車等新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。二是企業(yè)采用靈活用工比例呈上升趨勢，2019年采用靈活用工比例是44.7%，2020年上升到55.7%，2021年再次上升到61.1%；2020年穩(wěn)定或擴(kuò)大使用靈活用工的企業(yè)占比是29.3%，2021年上升到51.8%[37]。三是大學(xué)生靈活就業(yè)人數(shù)漸增，據(jù)全國高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心的統(tǒng)計(jì)，2020屆和2021屆全國高校畢業(yè)生的靈活就業(yè)占比分別為16.9%和16.3%。另據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，2021年?？飘厴I(yè)生靈活就業(yè)比例是25.8%，本科生為12.3%，研究生為10.7%[38]。

靈活就業(yè)規(guī)模龐大，且靈活就業(yè)占比及其GDP占比將呈逐漸擴(kuò)大趨勢，這是中國勞動(dòng)就業(yè)市場的一個(gè)基本特征。根據(jù)國際勞工組織的估算，中國非正規(guī)就業(yè)占全部就業(yè)的比例高達(dá)54.4%，高于所有歐美發(fā)達(dá)國家，其中，中國的城鎮(zhèn)是36.2%，農(nóng)村達(dá)82.0%；相比之下，挪威僅為7.4%，瑞典是8.2%、法國9.8%，德國10.2%，葡萄牙12.1%，英國13.6%，美國是18.6%，日本18.7%[39]。清華大學(xué)課題組以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的零工經(jīng)濟(jì)為例做出的預(yù)測是，零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)人數(shù)將從2019年1億人增加到2036年的4億人，零工經(jīng)濟(jì)在GDP的占比將從2019年的2.64%提高到2035年的6.82%，零工經(jīng)濟(jì)增量對GDP增量的貢獻(xiàn)度將從10.43%提高到13.26%[40]。

中國就業(yè)市場的上述特征亟需第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金：在第一支柱方面，根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的官方統(tǒng)計(jì)，在假定正規(guī)部門全部參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”)條件下，在2億靈活就業(yè)人員中只有四分之一強(qiáng)參加了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，約有二分之一弱參加的是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”)，約有四分之一既未參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也未參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)(8)根據(jù)下述數(shù)據(jù)推算而來：全國就業(yè)人員7.51億，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.63億；職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)3.29億，離退休人數(shù)1.28億；居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)3.81億，領(lǐng)取待遇人數(shù)1.61億；職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全年基金全年支出48317億元，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出3355億元?！?020年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，見人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html.；在第二支柱方面，作為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雇主計(jì)劃”對靈活就業(yè)人員覆蓋無能為力，盡管企業(yè)年金歷史較短，總體看還處于成長期，但發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)顯示，處于成熟期的第二支柱覆蓋人數(shù)開始出現(xiàn)下降趨勢。例如，英國私人部門參加第二支柱人數(shù)從2003年的770萬降至2012年的670萬人，即參與率從56%降至42%[41]，英國政府不得不從2012年開始引入自動(dòng)加入機(jī)制。所以，長期看，企業(yè)員工對第三支柱也是存在需求的；在第三支柱方面，如果將其定位為附加模式，第三支柱不僅對第一支柱不能發(fā)揮補(bǔ)償性作用，還會(huì)進(jìn)一步拉大正規(guī)就業(yè)人員之間、正規(guī)就業(yè)人員與非正規(guī)就業(yè)人員養(yǎng)老金之間的差距：以2020年為例，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休金約為3350元，而居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全國平均每月養(yǎng)老金待遇水平僅約為174元。

上述三支柱的覆蓋范圍顯示，將第三支柱養(yǎng)老金的功能定位為可替代模式顯得有些急迫，確立“啞鈴型”三支柱制度目標(biāo)應(yīng)是中國多層次多支柱養(yǎng)老保障體系的一個(gè)基本原則。第三支柱的屬性與發(fā)達(dá)國家第三支柱的最佳實(shí)踐顯示，第三支柱能夠下沉、觸達(dá)并覆蓋到非正規(guī)就業(yè)人員。除正規(guī)就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員以外，獨(dú)立于勞動(dòng)關(guān)系和就業(yè)狀態(tài)的制度屬性允許任何領(lǐng)取居民身份證的居民(包括少年)在銀行辦理銀行卡時(shí)可申請建立第三支柱養(yǎng)老金賬戶。國際最佳實(shí)踐證明，第三支柱如同居民個(gè)人儲(chǔ)蓄，可覆蓋所有人：無論是否實(shí)現(xiàn)就業(yè)或是否有固定收入來源(包括失業(yè)人員、“專職太太”、大學(xué)生、現(xiàn)役軍人和其他非就業(yè)家庭成員等均可參加)，無論是否達(dá)到進(jìn)入勞動(dòng)力市場的年齡(剛出生的嬰兒和中小學(xué)生可由監(jiān)護(hù)人幫助建立賬戶并繳費(fèi))，無論是否達(dá)到法定退休年齡，在自愿條件下均可持續(xù)維持繳費(fèi)，如果市場回報(bào)率很好，對退休人員也具有較大吸引力；在第二和第三支柱的個(gè)人賬戶之間建立有條件的通道，退休之后可將其第二支柱資產(chǎn)轉(zhuǎn)入第三支柱賬戶，對第三支柱可以繼續(xù)繳費(fèi)、投資并享受稅收優(yōu)惠待遇。因此，第三支柱的覆蓋范圍應(yīng)是“正規(guī)就業(yè)+靈活就業(yè)+退休人員+非就業(yè)等特殊群體”(表2)。

表2 第三支柱養(yǎng)老金覆蓋的群體與第一、第二支柱的比較

(三)兩個(gè)潛在需求：構(gòu)建“可替代模式”第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的可行性

之所以說構(gòu)建可替代模式第三支柱是可行的，主要是因?yàn)榇嬖趦蓚€(gè)潛在需求，而第三支柱可以滿足這兩個(gè)潛在需求。一個(gè)需求是中國的儲(chǔ)蓄率很高，需要將一部分居民儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)換為個(gè)人養(yǎng)老金；另一個(gè)需求是包括“新的社會(huì)階層”在內(nèi)的中等收入群體逐漸成長，他們?nèi)找嫘枰獋€(gè)人養(yǎng)老金改善他們的家庭財(cái)富構(gòu)成，正如《十四五規(guī)劃綱要》所指出的，要優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中等收入群體，更加積極有為地促進(jìn)共同富裕。從儲(chǔ)蓄率水平看，無論是家庭儲(chǔ)蓄率還是國民儲(chǔ)蓄率，中國均位居世界前列(圖3)。一方面，這是建立第三支柱養(yǎng)老金的一個(gè)得天獨(dú)厚的有利條件，中國不用像歐盟那樣擔(dān)心建立第三支柱會(huì)對銀行產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，甚至從某種意義上說，從銀行“轉(zhuǎn)移”一部分儲(chǔ)蓄進(jìn)入第三支柱養(yǎng)老金賬戶可實(shí)現(xiàn)雙贏：個(gè)人可獲得高于普通儲(chǔ)蓄的收益率，資本市場可獲得長期資本。另一方面，在過去十幾年里中國國民儲(chǔ)蓄率處于下降區(qū)間，從2010年的51.3%持續(xù)下滑至2020年的44.5%[42]。儲(chǔ)蓄率尤其居民儲(chǔ)蓄率下降與人口老齡化日益加劇、超前消費(fèi)觀念普遍被接受和電商平臺(tái)消費(fèi)滲透率不斷提升等因素有很大關(guān)系，長期看，人口老齡化等因素將有可能推動(dòng)儲(chǔ)蓄率進(jìn)一步下降。第三支柱養(yǎng)老金具有明顯的個(gè)人儲(chǔ)蓄屬性，對保持一定水平的居民儲(chǔ)蓄率具有積極意義。

圖3 中國與部分國家儲(chǔ)蓄率比較(%)資料來源：家庭儲(chǔ)蓄率引自O(shè)ECD官網(wǎng)：https://data.oecd.org/hha/household-savings.htm； 國民儲(chǔ)蓄率引自世界銀行官網(wǎng)：https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=2&series=NY.GNS.ICTR.ZS&country=#.注：中國家庭儲(chǔ)蓄率為2016年數(shù)據(jù)，日本家庭儲(chǔ)蓄率為2018年數(shù)據(jù)。以家庭儲(chǔ)蓄率降序排列。

從中等收入群體的現(xiàn)狀看，他們是第三支柱覆蓋的主要目標(biāo)群體之一。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會(huì)上的介紹[43]，中國擁有全球規(guī)模最大、最具成長性的中等收入群體，2017年中國中等收入群體就已超過4億人，1.4億個(gè)家庭，約占全國人口的30%；中等收入群體的收入標(biāo)準(zhǔn)是指典型的三口之家年收入在10萬元至50萬元之間，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積接近40平方米，他們有購車、購房、閑暇旅游的能力，2019年全國私人轎車保有量達(dá)兩億輛，國內(nèi)旅游58億人次，出境旅游1.4億多人次；中等收入群體有一定數(shù)量的家庭儲(chǔ)蓄和財(cái)產(chǎn)收入，還具有超過基本生存需要的相關(guān)消費(fèi)，對我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長形成了有力支撐。2021年8月17日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第10次會(huì)議提出“擴(kuò)大中等收入群體比重”和“促進(jìn)共同富裕”，這意味著隨著中等收入群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中等收入群體必將是參與啞鈴型第三支柱養(yǎng)老金的主力軍，而啞鈴型第三支柱又是構(gòu)建“橄欖型”分配結(jié)構(gòu)和促進(jìn)共同富裕的普惠性制度安排。

從“新的社會(huì)階層”發(fā)展趨勢看，他們不僅是中等收入群體的中堅(jiān)力量，也是第三支柱覆蓋的主要目標(biāo)群體之一。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，這些群體特別青睞TEE型第三支柱賬戶，而新的社會(huì)階層正是第二支柱至今難以覆蓋的“體制外”群體。據(jù)著名社會(huì)學(xué)家李培林的研究[44]，新的社會(huì)階層通常被分為兩部分人：一是占有資本和生產(chǎn)資料的“體制外”的“老中產(chǎn)階層”，主要指個(gè)體戶和中小企業(yè)主，其中，個(gè)體工商戶大約1億人，中小私營企業(yè)主約7000萬人，戶均資本規(guī)模多數(shù)在百萬元級(jí)；二是從事知識(shí)、技術(shù)、管理工作的“體制外”的“新中產(chǎn)階層”。在“體制外新中產(chǎn)階層”中，僅新業(yè)態(tài)從業(yè)人員就將近1億人，包括網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)代購、短視頻制作、慕課、其他多種多樣領(lǐng)導(dǎo)新媒體從業(yè)人員。在自由職業(yè)者中，獨(dú)立從業(yè)的醫(yī)生、教師、律師、會(huì)計(jì)、作家、藝術(shù)家等群體發(fā)展迅速，如果包括新型網(wǎng)絡(luò)工作崗位的自由職業(yè)者，這個(gè)群體目前已達(dá)3900萬人，在職業(yè)結(jié)構(gòu)中占比是5.6%，而10年前僅為0.1%[45]。上述新的社會(huì)階層和自由職業(yè)者合計(jì)約3億人(去重后)，是目前第二支柱企業(yè)年金覆蓋人數(shù)2700萬的11倍，足以撐起啞鈴型第三支柱養(yǎng)老金的框架。

之所以說實(shí)現(xiàn)第三支柱養(yǎng)老金可替代模式具有可行性，還有一個(gè)參照：住房公積金覆蓋職工人數(shù)僅次于五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前實(shí)繳職工達(dá)1.53億人[46]，如果剔除0.45億機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員，其覆蓋的各類企業(yè)職工近1.1億人，據(jù)此推算，這是同為典型的“雇主福利計(jì)劃”的第二支柱企業(yè)年金的最大潛在覆蓋邊界。相比之下，第三支柱的潛在覆蓋目標(biāo)群體除這1.1億人可以實(shí)施“自動(dòng)加入”以外，上述中等收入群體也好，新的社會(huì)階層也罷，他們的數(shù)量均數(shù)倍于1.1億，因此，從理論上講，他們是構(gòu)建啞鈴型三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本依據(jù)。

六、結(jié)論

21世紀(jì)以來發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金制度改革的積極探索，如新西蘭和加拿大為多數(shù)人建立的可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱養(yǎng)老金制度的出現(xiàn)，是對世界銀行提出的三支柱理論的重要實(shí)踐，是過去20年來世界社會(huì)保障史的制度創(chuàng)新，是本文提出可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱養(yǎng)老金制度的命題的主要依據(jù)。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展階段正處于定型和發(fā)育的過程之中，具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”，應(yīng)在總結(jié)借鑒發(fā)達(dá)國家為多數(shù)人建立的可替代模式第三支柱及其啞鈴型三支柱養(yǎng)老金的最佳實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)具有中國特色、符合中國國情、侵潤中國傳統(tǒng)歷史文化的多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

第一，根據(jù)養(yǎng)老金三支柱理論的政策史溯源與回顧顯示，不同國際組織對第三支柱的功能定位存在爭議。這些爭議主要源自于所處的環(huán)境和地位的不同，看問題的角度不同，于是對三支柱結(jié)構(gòu)得出金字塔型與啞鈴型兩種不同的理解，進(jìn)而對第三支柱的功能定位得出“附加模式”和“可替代模式”的兩種針鋒相對的定義。

第二，對第三支柱養(yǎng)老金不同的理解和定位導(dǎo)致世界各國第三支柱的發(fā)展模式呈現(xiàn)出“發(fā)散趨勢”，而不是“收斂趨勢”。三支柱養(yǎng)老金建設(shè)呈金字塔型的國家似短期內(nèi)難有起色，改革呈現(xiàn)一定難度，而呈啞鈴型三支柱的國家雖然為數(shù)不多，但已初露端倪。隨著自動(dòng)加入機(jī)制的不斷引入，世界上還會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)一些可替代模式第三支柱養(yǎng)老金制度。

第三，對第三支柱養(yǎng)老金的模式選擇，取決于多重因素的復(fù)雜結(jié)果。第三支柱模式的選擇既受到人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢與財(cái)政狀況等因素的外部條件的影響，也受到是否存在零支柱、第一支柱財(cái)務(wù)可持續(xù)性、第二支柱是否發(fā)育成熟等多重因素的制度環(huán)境的制約，同時(shí)還與人們對養(yǎng)老金制度的認(rèn)知和主觀價(jià)值判斷有關(guān)。

第四，發(fā)達(dá)國家第三支柱的最佳實(shí)踐說明，國際組織間對三支柱理論和第三支柱功能定位的爭議是有意義的，養(yǎng)老金制度發(fā)展的多樣性與多元化是有根據(jù)的。盡管這些可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱在實(shí)際運(yùn)行中各自存在一定問題，但作為制度創(chuàng)新，這些發(fā)達(dá)國家畢竟邁開了第一步。

第五，中國第三支柱可選模式只能是可替代模式，采用附加模式是行不通的，正在進(jìn)行的個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)已經(jīng)給出答案，這是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義道路所決定的，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕的需要，是中國人口老齡化和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的需要，同時(shí)，也是第三支柱養(yǎng)老金制度自我可持續(xù)發(fā)展的需要。

第六，中國構(gòu)建可替代模式第三支柱具有必要性、急迫性與可行性。首先，人口老齡化將導(dǎo)致老年贍養(yǎng)率快速提高，第一支柱養(yǎng)老金替代率未來面臨趨勢性的下降壓力，只有可替代模式第三支柱才能發(fā)揮補(bǔ)償?shù)墓δ?。其次，靈活就業(yè)群體占比具有擴(kuò)大趨勢，在第二支柱無能為力的情況下亟需第三支柱替補(bǔ)上去。最后，中國的儲(chǔ)蓄率發(fā)展趨勢和中等收入群體的不斷擴(kuò)大既是發(fā)展第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的基礎(chǔ)，同時(shí)也是第三支柱巨大的潛在需求。

第七，中國破解目前試點(diǎn)的“金字塔”僵持狀態(tài)需要一個(gè)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。中國GDP總量世界排名第二，是名副其實(shí)的GDP大國，但有了GDP未必能有養(yǎng)老金，有了銀行儲(chǔ)蓄率也難以變成養(yǎng)老金，養(yǎng)老金來自“養(yǎng)老金制度”，只有建立起科學(xué)的養(yǎng)老金制度才能“生產(chǎn)”出養(yǎng)老金，僅靠錢是“砸”不出來的。第二支柱18年的發(fā)展歷史說明，構(gòu)建第三支柱是走向養(yǎng)老金大國的一個(gè)歷史性機(jī)會(huì)。