基于問題導(dǎo)向的高校內(nèi)部控制建設(shè)研究

●莫春華

一、引言

教育部出臺(tái)的內(nèi)部控制指南中指出,高校內(nèi)部控制目標(biāo):保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)和活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和有效使用、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高資源配置和使用效益。內(nèi)部控制的關(guān)鍵是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向,找到各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。本文遵照國家內(nèi)部控制相關(guān)政策,結(jié)合高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀,梳理高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程,找出高校內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),探索規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效措施,以期將高校內(nèi)部控制建設(shè)落到實(shí)處。

二、高校內(nèi)部控制相關(guān)政策

財(cái)政部2012年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為高校內(nèi)部控制建設(shè)提供了系統(tǒng)的依據(jù)，正式啟動(dòng)了高校內(nèi)部控制與實(shí)施的系統(tǒng)工程。為了進(jìn)一步促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和有效實(shí)施，近年來我國相繼出臺(tái)了一系列內(nèi)部控制相關(guān)文件。國家的高度重視和政策的引導(dǎo)，為高校加強(qiáng)內(nèi)部控制指明了方向，促進(jìn)了我國高校建立健全內(nèi)部控制和有效實(shí)施。但隨著我國高等教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展,高校師生人數(shù)、資金規(guī)模持續(xù)不斷地增加,經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也日趨多樣化、復(fù)雜化,高校所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。部分高校在內(nèi)部控制的實(shí)施中仍存在一些薄弱環(huán)節(jié),這將會(huì)阻礙高校的可持續(xù)發(fā)展,加強(qiáng)內(nèi)部控制是高校亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

三、高校內(nèi)部控制中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）單位層面內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

單位層面的內(nèi)部控制為業(yè)務(wù)層面提供環(huán)境基礎(chǔ),本文選取了影響較為廣泛的三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析。

1.對(duì)內(nèi)部控制重視不夠。長(zhǎng)期以來，高校普遍存在“重教研、輕管理”的現(xiàn)象。高校領(lǐng)導(dǎo)大部分是由專業(yè)教師成長(zhǎng)提拔而來，具有較高的專業(yè)學(xué)術(shù)成就，普遍重視教學(xué)與科研工作的開展，認(rèn)為高校辦學(xué)質(zhì)量的好壞取決于教學(xué)質(zhì)量及科研水平的高低，而把內(nèi)部控制管理工作放在次要位置，對(duì)內(nèi)部控制管理工作重要性的認(rèn)識(shí)不足，缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

2.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位監(jiān)督尚有不足。由于從業(yè)人員專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)或受人員編制限制，不少高校未建立定期輪崗和專項(xiàng)審計(jì)機(jī)制，對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員缺乏有效的監(jiān)督，未形成對(duì)權(quán)力的有效制衡，可能導(dǎo)致串通舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

3.信息化建設(shè)落后影響內(nèi)部控制管理工作開展。部分高校業(yè)務(wù)未實(shí)現(xiàn)信息化管理，仍采用的是手工管理模式，尤其是工程項(xiàng)目管理、合同管理業(yè)務(wù)。在高校已有的信息模塊中，如學(xué)生管理系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)等，各信息系統(tǒng)之間業(yè)務(wù)協(xié)同程度低，數(shù)據(jù)未共享，導(dǎo)致內(nèi)控信息不能在各業(yè)務(wù)部門之間進(jìn)行準(zhǔn)確及時(shí)的傳輸，存在很多重復(fù)工作，造成工作效率低下，無法消除人為操縱的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

根據(jù)財(cái)政部?jī)?nèi)控規(guī)范中指出的六大主要業(yè)務(wù)，本文從中選取了四個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析。

1.預(yù)算管理存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。（1）預(yù)算編制環(huán)節(jié)。預(yù)算編制時(shí)沒有以學(xué)校的發(fā)展為目標(biāo)，未全面了解高校短期和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，未合理利用資金。對(duì)于項(xiàng)目支出的必要性、可行性論證準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高；預(yù)算項(xiàng)目較粗糙不夠細(xì)化，業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制隨意性大，出現(xiàn)虛報(bào)項(xiàng)目及高估預(yù)算的問題，從而導(dǎo)致預(yù)算約束性不夠。（2）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。存在無預(yù)算、超預(yù)算等問題?？绮块T之間信息不對(duì)等，溝通不暢，沒有開展定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析的工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致發(fā)生預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏快或偏慢的情況。（3）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。不重視預(yù)算績(jī)效管理工作，沒有全面建立績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，影響開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的積極性。

2.合同管理存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。（1）合同簽訂環(huán)節(jié)。高校合同種類一般涉及科研項(xiàng)目、專利權(quán)代理、出版、基本建設(shè)、修理維護(hù)、購銷等業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，很多高校簽訂合同時(shí)使用的是對(duì)方提供的合同文本，而沒有建立本校統(tǒng)一規(guī)范的合同文本；未建立全面的合同管理制度，工作中無章可循。因合同簽訂的范圍和條件不明確，存在大額支出經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不訂立合同的情況；對(duì)于合同條款、格式把關(guān)不嚴(yán)，針對(duì)一些技術(shù)性或法律關(guān)系復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)沒有制定相應(yīng)的審核制度；簽訂合同時(shí)合同要件缺乏規(guī)范性，時(shí)間、簽訂人等要件經(jīng)常出現(xiàn)空白。（2）合同履行環(huán)節(jié)。對(duì)合同履行缺乏有效的監(jiān)督，容易出現(xiàn)“重審批、輕執(zhí)行”的情況，只重視前期合同簽訂環(huán)節(jié)而疏于合同簽訂之后跟蹤合同進(jìn)度、交付驗(yàn)貨、質(zhì)量方面的監(jiān)督管理職責(zé)，當(dāng)合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)未按合同約定履行事項(xiàng)時(shí)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及應(yīng)對(duì)。

3.建設(shè)項(xiàng)目存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。（1）建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)。建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)可行性研究流于形式，審核審批流程不完善，因決策不當(dāng)而造成盲目建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致資金的浪費(fèi)。（2）建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)節(jié)。建設(shè)項(xiàng)目變更、現(xiàn)場(chǎng)施工簽證等把關(guān)不嚴(yán)，直接影響建設(shè)的成本，導(dǎo)致發(fā)生預(yù)算超支、工期延誤。

4.資產(chǎn)報(bào)廢處置存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。當(dāng)前高校在資產(chǎn)處置工作中，存在資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)模糊、賬面與實(shí)物不符、報(bào)廢與處置方式過于簡(jiǎn)單的問題。許多仍有使用價(jià)值的資產(chǎn)被直接報(bào)廢處理。如有的資產(chǎn)達(dá)到了報(bào)廢的年限但仍可繼續(xù)使用或只需要花費(fèi)少量維修費(fèi)就可再使用，但由于部分性能不能滿足使用需求直接報(bào)廢處理；有的資產(chǎn)領(lǐng)用人為了購置新資產(chǎn)，將閑置或替換下的資產(chǎn)隨意堆放；這些資產(chǎn)沒有物盡其用，形成了資產(chǎn)浪費(fèi)。其次，對(duì)于資產(chǎn)處置回收公司資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，未實(shí)行報(bào)廢資產(chǎn)分類處置，可能導(dǎo)致低價(jià)處理國有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、優(yōu)化高校內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）加強(qiáng)高校單位層面內(nèi)部控制

1.加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)及教職工內(nèi)部控制的意識(shí)。要想更好地貫徹實(shí)施內(nèi)部控制相關(guān)政策，并以此來完善內(nèi)部控制建設(shè)就必須要對(duì)高校的內(nèi)部控制實(shí)施進(jìn)行重新的思考與定位，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施的重視，只有充分地重視內(nèi)部控制的建設(shè)才能不斷地提高內(nèi)部控制的水平。高校在抓好科研事業(yè)的同時(shí)抓好內(nèi)部控制建設(shè)工作，使科研教育事業(yè)的發(fā)展與內(nèi)部控制同步前行。內(nèi)部控制涉及全校所有部門和每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，而每一位教職工都是內(nèi)部控制的責(zé)任人和執(zhí)行者。校長(zhǎng)要對(duì)高校的內(nèi)部控制建設(shè)健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，高校領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，積極提供人力物力的支持，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)及管理人員的專業(yè)培訓(xùn)及職業(yè)道德教育，確保內(nèi)部控制有效覆蓋高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全范圍。

2.完善內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，確保不相容崗位相互分離，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和職業(yè)道德素質(zhì)教育，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗和專項(xiàng)審計(jì)制度，在制度中明確輪崗范圍、時(shí)間間隔周期等。完善高校內(nèi)部審計(jì)職責(zé)或建立內(nèi)審?fù)獍贫?，從而保證實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的有效制衡。

3.運(yùn)用信息化技術(shù)加強(qiáng)內(nèi)部控制。借助現(xiàn)代信息化技術(shù)，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及內(nèi)部控制流程等嵌入到信息化系統(tǒng)中，固化標(biāo)準(zhǔn)流程，有效減少或消除人為操控等主觀原因造成的不確定風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合高校內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)際情況，具體的做法是，在高?，F(xiàn)有的各單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的信息模塊（如會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)等）基礎(chǔ)上，結(jié)合自身風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行升級(jí)改造，促進(jìn)信息系統(tǒng)模塊之間的互融互通，使其達(dá)到內(nèi)部控制信息化管理的要求。實(shí)現(xiàn)流程環(huán)節(jié)公開、辦理進(jìn)度可查、可設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示等，使各業(yè)務(wù)系統(tǒng)按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建立數(shù)據(jù)庫，流程聯(lián)動(dòng)和數(shù)據(jù)貫通，實(shí)現(xiàn)共享式信息化管理，全面推進(jìn)事項(xiàng)處理過程與結(jié)果的透明與公開，確保內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程管理的高效性、合規(guī)性及可檢驗(yàn)性。

（二）加強(qiáng)高校業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.完善預(yù)算業(yè)務(wù)管理。（1）預(yù)算編制與高校的短期及長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃、年度計(jì)劃聯(lián)系起來，運(yùn)用成本效益研究形式，為高校發(fā)展提供充足合理的資金支持。預(yù)算編制應(yīng)落實(shí)各部門的編制責(zé)任，并強(qiáng)化相關(guān)部門的審核責(zé)任，借助事前可行性規(guī)劃討論，細(xì)化各項(xiàng)內(nèi)容，以獲取較為準(zhǔn)確的測(cè)算數(shù)額及選出實(shí)際效益較高的項(xiàng)目。建立各部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行綜合性收支測(cè)算，有效調(diào)整各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算資金，實(shí)行統(tǒng)籌全局的管理理念。（2）高校應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，可以通過按月、按季等定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議的形式，由財(cái)務(wù)部門通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行情況，并傳達(dá)上級(jí)有關(guān)主管部門發(fā)布的相關(guān)財(cái)務(wù)制度規(guī)定；通過預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并提出相關(guān)改進(jìn)措施，以提高預(yù)算執(zhí)行效率。（3）為了有效地實(shí)施績(jī)效管理工作，要提高實(shí)際推行的效果。構(gòu)建行之有效的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，建立預(yù)算執(zhí)行情況考核制度，在預(yù)算完成時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，將考核評(píng)價(jià)結(jié)果和部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)聯(lián)系起來，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施。

2.完善合同管理。規(guī)范的合同管理是順利完成高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要保障，應(yīng)提高對(duì)合同管理工作的重視。建立健全合同管理制度體系，建立合同訂立、合同授權(quán)審批、合同專用章管理等制度，整理出規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)合同文本。合同管理具有專業(yè)性強(qiáng)、法律要求高的特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)合同進(jìn)行歸口管理，在合同管理機(jī)構(gòu)配備專業(yè)的管理人員，加強(qiáng)合同管理人員法律法規(guī)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管理、檔案數(shù)字化管理水平等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提升合同審核把控能力及廉政意識(shí)，防范經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)。建立合同管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)合同全流程動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理策略設(shè)置預(yù)警條件，當(dāng)合同履行發(fā)生偏離時(shí)將會(huì)觸發(fā)系統(tǒng)預(yù)警，提醒相關(guān)部門采取針對(duì)性措施，維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益，防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善建設(shè)工程管理。（1）以學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃為指引，開展成本效益分析，做好對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施可行性論證，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)決策程序作出明確規(guī)定，建立嚴(yán)格的審批程序，從源頭上控制盲目建設(shè)，避免隨意建設(shè)等現(xiàn)象，提高項(xiàng)目決策科學(xué)合理性。（2）對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都必須樹立成本意識(shí)。把好工程變更簽證關(guān)，嚴(yán)格控制各項(xiàng)費(fèi)用開支，督促監(jiān)理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)理，確保不突破項(xiàng)目預(yù)算金額。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督機(jī)制，防范質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)及執(zhí)行力風(fēng)險(xiǎn)。

4.完善資產(chǎn)報(bào)廢處置管理。完善固定資產(chǎn)報(bào)廢制度，確保報(bào)廢管理有章可循，有據(jù)可依。結(jié)合實(shí)際對(duì)資產(chǎn)處置的報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)、審批手續(xù)、公開處置等環(huán)節(jié)制定細(xì)化的規(guī)定，最大限度地發(fā)揮固定資產(chǎn)的價(jià)值，提高設(shè)備利用率，根據(jù)固定資產(chǎn)損耗程度、賬面凈值等指標(biāo)來對(duì)報(bào)廢固定資產(chǎn)殘值進(jìn)行評(píng)估，為資產(chǎn)處置競(jìng)拍定價(jià)提供依據(jù)。為了提升回收價(jià)值，以資產(chǎn)類型、市場(chǎng)喜好等為指標(biāo)，對(duì)待處理的資產(chǎn)予以分類和組合。將剩余價(jià)值高的資產(chǎn)拍賣出好價(jià)格，將剩余價(jià)值不高的資產(chǎn)進(jìn)行合理化組合拍賣，有利于提升資產(chǎn)回收殘值。建設(shè)資產(chǎn)處置信息公示平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)資產(chǎn)信息公開透明化和共享化，利于回收企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)撥、避免資產(chǎn)直接報(bào)廢等，充分發(fā)揮資產(chǎn)利用最大價(jià)值，減少資金浪費(fèi)。

五、結(jié)束語

加強(qiáng)高校內(nèi)部控制管理，是高校保護(hù)自身權(quán)益和防范各類風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，對(duì)保障高校安全運(yùn)營發(fā)揮積極作用和重要意義。高校需要重視內(nèi)部控制管理，從體系建設(shè)、制度完善、狠抓制度執(zhí)行、借助信息化技術(shù)等方面優(yōu)化內(nèi)部控制管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程控制，對(duì)促進(jìn)高校健康發(fā)展具有重要意義。