人民代表大會(huì)制度的治理邏輯

蔡文成

（蘭州大學(xué)，蘭州 730000）

黨的十九屆六中全會(huì)提出“發(fā)展全過(guò)程人民民主”，這是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的歷史總結(jié)和理論升華，為新時(shí)代發(fā)展社會(huì)主義民主政治提供了科學(xué)指南和根本遵循。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政權(quán)組織形式與根本政治制度，居于我國(guó)國(guó)家制度體系與治理體系的中心，是發(fā)展全過(guò)程人民民主、保證人民當(dāng)家作主的根本制度方式和最高實(shí)現(xiàn)形式。如果說(shuō)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，那么人民代表大會(huì)制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我國(guó)人民民主實(shí)踐的根本制度，從根本上決定我國(guó)民主成效與治理效能。事實(shí)證明，人民代表大會(huì)制度是有機(jī)制度體系，也是系統(tǒng)治理體系。人民代表大會(huì)制度不僅支撐、推動(dòng)、影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的成效，而且其本身就內(nèi)含著制度治理的價(jià)值目標(biāo)、內(nèi)容形式和結(jié)構(gòu)功能，這正是人民代表大會(huì)制度發(fā)揮制度功能和治理效能的根基所在。

人民代表大會(huì)制度作為人民當(dāng)家作主的制度體系，形成完整的治理體系，體現(xiàn)出獨(dú)特的治理邏輯，能夠?qū)崿F(xiàn)有效的治理結(jié)果。從治理主體而言，人民代表大會(huì)制度以人民為主體，回答了我國(guó)人民民主治理“屬于誰(shuí)”“為了誰(shuí)”“依靠誰(shuí)”這個(gè)根本問(wèn)題；從治理內(nèi)容來(lái)看，人民代表大會(huì)制度以全過(guò)程人民民主為內(nèi)容，形成中國(guó)特色社會(huì)主義民主新形態(tài)；從治理形式審視，人民代表大會(huì)制度形成人民當(dāng)家作主的制度體系、運(yùn)行機(jī)制和過(guò)程鏈條；從治理實(shí)踐出發(fā)，人民代表大會(huì)制度踐行依法治國(guó)方略，支撐和保障社會(huì)主義法治道路。人民代表大會(huì)制度由主體、內(nèi)容、形式、實(shí)踐構(gòu)成的四重邏輯，分別回答了“由誰(shuí)治理”“治理什么”“何以治理”“怎么治理”的基本問(wèn)題，架構(gòu)起人民代表大會(huì)制度推進(jìn)國(guó)家治理的總體布局，共同推動(dòng)人民代表大會(huì)制度的民主優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

一、人民代表大會(huì)制度治理的主體邏輯：以人民為中心的治理

人民是國(guó)家治理實(shí)踐中最活躍的主體性力量。“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民取得革命勝利后，國(guó)家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織？國(guó)家應(yīng)該怎樣治理？這是一個(gè)關(guān)系國(guó)家前途、人民命運(yùn)的根本性問(wèn)題”〔1〕，人民代表大會(huì)制度從根本上回答了我國(guó)國(guó)家政權(quán)組織與國(guó)家治理的問(wèn)題。這一制度設(shè)計(jì)立足人民訴求，體現(xiàn)人民愿望，保障人民權(quán)益，將人民作為制度主體、實(shí)踐主體和價(jià)值主體，堅(jiān)持以人民為中心推動(dòng)國(guó)家治理，充分彰顯了制度的價(jià)值正義性。從內(nèi)涵本質(zhì)來(lái)看，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度作為人民當(dāng)家作主的根本政治制度，是人民主體性和實(shí)踐性的“自我規(guī)定”和“自我實(shí)現(xiàn)”，構(gòu)建起了“人民統(tǒng)治”和“人民治理”的制度平臺(tái)和根本途徑，真正實(shí)現(xiàn)了人民的國(guó)家由人民治理的民主政治法則。

（一）人民代表大會(huì)制度是“屬于人民”的根本制度。習(xí)近平指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！薄?〕人民代表大會(huì)制度由中國(guó)人民創(chuàng)造，由中國(guó)人民實(shí)踐，為中國(guó)人民服務(wù)，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益，激發(fā)人民創(chuàng)造活力。堅(jiān)守人民立場(chǎng)，就是要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的制度凝聚力與制度創(chuàng)造性，讓人民作為制度的主人在民主實(shí)踐中發(fā)揮主體性作用。盧梭指出，人民是國(guó)家的主人，國(guó)家權(quán)力屬于全體人民，人民是現(xiàn)代國(guó)家的主權(quán)者和所有者〔3〕109。人民主權(quán)在社會(huì)主義中國(guó)不是抽象的政治概念，而是社會(huì)主義的本質(zhì)和生命所在。人民代表大會(huì)制度作為中國(guó)人民參與國(guó)家政治生活的制度指南與方式方法，充分體現(xiàn)人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民政治權(quán)利，深刻反映社會(huì)主義政治生活“國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民”“一切權(quán)力屬于人民”的本質(zhì)屬性。從制度內(nèi)容而言，國(guó)家是一個(gè)由全體人民組成的命運(yùn)共同體，人民是社會(huì)主義國(guó)家的主體，每個(gè)公民是構(gòu)成國(guó)家的單位細(xì)胞。通過(guò)人民選舉代表組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使人民授予的權(quán)力，這是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的基本邏輯。因此，人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家政權(quán)組織形式，其權(quán)力構(gòu)成來(lái)自人民、屬于人民，人民主權(quán)是人民代表大會(huì)制度的核心，人民的信賴、擁護(hù)和支持，始終是人民代表大會(huì)制度的制度之基和力量之源。人民當(dāng)家作主的政治本質(zhì)具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)為制度對(duì)人民權(quán)益的充分保障，我國(guó)人民民主實(shí)踐發(fā)展的方向就是使得每一項(xiàng)立法、每一個(gè)決定決議都最大化地體現(xiàn)和維護(hù)人民利益、反映人民愿望、增進(jìn)人民福祉。從制度形式來(lái)講，人民代表大會(huì)制度是人民行使國(guó)家權(quán)力的制度載體和方式方法。通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)整合人民群眾意見(jiàn)，成為黨和國(guó)家方針政策、制度規(guī)范的直接依據(jù)，并將人民意志上升為國(guó)家意志，形成國(guó)家權(quán)力，為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一奠定制度條件及實(shí)踐基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，人民是國(guó)家權(quán)力的“賦予者”，也是國(guó)家權(quán)力的“受益者”。

（二）人民代表大會(huì)制度是“為了人民”的政權(quán)制度。人民代表大會(huì)制度的誕生與近代以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨尋求國(guó)家獨(dú)立與民族解放的政治革命密切相關(guān)，是中國(guó)人民政治經(jīng)驗(yàn)與政治智慧的制度凝結(jié)，為人民解放、為人民建國(guó)、為人民立制是人民代表大會(huì)制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！霸谥袊?guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國(guó)政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國(guó)社會(huì)100 多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國(guó)人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！薄?〕167從理論上講，任何社會(huì)活動(dòng)的邏輯及現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)都是人，人民群眾是社會(huì)制度真正的創(chuàng)造者和實(shí)踐者，人民既是制度的“劇作者”，又是制度的“劇中人”。人民代表大會(huì)制度以歷史唯物主義和辯證唯物主義為指導(dǎo)，借鑒和揚(yáng)棄了代議制民主理論，汲取了中華民族優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)，以中國(guó)共產(chǎn)黨人的理論創(chuàng)新為依據(jù)，形成與人民民主專政國(guó)體互為表里的政體形式，真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，完成了現(xiàn)代民主理論與民主實(shí)踐的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。從歷史淵源來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度以巴黎公社的政治實(shí)驗(yàn)為制度原型，以蘇聯(lián)蘇維埃政體實(shí)踐為模式借鑒，以我國(guó)革命時(shí)期各種代表會(huì)議制度為實(shí)踐基礎(chǔ)，堅(jiān)持為了人民這一價(jià)值宗旨，建構(gòu)起為了人民的國(guó)家結(jié)構(gòu)體系和國(guó)家制度體系，提供了人民當(dāng)家作主的國(guó)家平臺(tái)和根本途徑，并在新中國(guó)的建設(shè)和改革實(shí)踐中不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，賦予新中國(guó)政治制度人民性的價(jià)值底色。

（三）人民代表大會(huì)制度是“依靠人民”的治理制度。人民代表大會(huì)制度依靠人民集體智慧建立、發(fā)展和完善，依靠人民獲得政治合法性與價(jià)值規(guī)定性。人民是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的主體力量，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的最大底氣。馬克思指出：“以一定的方式進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的一定的個(gè)人，發(fā)生一定的社會(huì)關(guān)系和政治關(guān)系?！薄?〕71人民參與國(guó)家政治生活與國(guó)家治理實(shí)踐，推動(dòng)我國(guó)政治生活關(guān)系形成與發(fā)展。正是依賴于人民意志表達(dá)、實(shí)踐參與、意見(jiàn)反饋等活動(dòng)，以人民為中心的價(jià)值原則得以貫徹落實(shí)，人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐效能與價(jià)值效用得以彰顯。可以說(shuō)，我國(guó)政治生活有序推動(dòng)的根本動(dòng)力來(lái)源于人民群眾，人民大表大會(huì)制度推進(jìn)政治生活治理的根本力量來(lái)源于人民群眾。從國(guó)家治理層面來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度為我國(guó)政治生活提供根本制度依循，對(duì)于人民政治參與與具體政治實(shí)踐具有根本制度規(guī)約性與指導(dǎo)性。在人民代表大會(huì)制度與人民民主實(shí)踐的相互關(guān)系中，人民群眾是制度主體和治理主體，激活制度生命力，賦予其實(shí)踐創(chuàng)造性，在制度建構(gòu)與制度實(shí)踐中發(fā)揮主導(dǎo)性與主體性作用，是人大代表制度與人民民主實(shí)踐的主體中介與轉(zhuǎn)換媒介。一方面，通過(guò)人民民主選舉產(chǎn)生各級(jí)人大代表，組成各級(jí)人民代表大會(huì)，形成國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家權(quán)力，并產(chǎn)生各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，管理國(guó)家事務(wù)。另一方面，人民代表大會(huì)表達(dá)、匯集和整合人民的意志，代表、回應(yīng)、保障人民的利益，組織、凝聚、動(dòng)員人民的力量，對(duì)民心、民意、民智、民力作出制度性回應(yīng)。無(wú)論是作為“制度總樞紐”，還是“民意加工廠”，人民代表大會(huì)制度通過(guò)動(dòng)員人民、組織人民、依靠人民，“能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實(shí)的權(quán)利和自由，保證人民廣泛參與國(guó)家治理和社會(huì)治理”〔1〕，從而在人民參與國(guó)家治理的實(shí)踐活動(dòng)中，不斷推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、人民代表大會(huì)制度治理的本質(zhì)邏輯：以民主為實(shí)質(zhì)的治理

我國(guó)民主是全過(guò)程人民民主，人民代表大會(huì)制度是人民民主的實(shí)踐形態(tài)和制度形式。馬克思恩格斯指出，“民主制是作為類概念的國(guó)家制度”，“是一切國(guó)家制度的實(shí)質(zhì)”，“是國(guó)家制度一切形式的猜破了的啞謎”?！?〕281在人類社會(huì)發(fā)展史上，民主是不同時(shí)期不同國(guó)度里的共同價(jià)值追求，在不同思想家的思想體系中，民主呈現(xiàn)出豐富的理論形態(tài)。從民主實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)維度來(lái)看，民主本質(zhì)上是一種國(guó)家制度和治理形式，是民主理論、民主制度、民主實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一體。人民代表大會(huì)制度作為一種社會(huì)主義的國(guó)家形式和民主形態(tài)，以科學(xué)的民主理論、先進(jìn)的民主形式、真實(shí)的民主實(shí)踐，賦予人類民主制度真實(shí)的本質(zhì)和全新的意義。人民當(dāng)家作主是人民大表大會(huì)制度的本質(zhì)內(nèi)容、制度使命和民主意義之所在，正如毛澤東所言：“只有這個(gè)制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級(jí)人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力；又能集中處理國(guó)事，使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)?！薄?〕1057

（一）人民代表大會(huì)制度建構(gòu)先進(jìn)的民主形態(tài)。作為人民民主專政的政權(quán)組織形式，人民代表大會(huì)制度是由各要素、子系統(tǒng)、多機(jī)構(gòu)、各制度機(jī)制等構(gòu)成的政治系統(tǒng)，形成一種獨(dú)特的、先進(jìn)的“民主形態(tài)”〔8〕49-50。首先，作為國(guó)家形式，人民代表大會(huì)制度以人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)為根本制度原則，通過(guò)人民民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)國(guó)體和政體的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，人民代表大會(huì)制度遵循人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)建立，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的國(guó)家本質(zhì)；另一方面，人民代表大會(huì)制度踐行人民民主專政的國(guó)體要求，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)掌握國(guó)家政權(quán)，真正落實(shí)“人民統(tǒng)治”和“人民治理”；國(guó)體決定政體，政體反映國(guó)體，二者有機(jī)統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度的政治實(shí)踐之中。其次，作為民主形態(tài)，人民代表大會(huì)制度將人民民主的政治允諾具化為民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)民主內(nèi)容和民主形式的有機(jī)統(tǒng)一。人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持“議行合一”的結(jié)構(gòu)形式，由人民選舉人大代表組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，作為國(guó)家權(quán)力的“總綱”和“總源”，由它產(chǎn)生立法、行政、司法、監(jiān)察等其他國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，各國(guó)家機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)，并受人大監(jiān)督，把“議”和“行”、“源”和“流”統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度運(yùn)行之中。最后，作為民主實(shí)踐，人民代表大會(huì)制度是民主和集中的有機(jī)統(tǒng)一。民主集中制是人民代表大會(huì)制度的根本組織原則，其中民主是前提和基礎(chǔ)，集中是條件和保障，民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主的有機(jī)結(jié)合，保障民主實(shí)踐的廣泛性、真實(shí)性和有效性。與此同時(shí)，人民代表大會(huì)制度從縱向的中央和地方、橫向的權(quán)力機(jī)關(guān)和各國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力分工和職能布展，既分工又監(jiān)督、既分權(quán)又制約，實(shí)現(xiàn)了民主與專政、分工與集中的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）人民代表大會(huì)制度塑造科學(xué)的民主關(guān)系。民主制度既客觀反映、體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的政治關(guān)系，也深刻改變、塑造一個(gè)國(guó)家的政治關(guān)系。人民代表大會(huì)制度作為民主形式，是一個(gè)社會(huì)關(guān)系范疇，它綜合反映了中國(guó)特色社會(huì)主義多元一體的民主政治結(jié)構(gòu)關(guān)系；作為國(guó)家制度體系的中心，是一個(gè)治理工具范疇，它規(guī)范、調(diào)整、協(xié)同、變革、約束國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各種社會(huì)關(guān)系，通過(guò)推動(dòng)社會(huì)關(guān)系的整合與融合，不斷豐富和完善國(guó)家治理體系。從外部關(guān)系看，人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)了政黨、國(guó)家、人民、社會(huì)等多重關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一。人民代表大會(huì)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度，其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)明確人民代表大會(huì)制度的根本政治方向與政治原則，是推動(dòng)人民代表大會(huì)參與國(guó)家治理的根本保證；人民當(dāng)家作主規(guī)定人民代表大會(huì)制度的根本依靠力量與價(jià)值旨?xì)w，是推動(dòng)人民代表大會(huì)參與國(guó)家治理的價(jià)值動(dòng)力；依法治國(guó)奠定人民代表大會(huì)制度的基本實(shí)踐方式與條件保障，是推動(dòng)人民代表大會(huì)參與國(guó)家治理的方式保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者在人民代表大會(huì)制度實(shí)踐中各司其職，協(xié)同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)人民意志與黨和國(guó)家意志的融合統(tǒng)一，民主實(shí)踐與法治實(shí)踐的互動(dòng)互構(gòu)，黨內(nèi)民主、人民民主、協(xié)商民主、基層民主的有機(jī)結(jié)合。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的立法、行政、司法、監(jiān)察等國(guó)家機(jī)關(guān)共同構(gòu)成，內(nèi)在地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)等國(guó)家權(quán)力的有機(jī)統(tǒng)一。這些國(guó)家權(quán)力設(shè)置在基本功能、權(quán)力分工、職責(zé)義務(wù)等方面各有不同，在產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的雙向互動(dòng)關(guān)系中推進(jìn)國(guó)家制度建設(shè)與治理實(shí)踐。

（三）人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)真正的民主治理。我國(guó)全過(guò)程人民民主是全方位、全覆蓋、全鏈條的社會(huì)主義民主。人民代表大會(huì)制度是人民民主實(shí)踐的制度依據(jù)，在國(guó)家政治生活治理中發(fā)揮根本性的決定與指導(dǎo)作用。以民主選舉為前提條件，以直接選舉和間接選舉相結(jié)合為基本方式，人民代表大會(huì)制度賦予及保障公民普遍平等的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，將選民和代表組織動(dòng)員起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)的、廣泛的、真實(shí)的民主選舉，為民主治理提供主體力量支撐與發(fā)展動(dòng)力供給。人民代表大會(huì)制度以民主協(xié)商為手段，充分發(fā)揮“有事好商量，眾人的事由眾人商量”的民主機(jī)制，推動(dòng)民主政治多元化、多層化、多樣化發(fā)展，確保人民政治參與科學(xué)化、深入化、成熟化發(fā)展。人民代表大會(huì)制度以民主決策為核心，通過(guò)制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)則設(shè)立、程序設(shè)定，形成完整民主決策系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成議案，研究論證、會(huì)議討論，民主決策、監(jiān)督反饋等過(guò)程，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，推動(dòng)依法決策、科學(xué)決策、民主決策。人民代表大會(huì)制度以民主管理為方式，堅(jiān)持人民性與效率性原則，內(nèi)部管理與外部管理、目標(biāo)管理與過(guò)程管理、靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合，激發(fā)人民的主體參與意識(shí)，發(fā)揮代表的主體能力。人民代表大會(huì)制以民主監(jiān)督為保障，人民代表大會(huì)監(jiān)督是一種權(quán)力行為，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、法治性和制度性特征，融合了權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的雙重優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家治理提供制度保障。正是以民主的理念、民主的制度、民主的方式、民主的過(guò)程，人民代表大會(huì)制度引領(lǐng)、支撐、推動(dòng)著國(guó)家的民主治理。

三、人民代表大會(huì)制度治理的運(yùn)行邏輯：以制度為載體的治理

歷史地看，國(guó)家治理現(xiàn)代化隨國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展而不斷發(fā)展，是一個(gè)漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，體現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展程度與發(fā)展質(zhì)量。橫向來(lái)看，國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家各種力量相互作用的結(jié)果，其中最重要的就是制度力量與治理實(shí)踐之間的關(guān)系互動(dòng)，制度作為國(guó)家治理的依據(jù)與內(nèi)容，是治理現(xiàn)代化過(guò)程中更基礎(chǔ)、更持久、更管用、更有效的力量。國(guó)家制度與國(guó)家治理是國(guó)家的“一體兩面”，制度是治理的基礎(chǔ)和依據(jù)，治理是制度的實(shí)踐與結(jié)果，制度的性質(zhì)決定治理的方式，治理的成效事關(guān)制度的成敗。我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有科學(xué)的民主內(nèi)容，而且有系統(tǒng)的制度體系和完整的運(yùn)行過(guò)程?！叭嗣翊泶髸?huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度?！薄?〕作為國(guó)之根本與國(guó)之重器，人民代表大會(huì)制度不僅奠定國(guó)家治理的制度根基、提供國(guó)家治理的制度框架，更重要的是，作為國(guó)家治理體系中心的人民代表大會(huì)制度，在推進(jìn)國(guó)家治理的同時(shí)，也在隨著國(guó)家治理的實(shí)踐發(fā)展與實(shí)際需要而不斷推進(jìn)自我發(fā)展與完善，其完成自我治理的基本途徑和方式就是“制度治理”。制度治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，在人民代表大會(huì)制度及其民主實(shí)踐中，民主治理與制度治理并存，并且相互影響、相互推動(dòng)，共同決定和影響著國(guó)家治理的總體格局和整體水平。

（一）人民代表大會(huì)制度以制度結(jié)構(gòu)為載體構(gòu)建國(guó)家治理體系。人民代表大會(huì)制度具有公開(kāi)的規(guī)則體系、系統(tǒng)的組織形式、穩(wěn)定的行為模式等，是由不同內(nèi)容的子系統(tǒng)、不同類型的單位要素、不同層次的具體制度構(gòu)成“規(guī)范束”與“制度鏈”，體現(xiàn)系統(tǒng)性、規(guī)范性、結(jié)構(gòu)性等特征。在人民代表大會(huì)制度體系中，代表、選舉、會(huì)議是三個(gè)最基本構(gòu)成要素，以此為基礎(chǔ)形成代表制度、選舉制度和會(huì)議制度三大制度系統(tǒng)，構(gòu)筑起人民代表大會(huì)制度的基本制度框架，形成人大治理體系的基本結(jié)構(gòu)和治理載體，完成動(dòng)員、組織、決策、立法、監(jiān)督等主要治理功能。首先，人民代表大會(huì)代表制度是治理的主體結(jié)構(gòu)。“無(wú)代表，不政治”，代表制度是代表制民主體系的核心制度。人民代表大會(huì)代表既是組成人民代表大會(huì)的“細(xì)胞”，又是人民代表大會(huì)運(yùn)行“主角”，具有法定性、平等性、民主性等特征。就代表身份而言，人民代表大會(huì)代表是多重治理關(guān)系的角色集合，兼具人民代表人、國(guó)家代言人、法律監(jiān)督人等多重身份，其一頭聯(lián)系人民群眾，一端鏈接國(guó)家權(quán)力，是聯(lián)通人民和國(guó)家之間的中介；代表和人民之間構(gòu)成委托與被委托、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，代表和國(guó)家之間形成個(gè)體與整體、組成與被組成的關(guān)系。代表資格、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等形成代表規(guī)范體系，代表產(chǎn)生、履職、參與、監(jiān)督等構(gòu)成代表運(yùn)行體系，構(gòu)筑起人民代表大會(huì)制度治理的主體制度。其次，人民代表大會(huì)選舉制度是治理的運(yùn)行結(jié)構(gòu)?！盁o(wú)選舉，不民主”，選舉是現(xiàn)代民主政治的標(biāo)志和象征。選舉人民代表大會(huì)代表是踐行人民意志愿望的重要組成部分，是人民進(jìn)入國(guó)家政治生活的第一步。我國(guó)《憲法》與《選舉法》對(duì)人民代表大會(huì)選舉方式、選舉組織、選區(qū)劃分、選民登記、候選人提名、選民投票、計(jì)票規(guī)則、選舉確認(rèn)等原則、程序、方法作出系統(tǒng)規(guī)定，形成直接性和間接性、普遍性和平等性、實(shí)質(zhì)性和程序性相統(tǒng)一的選舉制度體系。通過(guò)人民代表大會(huì)選舉，推進(jìn)人民意志制度性表達(dá)、程序性輸入，開(kāi)展政治動(dòng)員與政治溝通，推動(dòng)人民代表大會(huì)系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，為我國(guó)民主政治系統(tǒng)提供整體性支持，完成國(guó)家治理體系的“新陳代謝”。最后，人民代表大會(huì)是治理的載體結(jié)構(gòu)?！盁o(wú)會(huì)議，不權(quán)力”，會(huì)議是現(xiàn)代民主政治的基本形式。人民代表大會(huì)既是權(quán)力機(jī)關(guān)，又是組織形式，也是運(yùn)行平臺(tái)。因?yàn)榉止ぁ?quán)力、結(jié)構(gòu)不同，形成了人民代表大會(huì)不同的會(huì)議形式：大會(huì)是主體形態(tài)，常委會(huì)是基本形態(tài)，專門(mén)委員會(huì)是日常形態(tài)，工作會(huì)議是運(yùn)行形態(tài)。各種會(huì)議形式行使國(guó)家權(quán)力的基本特點(diǎn)是集體領(lǐng)導(dǎo)制下由民主審議決定具體事務(wù)，上下級(jí)、同級(jí)會(huì)議之間相互形成監(jiān)督與被監(jiān)督、制約與被制約的關(guān)系模式，具體通過(guò)開(kāi)會(huì)、議案、審議、表決、質(zhì)詢、列席等議程，行使憲法和法律賦予的立法、決定、監(jiān)督和任免權(quán)等?？梢哉f(shuō)，人民代表大會(huì)的會(huì)議制度奠定了人民代表大會(huì)制度參與國(guó)家治理的基礎(chǔ)制度模式，是國(guó)家政治生活實(shí)踐與治理實(shí)踐的具體化形態(tài)，充分彰顯了人民代表大會(huì)制度參與國(guó)家治理的真實(shí)性與實(shí)效性。

（二）人民代表大會(huì)制度以運(yùn)行機(jī)制為通道推動(dòng)治理進(jìn)程。人民代表大會(huì)制度是政治制度與政治實(shí)踐相互統(tǒng)一作用的運(yùn)作過(guò)程，既有“靜態(tài)”的硬件結(jié)構(gòu)——具體制度，又有“動(dòng)態(tài)”的實(shí)施機(jī)理——運(yùn)行機(jī)制，它們互動(dòng)形成輸入、輸出、反饋相互作用的政治行為和政治活動(dòng)。與任何社會(huì)系統(tǒng)相似，人民代表大會(huì)制度各要素、各系統(tǒng)的過(guò)程、方式和機(jī)理，主要包括參與機(jī)制、整合機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、制衡機(jī)制，發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、約束、激勵(lì)、保障等基本治理功能。第一，參與是人民代表大會(huì)制度治理的動(dòng)力機(jī)制。參與是人民自我實(shí)現(xiàn)的最好方式，政治參與是民主政治的關(guān)鍵問(wèn)題，是衡量民主治理廣度、深度和范圍的重要標(biāo)尺，沒(méi)有廣泛充分的參與，人民代表大會(huì)制度治理就成為無(wú)源之水。人民代表大會(huì)有四大參與主體：公民（代表）、中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織，各主體通過(guò)合法有序的形式、方法、渠道和手段，直接參與與間接參與、顯性參與與隱形參與、主動(dòng)參與與被動(dòng)參與、輸入?yún)⑴c與輸出參與相結(jié)合，增進(jìn)政治認(rèn)同，促進(jìn)民主決策，推進(jìn)民主監(jiān)督，提升治理動(dòng)員，保障人民權(quán)益，推動(dòng)國(guó)家治理。第二，競(jìng)爭(zhēng)是人民代表大會(huì)制度治理的激勵(lì)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)是事物存在的普遍法則，合理合法的競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)政治發(fā)展的必要途徑。在人民代表大會(huì)制度中，競(jìng)爭(zhēng)是一種選擇和擇優(yōu)機(jī)制，從人民代表大會(huì)代表的選舉到各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生，從議案的選擇到?jīng)Q策的通過(guò)，競(jìng)爭(zhēng)貫穿人民代表大會(huì)運(yùn)行過(guò)程的始終。人民代表大會(huì)制度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與合作機(jī)制、協(xié)商機(jī)制相互結(jié)合，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度治理更加有效地選賢任能、更加充分地達(dá)成共識(shí)、更加合理地分配資源、更加科學(xué)地?fù)駜?yōu)選擇政策，提高治理水平和治理績(jī)效。第三，制衡是人民代表大會(huì)制度治理的約束機(jī)制。如果說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)與參與是人民代表大會(huì)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，那么分工與制約就是人民代表大會(huì)運(yùn)行的“平衡器”。人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家政治權(quán)力的“總系統(tǒng)”，產(chǎn)生立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，這是權(quán)力分配與分工的需要，但客觀上也必然要求權(quán)力的合作和制約：在人民和人民代表大會(huì)之間形成授權(quán)與監(jiān)督關(guān)系，在執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)形成領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，在人民代表大會(huì)制度與國(guó)家機(jī)關(guān)之間形成產(chǎn)生與監(jiān)督關(guān)系，在人民代表大會(huì)制度系統(tǒng)內(nèi)部組成部門(mén)之間、上下級(jí)之間形成組織關(guān)系、工作關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系。這種內(nèi)外結(jié)合、上下互動(dòng)的分工監(jiān)督的制約機(jī)理和制衡過(guò)程，避免了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的或極端化集中或盲目化民主，使得國(guó)家權(quán)力在分配、分工中，相互配合、合理制約、相互推動(dòng)，促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)踐高效發(fā)展。

四、人民代表大會(huì)制度治理的實(shí)踐邏輯：以法治為方略的治理

“依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！薄?〕14作為國(guó)家治理體系的制度之根，人民代表大會(huì)制度通過(guò)人民民主的制度實(shí)踐主導(dǎo)、支撐、保障我國(guó)法治實(shí)踐的人民性，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的制度源頭，是實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國(guó)、依法行政的根本途徑。作為政治權(quán)力的中心，人民代表大會(huì)制度為權(quán)力的法治化運(yùn)行提供制度保障，為人民民主政治實(shí)踐提供法律保障、劃定法律界限，法治化是人民大表大會(huì)制度實(shí)踐運(yùn)行的基本方式，是人民大表大會(huì)制度更加成熟、更加定型的必然要求。在國(guó)家治理體系中，民主是核心，制度是依據(jù)，法治是保障，以民主為旨?xì)w，以制度為遵循，以法治為基本方略，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、規(guī)范化、法治化，是人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的實(shí)踐邏輯。

（一）人民代表大會(huì)制度統(tǒng)領(lǐng)與主導(dǎo)規(guī)范立法。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。人民代表大會(huì)制度是依法治國(guó)的根本制度遵循，人民大表大會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)，最重要、最大量、最經(jīng)常的職權(quán)即是立法權(quán)，為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)立方圓是人大立法的重要使命。在中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系中，法治體系是骨干工程，以立法實(shí)踐為中心，將黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)與工作納入法治軌道，構(gòu)建起以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系。人民大表大會(huì)在國(guó)家立法實(shí)踐中居于主導(dǎo)性地位，具有統(tǒng)領(lǐng)性作用。推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，必須強(qiáng)化黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)行黨對(duì)立法工作的權(quán)威性規(guī)定，保證黨的方針政策主張通過(guò)法定程序順利轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，再以“權(quán)力化”的國(guó)家意志踐行人民意志、保障人民主權(quán)，這是推動(dòng)國(guó)家治理法治化的根本要求。在此基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)科學(xué)立法，關(guān)鍵在于尊重我國(guó)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、法治實(shí)踐規(guī)律、民主實(shí)踐規(guī)律，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以法治實(shí)踐的具體要求為遵循，深入立法調(diào)查研究，遵循立法規(guī)范，優(yōu)化立法機(jī)制，完善立法技術(shù)，提高立法的針對(duì)性、實(shí)效性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性。人民代表大會(huì)民主立法，核心在于凸顯人民在立法實(shí)踐中的主體地位，拓寬公民參與立法途徑，完善立法公開(kāi)機(jī)制，健全人民協(xié)商互動(dòng)渠道，創(chuàng)新民眾參與立法方式，推進(jìn)民主實(shí)踐與法治實(shí)踐實(shí)現(xiàn)制度互構(gòu)、實(shí)踐激蕩與價(jià)值融合。人民代表大會(huì)依法立法，重點(diǎn)在于堅(jiān)持政治方向及法治導(dǎo)向，貫徹黨的方針政策，恪守憲法法律，根據(jù)法定權(quán)限和法定程序，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，不斷提高立法水平。通過(guò)科學(xué)、民主、依法立法，人民大表大會(huì)制度在推進(jìn)依法治理實(shí)踐中，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治治理模式，推動(dòng)國(guó)家治理法治化發(fā)展。

（二）人民代表大會(huì)制度推進(jìn)和協(xié)同嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法?！胺钚袆t國(guó)治，法令馳則國(guó)亂”。法律的生命力在于實(shí)施，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的根本目的在于建設(shè)法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)。其中，法治政府建設(shè)作為政府治理體系的重要任務(wù)，與人民代表大會(huì)制度之間密切相關(guān)。人民代表大會(huì)制度是法治政府的產(chǎn)生者、推動(dòng)者與實(shí)施者。法治政府亦是責(zé)任政府、服務(wù)政府、透明政府，人民代表大會(huì)制度以保障廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，為推進(jìn)國(guó)家行政體制改革，優(yōu)化政府職責(zé)體系，完善政府組織機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，為法治政府奠定制度基石。就行政執(zhí)法體制而言，人民代表大會(huì)制度是行政權(quán)力的“制度籠子”，為政府行為設(shè)置法律軌道，為政府權(quán)力行使劃定底線，有效防治政府權(quán)力腐?。蝗嗣翊泶髸?huì)制度推動(dòng)政府依法履行職能，為科學(xué)決策、依法行政、體制改革等政府治理活動(dòng)提供基本要求與路徑支撐，有利于切實(shí)有效保障人民權(quán)益、普遍提高政府行政水平。司法是公平正義的最后一道防線，司法文明、司法公正是人類社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生司法機(jī)關(guān)，通過(guò)人大設(shè)計(jì)、規(guī)劃、推動(dòng)，不斷完善司法機(jī)構(gòu)職能體系，推動(dòng)建立健全司法責(zé)任制，規(guī)范執(zhí)法司法行為；構(gòu)建司法管理監(jiān)督機(jī)制、多元化糾紛解決機(jī)制、司法便民利民機(jī)制、司法職業(yè)保障機(jī)制；堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索、激發(fā)內(nèi)力和善借外力相結(jié)合，推進(jìn)司法體制綜合改革及以審判為中心的訴訟制度改革，提高司法對(duì)人權(quán)的保障效力。

（三）人民大表大會(huì)制度支撐和保障社會(huì)主義法治道路。法治道路是興國(guó)之路、強(qiáng)國(guó)之路，依法治理是最可靠、最權(quán)威、最穩(wěn)定的治理。人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了社會(huì)主義法治國(guó)家的本質(zhì)要求，充分彰顯了人民民主價(jià)值訴求與科學(xué)民主體系的結(jié)合效用，是人民民主實(shí)踐與法治實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的制度基礎(chǔ)，為推進(jìn)社會(huì)主義法治實(shí)踐、發(fā)展社會(huì)主義法治道路保駕護(hù)航。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，以制度體系的方式推進(jìn)民主實(shí)踐，突出人民代表大會(huì)制度運(yùn)行與人民民主實(shí)踐的法治性，凸顯法律體系在人民代表大會(huì)制度參與國(guó)家治理實(shí)踐中的地位作用，確保人民民主的有序性與規(guī)范性，有利于為全面依法治國(guó)實(shí)踐培植民主土壤，增強(qiáng)全面依法治國(guó)實(shí)踐的制度性與人民性，以民主推動(dòng)法治，以良法促進(jìn)善治。堅(jiān)持和完善人民大表大會(huì)制度，必須堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。法治道路與民主道路在本質(zhì)上是人民民主的“車之兩輪”“鳥(niǎo)之雙翼”，法治不是沒(méi)有人性的極端約束，民主也不是沒(méi)有規(guī)矩的自由放任，法治之于民主意味著規(guī)矩與規(guī)范，為民主實(shí)踐提供根本要求與基本路徑，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，必須堅(jiān)守人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)鏈接人民代表大會(huì)制度與全面依法治國(guó)實(shí)踐，凸顯全面依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)特色社會(huì)主義根本方向的堅(jiān)守，增強(qiáng)社會(huì)主義法治道路的政治性與原則性。就社會(huì)主義法治道路本身的實(shí)踐要求而言，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度有利于推動(dòng)民主實(shí)踐與人大治理向程序化、法治化、規(guī)范化方向發(fā)展，推動(dòng)法治觀念深入人心，培養(yǎng)和塑造新時(shí)代的法治精神，讓人民群眾成為憲法法律的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，讓法治成為一種信仰、生活方式和行為模式。同時(shí)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路本身的發(fā)展實(shí)踐，是對(duì)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)堅(jiān)守與積極踐行，豐富和完善了人民代表大會(huì)制度參與國(guó)家治理的實(shí)踐活動(dòng)，為堅(jiān)持和鞏固、發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度提供了法治保障，為促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展貢獻(xiàn)了法治力量。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè)中，面臨新的治理難題與任務(wù)使命。充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的制度效能與治理效能，充分彰顯人民代表大會(huì)制度推動(dòng)國(guó)家治理的民主性與人民性，必須構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的人民代表大會(huì)制度體系，將人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，在人民民主政治實(shí)踐中，更好地堅(jiān)持和鞏固、發(fā)展和完善人民大表大會(huì)制度。