社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控效果評(píng)估及對(duì)策建議研究

●李愛茹

一、引言

社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模龐大，它的安全直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到政府的公信力，因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控意義重大。

二、社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)狀分析

1.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦環(huán)節(jié)中有諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這些安全隱患實(shí)實(shí)在在是存在的，只要個(gè)別工作人員動(dòng)了歪心思打了基金的主意，他們有孔可入的。即便是制度做得再健全，系統(tǒng)做得再智能，但也要由人來執(zhí)行，由人來操作，正所謂上有政策下有對(duì)策，只有想不到?jīng)]有做不到，只要他們動(dòng)了歪心思，基金安全就是一句空話。因此，工作人員的思想意識(shí)其實(shí)才是風(fēng)險(xiǎn)防控的源頭，是風(fēng)險(xiǎn)防控體系中最重要的第一步，是最基礎(chǔ)的一步，也是風(fēng)險(xiǎn)防控體系的基石。

2.社保基金發(fā)生的大案、要案都是從社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生的，只有離基金最近的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員才最有機(jī)會(huì)作案。

3.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員最懂經(jīng)辦中的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)，所以社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)最有發(fā)言權(quán)的應(yīng)該是他們，而不是社保系統(tǒng)以外的審計(jì)、財(cái)政和基金監(jiān)管。

4.過去風(fēng)險(xiǎn)防控的做法主要是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金審計(jì)和檢查?？窟@種外部強(qiáng)壓式的防控并不能起到“防”的作用，只能是發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生了的基金案件，而不能防患于未然；而且人力、物力、財(cái)力有限，不能做到面面俱到，不能做到實(shí)時(shí)檢查，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)所有的基金案件，因此，要想保證基金的安全，不能只是“控”，要想辦法從根本上去“防”。

5.社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控效果差強(qiáng)人意，大案、要案時(shí)有發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，過去以“外控”為主的風(fēng)險(xiǎn)防控不甚合理，應(yīng)該“內(nèi)外結(jié)合、以內(nèi)為主”，過去以“控”為主的風(fēng)險(xiǎn)防控也不甚合理，應(yīng)該“防控結(jié)合、以防為主”。

三、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)類型

社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)來自于多個(gè)方面，主要是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，相關(guān)案件涉及到的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有以下幾種：

1.工作人員即“人”的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這是最主要、最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。工作人員的道德水平、責(zé)任心、工作滿意度、工作投入度、組織承諾、能力和經(jīng)驗(yàn)、對(duì)基金重要性的認(rèn)知水平等等都是形成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的潛在方面。

組織行為學(xué)認(rèn)為：工作滿意度是員工對(duì)自己的工作喜歡或不喜歡的情感體驗(yàn)。工作滿意度會(huì)影響員工的工作行為。工作滿意度高的員工通常會(huì)有高的工作投入度，但工作滿意度低的員工可能就會(huì)產(chǎn)生一些反生產(chǎn)行為，即有損組織、相關(guān)成員和社會(huì)的利益的消極行為或破壞性行為。這些反生產(chǎn)行為具有消極性、故意性、隱蔽性、破壞性等特征，給組織和社會(huì)帶來有形的和無形的負(fù)面影響。

相關(guān)案件中的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的行為就是反生產(chǎn)行為的一種表現(xiàn)，產(chǎn)生它的原因之一很有可能就是這些工作人員的工作滿意度太低。

2.信息系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。目前，信息系統(tǒng)不夠智能，預(yù)警能力不足，未能與公安、民政、稅務(wù)、財(cái)政、銀行進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，對(duì)信息真假的甄別能力不足，對(duì)非正常操作、類似附件和虛假資料和操作員的身份信息沒有有效地識(shí)別和攔截功能，等等。

不管信息系統(tǒng)多智能，它畢竟是人開發(fā)的，也必須由人來操作，也絕對(duì)沒有任何一個(gè)信息系統(tǒng)是完全沒有漏洞的。只要有漏洞，這個(gè)漏洞就有可能會(huì)被“有意之人”利用，但是對(duì)于“無意之人”來說，就是明確告訴他漏洞在哪里，他也不會(huì)去觸碰。這就是人與人的區(qū)別。所以說信息系統(tǒng)上的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)歸根結(jié)底還是人的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

3.工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。業(yè)務(wù)流程建立有漏洞，經(jīng)辦、復(fù)核和審核多個(gè)環(huán)節(jié)可由一人辦結(jié)，用信任代替監(jiān)督，未履職盡責(zé)。業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)脫節(jié)，財(cái)務(wù)智能化程度不高，無法識(shí)別業(yè)務(wù)資料的真?zhèn)?，無法識(shí)別非正常資料，對(duì)于可能存在的重復(fù)支付無法做到智能攔截。只要業(yè)務(wù)把關(guān)不嚴(yán)，業(yè)務(wù)想做手腳，財(cái)務(wù)無法控制風(fēng)險(xiǎn)。尤其是全面取消社保待遇手工發(fā)放之后，雖然財(cái)務(wù)無法修改業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)，但是也無法識(shí)別和審核業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)，如果業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)出現(xiàn)。工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)其實(shí)也是工作人員的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

4.控制制度和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核內(nèi)審能力不足，有的稽核科形同虛設(shè)；有的稽核人員存在“老好人”思想，不愿意多干活，更不愿意得罪人，他們是這樣的心態(tài)：多一事不如少一事，反正出了事也找不上自己。由于人員不足或?qū)I(yè)能力薄弱、專業(yè)知識(shí)缺乏，稽核制度建設(shè)能力差，稽核科不知道該稽核什么、怎么去稽核，除了按照上級(jí)要求檢查，沒有主動(dòng)稽核的動(dòng)力和意識(shí)?？刂浦贫群徒M織機(jī)構(gòu)設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)最終也是工作人員的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。只要稽核科的工作人員想去保護(hù)基金安全，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，堵塞漏洞，他們就會(huì)主動(dòng)作為。

以上風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可以歸納為三個(gè)不同級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)類型：

道德風(fēng)險(xiǎn)。在信息不對(duì)稱時(shí)，為追求利益最大化，行為主體會(huì)做出不利于或損害他人利益的行為，這就是道德風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)具有潛在性、長期性、不確定性和破壞性等顯著特點(diǎn)，其控制難度非常大。工作人員的風(fēng)險(xiǎn)就屬于這一種。這是最主要的風(fēng)險(xiǎn)，也是最根本的風(fēng)險(xiǎn)。

操作風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)一種由于信息系統(tǒng)存在漏洞或內(nèi)部控制缺失、缺陷或失效導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要是作案人員利用了信息系統(tǒng)或內(nèi)部控制的漏洞造成的。相對(duì)于道德風(fēng)險(xiǎn)，這是一種次要風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是源頭，只要控制住了道德風(fēng)險(xiǎn)，操作風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大降低。

信息風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)各類人員所掌握的信息不一致時(shí)，信息被不正確利用或篡改而造成的風(fēng)險(xiǎn)就是信息風(fēng)險(xiǎn)。比如業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)人員所掌握的信息就是不匹配的，財(cái)務(wù)人員無法審核業(yè)務(wù)資料的準(zhǔn)確性，造成業(yè)務(wù)人員產(chǎn)生僥幸心理篡改資料重復(fù)制作支付資料。信息風(fēng)險(xiǎn)是第三級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)，只要控制住了道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，信息風(fēng)險(xiǎn)也就不是問題了。

四、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)形成的原因分析

1.工作人員的工作投入度不高、工作滿意度低。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員的狀態(tài)是：人少事多壓力大，經(jīng)常加班加點(diǎn)，上級(jí)檢查多，業(yè)務(wù)更新快，工作人員的能力層次不齊，素質(zhì)跟不上業(yè)務(wù)更新的需要，身心疲憊。目前，各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員一般分為：事業(yè)在編，人事代理或事業(yè)聘用，勞務(wù)派遣和公益崗。后兩者的崗位待遇低，流動(dòng)性大，穩(wěn)定性差，工作態(tài)度很不積極，管理難度很大。同樣是在一個(gè)單位，可能還在相同的崗位，干著相同的工作，可是工資待遇卻差很多，這難免讓人產(chǎn)生巨大的心理落差和不公平心理。

這正符合亞當(dāng)斯的公平理論：人總喜歡進(jìn)行比較，既喜歡將自己的現(xiàn)在和過去的投入產(chǎn)出比進(jìn)行比較，也喜歡比較自己與他人的投入產(chǎn)出比，以此來進(jìn)行公平判斷。因此，即便是事業(yè)在編人員的工作態(tài)度也不是很積極，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)大多是窗口單位，直接面對(duì)人民群眾，工作態(tài)度、工作紀(jì)律、上下班時(shí)間等等都受到直接的監(jiān)督，工作流程基本是固定的，可以說，這是一種不亞于銀行系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化的壓力很大的工作環(huán)境。同樣是事業(yè)單位，工資和別的事業(yè)單位一樣，可壓力卻比別的事業(yè)單位大很多。上級(jí)對(duì)社?；鹪絹碓街匾暎瑢徲?jì)和檢查越來越多，每次審計(jì)和檢查時(shí)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員都會(huì)很忙，除了忙日常工作，還要應(yīng)付檢查。每年這樣的檢查少則一次，多則幾次，檢查的層次也很多，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員干得好沒有任何獎(jiǎng)勵(lì)，干得不好會(huì)被批評(píng)。只有懲罰沒有獎(jiǎng)勵(lì)，這樣的工作環(huán)境只能讓經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員沒有安全感，沒有歸屬感。

2.制度不健全。全國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，全國也沒有一個(gè)統(tǒng)一的制度可以讓所有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參照執(zhí)行。沒有國家層面的制度建設(shè)，單靠經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身進(jìn)行制度建設(shè)，制度本身的水平、可行性、合法性、嚴(yán)密性、合理性、完善程度等等都令人堪憂。制度本身不完善，再加上人員素質(zhì)本身不高，執(zhí)行力差。如果制度嚴(yán)格，根據(jù)雙因素理論，工作人員在執(zhí)行時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生反感，執(zhí)行效果不佳。如果制度不嚴(yán)格，制度就會(huì)成為擺設(shè)。

3.制度執(zhí)行差、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范。沒有嚴(yán)格完善的制度，業(yè)務(wù)操作也必然不規(guī)范。另外，全國的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)沒有統(tǒng)一，各地做法不一樣，即使是相同的業(yè)務(wù)，各地的要求都不盡相同。因此，各地總是有或多或少的自主權(quán)，這種自主權(quán)也是造成操作不規(guī)范的原因之一。

4.信息系統(tǒng)建設(shè)能力差。信息系統(tǒng)不夠智能和完善，這是各地都存在的問題。用五花八門來形容各地的信息系統(tǒng)建設(shè)一點(diǎn)不為過。從建設(shè)主體來看，有的是縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自己建設(shè)，有的是市里統(tǒng)一建設(shè)，還有的是省里統(tǒng)一建設(shè)。從險(xiǎn)種來看，城鄉(xiāng)居民是一套系統(tǒng)，企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)和工傷是一套系統(tǒng)，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一套系統(tǒng)，財(cái)務(wù)還有另外一套系統(tǒng)。從業(yè)務(wù)類型來看，業(yè)務(wù)是一套系統(tǒng)，財(cái)務(wù)是一套系統(tǒng)，財(cái)務(wù)本身又有好幾個(gè)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)。在這樣的工作環(huán)境下，工作人員工作很容易出錯(cuò)，上級(jí)想要對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)控也是很難做到的。另外，信息系統(tǒng)建設(shè)需要大量的人力、物力和財(cái)力，這不是一個(gè)縣級(jí)、市級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所能做到的。

五、對(duì)策建議

1.防控體系應(yīng)該是“內(nèi)外結(jié)合、以內(nèi)為主”而不是“內(nèi)外結(jié)合、以外為主”，應(yīng)是“防控結(jié)合、以防為主”而不是“防控結(jié)合、以控為主”。

過去都是“以外為主”，靠外部監(jiān)督、檢查來保證基金安全，但這是一種馬后炮式的防控，是亡羊補(bǔ)牢式的防控，因?yàn)檫@種防控發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)常會(huì)是已經(jīng)發(fā)生的大案要案，“馬后炮”式檢查是無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)“蛀蟲、蟻穴”的，而哪里有漏洞，哪里有風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員才是最有發(fā)言權(quán)的。因此，“以內(nèi)為主”才是真正的防患于未然，將漏洞堵塞在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，“內(nèi)”是防，“外”是控，只有“內(nèi)外結(jié)合、以內(nèi)為主”才能從根本上保證基金的安全。

2.應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在風(fēng)險(xiǎn)防控方面的主觀能動(dòng)性和重要性，注重社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和發(fā)揮稽核部門的重要作用。

主觀能動(dòng)性是一個(gè)哲學(xué)概念，亦稱“自覺能動(dòng)性”，它指人的主觀意識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)對(duì)于客觀世界的能動(dòng)作用。主觀能動(dòng)性有兩方面的含義：一是人們能動(dòng)地認(rèn)識(shí)客觀世界；二是在認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下能動(dòng)地改造客觀世界。在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，工作人員要是能夠主動(dòng)從主觀意識(shí)上引起重視，極力想去保證基金的安全，極力去發(fā)現(xiàn)漏洞，堵塞漏洞防范風(fēng)險(xiǎn)，即讓工作人員形成一種保護(hù)基金的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)防控的第一道安保屏障就形成了。如果能夠讓工作人員將思想變成行為，由想保證基金的安全，到實(shí)實(shí)在在去做各種行為堵塞漏洞，那么風(fēng)險(xiǎn)防控的第二道安保屏障就形成了。有了這兩道安保屏障風(fēng)險(xiǎn)防控體系的基礎(chǔ)就打好了。但是如何調(diào)動(dòng)工作人員的主觀能動(dòng)性和積極性這是一個(gè)有待研究的問題，筆者建議從人力資管管理的角度來進(jìn)行研究。

在調(diào)動(dòng)了工作人員的主觀能動(dòng)性和積極性之后，再將內(nèi)控制度建設(shè)起來，稽核部門動(dòng)起來，各項(xiàng)制度執(zhí)行起來，風(fēng)險(xiǎn)防控體系的第三道安保屏障就形成了，這時(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中的“內(nèi)控”就沒問題了。

3.從人力資源管理的角度調(diào)動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在風(fēng)險(xiǎn)防控方面的主觀能動(dòng)性，可以采取一系列措施：實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，統(tǒng)一進(jìn)行信息化建設(shè)、人員管理，實(shí)行統(tǒng)一的經(jīng)辦流程；設(shè)置高額的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度；創(chuàng)建“社保是我家 基金安全靠大家”的組織文化氛圍；運(yùn)用參與管理的激勵(lì)方法進(jìn)行內(nèi)控和監(jiān)管決策；實(shí)行基金安全和保值增值績效評(píng)價(jià)等等。

六、結(jié)論

社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控其實(shí)“防”的主要是“人”，是人為因素造成的基金案件，這里的“人”主要是指社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員，他們既是防的主體也是客體，所以一定要重視他們在風(fēng)險(xiǎn)防控體系中的重要作用，采取措施讓他們積極主動(dòng)地去保護(hù)基金是非常必要的。