要素流動視角下農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的思想與現(xiàn)實

曾令秋 王芳

黨的十九大提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，2019年中央一號文件進一步將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展確立為做好“三農(nóng)”工作的總方針(1)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，人民出版社2019年版，第1-2頁。，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展理念和以共同富裕為目標的發(fā)展宗旨。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針是基于我國農(nóng)業(yè)長期落后于工業(yè)、農(nóng)村長期落后于城鎮(zhèn)的二元結(jié)構(gòu)的客觀實際提出的。我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距是我國發(fā)展不平衡不充分的集中反映，植根于我國從落后的農(nóng)業(yè)國向先進的工業(yè)國轉(zhuǎn)變的特定歷史階段之內(nèi)，突出表現(xiàn)為資源要素從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動。如果不及時改變資源要素單向流動的局面，勢必造成農(nóng)業(yè)投入減少、產(chǎn)出下降，進而導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以為繼、農(nóng)村地區(qū)衰落凋敝。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵是扭轉(zhuǎn)生產(chǎn)要素持續(xù)從農(nóng)業(yè)部門流出的趨勢，將有限的資源要素優(yōu)先配置到農(nóng)業(yè)農(nóng)村以滿足其發(fā)展需要，進而優(yōu)化各類資源要素在工農(nóng)部門之間的配置，提高我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)性和共享性。

一 農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的思想基礎(chǔ)

數(shù)千年的自然經(jīng)濟發(fā)展歷程奠定了我國以農(nóng)為本的歷史傳統(tǒng)，并成為農(nóng)耕文明時代中國經(jīng)濟社會發(fā)展思想的重要組成部分。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展既是對中華民族重農(nóng)傳統(tǒng)的繼承，也是黨中央在新時代立足我國發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和優(yōu)化，以上二者共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的思想基礎(chǔ)。

(一)以農(nóng)為本的歷史傳統(tǒng)：自然經(jīng)濟下農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的要素競爭

我國的農(nóng)本思想最早可追溯至殷周之際，農(nóng)業(yè)作為人類文明延續(xù)和發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)受到所有部落的重視。西周以后，手工業(yè)和商業(yè)活動頻繁，但手工業(yè)者和商人受國家管理和控制，生產(chǎn)和流通的產(chǎn)品以滿足封建貴族的消費需要為主。在生產(chǎn)力極端落后的古代社會，分工的發(fā)展豐富了社會總產(chǎn)品，但也導致了農(nóng)業(yè)勞動力的流失，基于對農(nóng)、工、商孰輕孰重以及要素如何在不同生產(chǎn)活動間合理配置問題的考慮，“農(nóng)本工商末”的思想應(yīng)運而生。它主要體現(xiàn)為以糧食、絲帛等農(nóng)產(chǎn)品為主的國家財富觀，強調(diào)農(nóng)業(yè)對社會發(fā)展的根本性作用，要求在以農(nóng)為本的前提下農(nóng)、工、商共同發(fā)展?！稗r(nóng)本工商末”的思想體現(xiàn)著封建統(tǒng)治階級對穩(wěn)定政權(quán)和滿足自身消費需求的考慮，是一種對勞動力在不同生產(chǎn)活動間進行主觀分配的政策思想。

戰(zhàn)國中后期，大量手工業(yè)者和商人逐漸擺脫了封建貴族的控制，可以相對自由地從事工商業(yè)活動，私營工商業(yè)快速發(fā)展并在勞動力要素吸引上具有了明顯的競爭優(yōu)勢，勞動力非農(nóng)化現(xiàn)象開始出現(xiàn)。但是，自然經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)技術(shù)進步緩慢，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量十分有限，如果大量的勞動力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將導致全社會的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，落后的生產(chǎn)條件客觀上不允許其他非生產(chǎn)性活動對農(nóng)業(yè)勞動力的大規(guī)模擠占。因此，“重農(nóng)抑商”思想逐漸成為我國封建社會時期維護社會穩(wěn)定的主流思想(2)任繼周《論華夏農(nóng)耕文化發(fā)展過程及其重農(nóng)思想的演替》，《中國農(nóng)史》2005年第2期，第55頁。，其首先體現(xiàn)為高度重視和保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀，其次體現(xiàn)為以強制手段迫使勞動力穩(wěn)定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之上的政策實踐觀。在落后的生產(chǎn)條件下，這種為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和維持自然經(jīng)濟正常運行的重農(nóng)思想和政策實踐具有歷史的合理性。

鴉片戰(zhàn)爭以后，我國自然經(jīng)濟逐步解體，工業(yè)化潮流東漸，一大批民族工商業(yè)興起，“工商立國”、“實業(yè)救國”的思想開始盛行，傳統(tǒng)的“重農(nóng)抑商”思想受到強烈沖擊，人們開始認識到農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)只可并重不可偏廢。然而，近代中國工商業(yè)發(fā)展既缺乏安定的社會環(huán)境，也缺乏中央政府的有效資源調(diào)度，因而“農(nóng)工商并重”思想并未得到實際貫徹。

(二)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的歷史背景：社會主要矛盾轉(zhuǎn)變與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整

1956年，黨的八大提出：“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！?3)《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會關(guān)于政治報告的決議》(1956年9月27日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編《中共中央文件選集》第24冊，人民出版社2013年版，第248頁。在這一認識的基礎(chǔ)上，黨中央確立了“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)為主導”(4)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前城市工作若干問題的指示》(1962年10月6日)，中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第15冊，中央文獻出版社1997年版，第658頁。的發(fā)展戰(zhàn)略，明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在城市糧食和工業(yè)原材料供應(yīng)、工業(yè)化資本積累以及農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)匯等方面的基礎(chǔ)作用。為更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村的這一基礎(chǔ)作用，全國各地在農(nóng)業(yè)“八字憲法”(5)“八字憲法”指毛澤東1958年提出的農(nóng)作物增產(chǎn)的八項措施，即土，肥，水，種(推廣良種)，密(合理密植)，保(植物保護、防治病蟲害)，管(田間管理)，工(工具改革)。參見：毛澤東《黨內(nèi)通信》(1959年4月29日)，中共中央文獻研究室編《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第50頁。的指導下，因地制宜地進行農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和作物品種、生產(chǎn)工具以及種植方法改良，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量顯著提升。同時，為了促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余可以快速地向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，國家實施了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，對農(nóng)產(chǎn)品進行集中統(tǒng)一調(diào)度，通過工農(nóng)產(chǎn)品“價格剪刀差”積累了大量資金以支援工業(yè)化建設(shè)(6)韓俊主編《新中國70年農(nóng)村發(fā)展與制度變遷》，人民出版社2019年版，第167-168頁。?？梢钥闯鲞@一時期我國“更多地發(fā)展農(nóng)業(yè)”是基于以下兩個目的：“一可以更好地供給人民生活的需要，二可以更快地增加資金的積累，因而可以更多更好地發(fā)展重工業(yè)”(7)毛澤東《論十大關(guān)系》(1956年4月25日)，中共中央文獻研究室編《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第25頁。。

1981年，黨的第十一屆六中全會明確了“我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”(8)《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第54頁。。本著解放和發(fā)展生產(chǎn)力的需要，我國農(nóng)村地區(qū)開始推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的流動不再受限，農(nóng)民可以根據(jù)市場需求生產(chǎn)其具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品。這種變化使得農(nóng)業(yè)部門的要素配置不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)率明顯提高(9)陳錫文《中國農(nóng)村改革：回顧與展望》(校訂本)，知識產(chǎn)權(quán)出版社2020年版，第67-69頁。，農(nóng)產(chǎn)品供給長期緊缺的狀況得到了極大改善(10)胡小平、鐘秋波《新中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變遷》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第53頁。。但由于生產(chǎn)技術(shù)落后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終沒有擺脫高耗低效的困境，面對自然資源短缺和人口不斷增加的基本國情，黨中央提出了“科教興農(nóng)”的戰(zhàn)略(11)江澤民《加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ) 深化農(nóng)村改革 推進農(nóng)村經(jīng)濟和社會全面發(fā)展》，人民出版社1996年版，第14頁。，通過持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技的投入、健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系以及加強對農(nóng)民實用技術(shù)培訓等措施，將我國“農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)到依靠科技進步和提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來”(12)江澤民《加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ) 深化農(nóng)村改革 推進農(nóng)村經(jīng)濟和社會全面發(fā)展》，第7-8頁。，我國農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村發(fā)展取得了實質(zhì)性的飛躍。但是，20世紀90年代以后，我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距在市場機制的作用下進一步擴大(13)柳思維《體制轉(zhuǎn)軌時期城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大原因探析》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2008年第6期，第17-22頁。?；谶@一發(fā)展形勢，黨中央及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”(14)胡錦濤《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第23頁。的決策，體現(xiàn)了全面建設(shè)小康社會目標下工農(nóng)、城鄉(xiāng)同步、融合發(fā)展的新思路和新理念。

新時代以來，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利(15)習近平《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》(2021年2月25日)，人民出版社2021年版，第1頁。，已經(jīng)全面建成了小康社會，徹底擺脫了社會生產(chǎn)的落后面貌，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾(16)習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第19頁。，其中，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡是我國社會主要矛盾主要方面的集中體現(xiàn)(17)《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017年版，第209-210頁。。為了解決這一問題，黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展(18)習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，第32頁。，其中，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是做好“三農(nóng)”工作的總抓手，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是做好“三農(nóng)”工作的總方針(19)《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，第1-2頁。，二者互為倚重，共同構(gòu)成我國新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)核。

二 農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的動態(tài)發(fā)展關(guān)系

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展體現(xiàn)出黨中央對農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)動態(tài)發(fā)展關(guān)系的正確認識，這種動態(tài)發(fā)展關(guān)系是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系思想的內(nèi)涵呈現(xiàn)，具體體現(xiàn)在我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展的演進過程之中。

(一)馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系思想的辯證邏輯

馬克思在深入考察人類社會發(fā)展史的基礎(chǔ)上肯定了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，不僅因為農(nóng)業(yè)是生產(chǎn)滿足人類生存所必需物質(zhì)資料的生產(chǎn)活動，體現(xiàn)著人類勞動“占有和生產(chǎn)食物”的最初目的(20)馬克思《資本論》第3卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社2004年版，第713頁。，更是因為“超過勞動者個人需要的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率”所帶來的農(nóng)業(yè)剩余勞動和產(chǎn)品是人類社會進行分工和其他一切歷史活動的前提基礎(chǔ)(21)馬克思《資本論》第3卷，第888頁。。伴隨著私有制的產(chǎn)生，畜牧業(yè)、手工業(yè)和商業(yè)從農(nóng)業(yè)中分離出來，勞動的專業(yè)化分工促使工商業(yè)和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動界限更加分明，并由各自的聚集形成了城市和農(nóng)村兩種不同的生產(chǎn)生活區(qū)域(22)解安、劉承昊《農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的歷史邏輯、現(xiàn)實性與路徑探索》，《江淮論壇》2018年第6期，第49頁。，進而“也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立”(23)馬克思、恩格斯《德意志意識形態(tài)》(節(jié)選本)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，人民出版社2018年版，第12頁。。馬克思、恩格斯認為在封建時代“每一個國家都存在著城鄉(xiāng)之間的對立”(24)馬克思、恩格斯《德意志意識形態(tài)》(節(jié)選本)，第15頁。，而且“城鄉(xiāng)之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現(xiàn)在”(25)馬克思、恩格斯《德意志意識形態(tài)》(節(jié)選本)，第50頁。。然而，在以機器大工業(yè)為標志的資本主義工業(yè)生產(chǎn)方式成熟之前這種對立并不尖銳。這是因為在資本主義工業(yè)化發(fā)展的初期，工業(yè)產(chǎn)業(yè)高度依賴農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品作為生產(chǎn)資料，盡管工業(yè)與農(nóng)業(yè)要進行勞動力資源的爭奪，但二者之間的利益聯(lián)系高于利益沖突。然而，隨著資本主義工業(yè)化日趨成熟、技術(shù)水平不斷進步，一方面，工業(yè)原材料的種類范圍極大拓寬，工業(yè)生產(chǎn)逐漸擺脫了對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資料的高度依賴；另一方面，先進的農(nóng)機器械顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，擴大了農(nóng)產(chǎn)品供給，也釋放出更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。不斷擴大的工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和工業(yè)文明下的生活方式需要越來越多的生產(chǎn)空間和生活空間，對土地的需求大幅增長，表現(xiàn)為城市范圍的空前擴大和持續(xù)膨脹，從而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形成了排斥和擠壓。農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間的利益沖突逐漸高于利益聯(lián)系，各自在發(fā)展需要上的矛盾圍繞著勞動力和土地變得日益尖銳。

馬克思、恩格斯指出，“城鄉(xiāng)之間的對立只有在私有制的范圍內(nèi)才能存在”(26)馬克思、恩格斯《德意志意識形態(tài)》(節(jié)選本)，第50頁。，這是因為私有制下“資本占有者決定把資本投入農(nóng)業(yè)還是投入工業(yè)，其唯一動機是對他自己的利潤的考慮”(27)馬克思《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，人民出版社2018年版，第22頁。。而以公有制為主體是我國社會主義市場經(jīng)濟的鮮明特征，它必然要求經(jīng)濟社會的發(fā)展要以滿足人民群眾對美好生活的向往為目標，“把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來，促使城鄉(xiāng)對立逐步消滅”(28)馬克思、恩格斯《共產(chǎn)黨宣言》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，人民出版社2018年版，第50頁。。

(二)我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展關(guān)系的演進過程

工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展關(guān)系隨著國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而不斷變化。根據(jù)發(fā)展重心的不同，新中國成立以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為偏向型、整體型和平衡型三種(29)羅明忠、劉子玉《要素流動視角下新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建：癥結(jié)與突破》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2021年第1期，第12頁。，相應(yīng)地，工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展關(guān)系也表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)依存、要素競爭與融合互補的特征。

1.偏向型發(fā)展戰(zhàn)略下工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)依存關(guān)系

偏向型發(fā)展戰(zhàn)略是指在特定歷史時期經(jīng)濟發(fā)展的目標偏向于某一產(chǎn)業(yè)和某一領(lǐng)域。改革開放以前，我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于重工業(yè)和城市(30)白永秀、任保平、何愛平《中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟思想90年》，人民出版社2011年版，第24頁。，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是支持國家工業(yè)化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)部門和上游環(huán)節(jié)。相較于工業(yè)和城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)次序上的優(yōu)先性，但不具備重要程度上的優(yōu)先性。偏向型發(fā)展戰(zhàn)略下工農(nóng)部門的生產(chǎn)要素是由政府計劃來進行配置的，這種配置方式限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向高收益部門或地區(qū)的流動，導致部門和區(qū)域之間的利潤平均化過程受阻，從而加劇了工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。但是，需要明確的是，偏向型發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央在生產(chǎn)力落后的客觀環(huán)境下所作出的現(xiàn)實選擇，當生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平時，發(fā)展戰(zhàn)略將向著強調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)同步、融合發(fā)展的整體型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2.整體型發(fā)展戰(zhàn)略下工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的要素競爭關(guān)系

整體型發(fā)展戰(zhàn)略不再側(cè)重于某一產(chǎn)業(yè)和某一領(lǐng)域的發(fā)展，而是追求社會生產(chǎn)力的整體提升和經(jīng)濟發(fā)展的整體效益，出于激發(fā)經(jīng)濟主體內(nèi)生動力的需要，它必須以反映供求關(guān)系的市場競爭機制作為配置資源的主要手段。改革開放以后，我國持續(xù)推進的市場化改革和全面建設(shè)小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略是一種整體型的發(fā)展導向。然而，市場規(guī)則只是在工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間提供一種“機會公平”的要素競爭機制，卻難以導致要素競爭的“結(jié)果公平”。這是因為長期偏向型發(fā)展戰(zhàn)略下工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異、體制性積弊和市場規(guī)則下產(chǎn)業(yè)間固有的報酬差異使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村在要素競爭中不可避免地處于劣勢，持續(xù)的要素流出導致土地、勞動力非農(nóng)化、村莊空心化等問題日趨嚴重，使得“三農(nóng)”仍然是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中最明顯的短板(31)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，人民出版社2018年版，第7頁。。隨著我國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展戰(zhàn)略也向著更強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先性的平衡型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

3.平衡型發(fā)展戰(zhàn)略下工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的融合互補關(guān)系

平衡型發(fā)展戰(zhàn)略是在發(fā)展導向上更加注重結(jié)構(gòu)平衡，通過優(yōu)先發(fā)展相對滯后的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域來提高經(jīng)濟發(fā)展的整體水平。新時代以來，黨中央立足于我國經(jīng)濟“減速換擋”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相對滯后的現(xiàn)實矛盾，提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針”就是一種平衡型發(fā)展戰(zhàn)略。在偏向型發(fā)展戰(zhàn)略下，我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距由二元對立的體制性因素形成。在整體型發(fā)展戰(zhàn)略下，工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距在市場機制的作用下進一步擴大。顯然，這種發(fā)展差距難以由市場自發(fā)的調(diào)節(jié)力量去縮小，而必須通過平衡型發(fā)展戰(zhàn)略下政府與市場的有機結(jié)合才能縮小。平衡型發(fā)展戰(zhàn)略下的工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，既不是偏向型發(fā)展戰(zhàn)略下上游部門與下游部門的產(chǎn)業(yè)依存關(guān)系，也不是整體型發(fā)展戰(zhàn)略下“機會公平”的要素競爭關(guān)系，而是以共同富裕為目標指引的融合互補關(guān)系。融合互補不是簡單地以高帶低、以多補少，而是優(yōu)勢互補。而實現(xiàn)這一互補的前提是二者在發(fā)展水平上大體相當，在當前城鄉(xiāng)間發(fā)展水平不對等的現(xiàn)實中實現(xiàn)融合互補必須要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

三 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的現(xiàn)實障礙

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的前提是勞動力、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村回流。按照城市化的發(fā)展規(guī)律，只有在逆城鎮(zhèn)化階段資源要素才會自發(fā)地向農(nóng)業(yè)農(nóng)村大規(guī)?；亓?32)羅靜《城市化發(fā)展的四階段演進模式及其階段特征》，《人文雜志》2002年第4期，第144頁。，而當前我國尚未進入逆城鎮(zhèn)化階段(33)李具恒、張美玲《新型城鎮(zhèn)化的邏輯：發(fā)于人口歸于人本》，《西北人口》2017年第6期，第32頁。，要素逆向流動的調(diào)節(jié)機制還未被觸發(fā)，現(xiàn)階段推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展將面臨諸多現(xiàn)實障礙。

(一)資源要素回流的動力不足

1.農(nóng)業(yè)自身的要素吸引力偏低。生產(chǎn)弱質(zhì)性、經(jīng)營低報酬性和市場主體弱小性是農(nóng)業(yè)要素吸引力低的內(nèi)因。相較于工業(yè)，農(nóng)業(yè)天然地具有生產(chǎn)周期長、產(chǎn)出不穩(wěn)定、市場風險高的特征，這使得農(nóng)業(yè)單位要素投入所能產(chǎn)生的利潤遠低于工業(yè)，客觀上導致了農(nóng)業(yè)在資源要素的汲取上處于弱勢地位(34)曾慶芬《農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性與弱勢性辨析》，《云南社會科學》2007年第6期，第96-97頁。。改革開放后，我國化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具器械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)逐步走向市場化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格迅速上升，導致糧食、油料等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本不斷攀升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤空間持續(xù)被擠壓，嚴重打擊了農(nóng)民擴大再生產(chǎn)的積極性，使得資金、技術(shù)、勞動力等要素流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的意愿降低(35)董瑋、張雪溪、秦國偉《農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的資源配置邏輯與保障機制》，《行政管理改革》2020年第2期，第71頁。。此外，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體主要是以家庭為單位的小農(nóng)戶，單個生產(chǎn)者的生產(chǎn)再投資能力、融資能力、市場議價能力和抗風險能力都十分有限，先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備對弱小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言既“用不起”，也“不敢用”、“不會用”，使技術(shù)、資金等要素即使引得進來也難以真正有效利用到生產(chǎn)過程中去。

2.農(nóng)村缺乏承接城市資源的平臺和載體。資源要素能否回流至農(nóng)業(yè)農(nóng)村除了取決于該部門(或地區(qū))是否具有較大的獲利空間，還取決于各類資源要素能否有效參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，這就需要相應(yīng)的對接平臺和載體將優(yōu)質(zhì)資本、先進技術(shù)等資源引導至農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最需要的地方。目前，我國農(nóng)村缺乏具有一定資源承接能力和利用能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如具備一定文化、經(jīng)營知識與技術(shù)、管理能力的新型職業(yè)農(nóng)民和具備一定生產(chǎn)規(guī)模的涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶、合作社等，他們是要素逆市場流動至農(nóng)村的現(xiàn)實載體，是解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資源對接難的關(guān)鍵。正是這一類載體的缺乏使得農(nóng)村發(fā)展中廣泛存在優(yōu)質(zhì)資源引得來卻搞不好，最終留不住的問題(36)羅明忠、劉子玉《要素流動視角下新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建：癥結(jié)與突破》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2021年第1期，第14頁。。

(二)資源要素回流面臨的制度瓶頸

1.戶籍制度改革不夠徹底。從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)而來的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是我國城鄉(xiāng)要素流動最典型的制度壁壘。1984年以來，我國連續(xù)推進了數(shù)十次的戶籍制度改革，降低了農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn)(個別大城市除外)的落戶門檻，基本上破除了勞動力“鄉(xiāng)-城”流動的制度壁壘(37)趙軍潔、張曉旭《中國戶籍制度改革：歷程回顧、改革估價和趨勢判斷》，《宏觀經(jīng)濟研究》2021年第9期，第127頁。，但是關(guān)于促進勞動力“城-鄉(xiāng)”流動的戶籍制度改革還處于探索之中(38)羅明忠、劉子玉《要素流動視角下新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建：癥結(jié)與突破》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2021年第1期，第13頁。。目前只有山東省率先探索實施城鄉(xiāng)人口雙向流動制度，允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校畢業(yè)生、退伍軍人和擁有農(nóng)村宅基地的進城落戶人員落戶農(nóng)村(39)《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步深化戶籍制度改革 促進城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的通知》，山東省人民政府網(wǎng)站，2020年12月31日發(fā)布，2021年11月6日訪問，http://www.shandong.gov.cn/art/2020/12/31/art_107851_110021.html。。但這一改革探索只是有限地解除了部分城鎮(zhèn)人口流動的戶籍約束(40)齊金亮《農(nóng)村戶口更吃香了嗎》，《經(jīng)濟日報》2021年4月6日，第5版。，對于城鎮(zhèn)勞動力向農(nóng)村回流的促進作用有限。此外，戶籍制度改革不徹底還表現(xiàn)為城鄉(xiāng)戶籍利益二元分化的局面依然沒有被打破(41)趙軍潔、張曉旭《中國戶籍制度改革：歷程回顧、改革估價和趨勢判斷》，《宏觀經(jīng)濟研究》2021年第9期，第128頁。。城市的基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療等公共服務(wù)水平遠勝于農(nóng)村，這種由戶籍制度所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距僅通過戶籍改革是無法消弭的，還須通過大規(guī)模、長周期的財政投入徹底改善農(nóng)村公共服務(wù)條件，使農(nóng)民在農(nóng)村也能享受相對優(yōu)質(zhì)健全的公共服務(wù)，從而減少由城鄉(xiāng)公共服務(wù)不對等而導致的農(nóng)村勞動力外流。

2.地方政府官員考核機制有待進一步完善。分稅制改革以后，我國地方政府逐漸形成了以經(jīng)濟增長為主要考核內(nèi)容的“錦標賽”晉升機制，這一機制在整體型發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下發(fā)揮出了巨大的制度能量，但也不可避免地扭曲了地方政府官員“唯GDP”是從的短視化政績觀，導致地方政府在貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的過程中存在動力不足、積極性不高的問題。事實上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展滯后和要素外流不是一朝一夕形成的，促進要素回流也絕非短期可以實現(xiàn)或量化的政策目標。為更好地貫徹落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，必須對現(xiàn)行政績考核體系進行改革，建立能夠科學反映農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素吸引能力提高的長期性指標體系，在農(nóng)村發(fā)展問題上給予基層政府充足的自主權(quán)，消除政策傳導障礙，增進基層政府促進要素回流農(nóng)村的積極性和能動性。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機制不健全。農(nóng)地是吸引技術(shù)、人才、資本下鄉(xiāng)助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的關(guān)鍵要素。沒有土地資源的盤活和整合，即使要素吸引至農(nóng)村也無法發(fā)揮效能。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革后，土地要素可以通過經(jīng)營權(quán)流動的方式實現(xiàn)合理配置，但由于目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場價格機制尚不成熟，流轉(zhuǎn)價格缺乏科學合理的定價參考，導致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性不高，農(nóng)地資源整合困難，農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營難以實現(xiàn)。

四 農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的實踐思路

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展關(guān)鍵在于促進要素逆向回流至農(nóng)業(yè)農(nóng)村，這就需要對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略下的市場-政府關(guān)系進行調(diào)整，當然這種調(diào)整并不是不要市場或者由政府替代市場，而是要求“政府先行、市場跟進”，需要政府在市場自發(fā)地進行要素逆向流動之前“先行”參與農(nóng)村發(fā)展，暢通要素回流的制度通道，培育好吸引要素回流的市場主體，完善農(nóng)村招商引資計劃，引導技術(shù)、人才、資本回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

(一)深化制度改革，暢通要素回流的制度通道

首先，深化戶籍制度改革，打通勞動力下鄉(xiāng)落戶通道。一是要擴大實施城鄉(xiāng)人口雙向流動制度的試點范圍，探索積累可復(fù)制推廣的流動機制；二是要進一步放寬落戶對象的限定，讓除高校畢業(yè)生、退伍軍人以及進城落戶的農(nóng)村人口以外的其他愿意投身鄉(xiāng)村發(fā)展的人士也能落戶農(nóng)村。其次，完善地方政府官員的晉升機制，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的相關(guān)指標納入到政績考核體系中，調(diào)整涉農(nóng)考核指標權(quán)重，優(yōu)化涉農(nóng)考核指標內(nèi)容。如農(nóng)村居民人均收入指標不僅要關(guān)注收入在絕對數(shù)量上的增長，更要關(guān)注農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)該重點關(guān)注與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況直接掛鉤的農(nóng)民經(jīng)營性收入指標。最后，持續(xù)深化農(nóng)村土地市場化改革，加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，消除城鄉(xiāng)土地交易價格差異中的制度性因素，建立一套科學公平的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)價格評估機制，發(fā)展培育一批能夠進行規(guī)范化交易的農(nóng)村土地交易中介機構(gòu)，制定一套切實保障農(nóng)民權(quán)益的服務(wù)規(guī)范和管理制度，為農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出和抵押、集體建設(shè)用地入市交易做好前期鋪墊。

(二)完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策支持體系，培育好吸引要素回流的市場主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)大戶、特色農(nóng)產(chǎn)品合作社、涉農(nóng)企業(yè)等。與傳統(tǒng)的小農(nóng)戶相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在資金、技術(shù)、規(guī)模和風險抵抗等方面具有顯著優(yōu)勢，政府不僅要主動搭建新型職業(yè)農(nóng)民學習培訓平臺和農(nóng)業(yè)企業(yè)(合作社)孵化平臺，鼓勵支持農(nóng)村致富帶頭人帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，還要為其提供規(guī)劃投資、技術(shù)引入、金融信貸、決策咨詢和市場開拓等政策支持，幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因地制宜地延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展。更重要的是，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的技術(shù)水平、資本實力和生產(chǎn)規(guī)模還比較小，無法與大中型農(nóng)業(yè)企業(yè)展開競爭的起步階段，政府應(yīng)對其提供產(chǎn)業(yè)保護，包括生產(chǎn)端的資金傾斜和銷售端的消費傾斜。如鼓勵當?shù)亓闶燮髽I(yè)優(yōu)先采購本地特色農(nóng)產(chǎn)品、企事業(yè)單位“以購代捐”等，幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體順利渡過投入大、回報少、風險高的初創(chuàng)期，待其進入具備一定競爭能力和盈利能力的成長期后再分批次逐步減少扶持以推向市場，使其通過市場化競爭提高自身在市場規(guī)則下的資源吸引力，從而順利進入成熟期。

(三)完善農(nóng)村招商引資計劃，引導技術(shù)、人才、資本回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

傳統(tǒng)招商引資計劃的錨定對象主要以規(guī)模大、就業(yè)吸納能力強和稅收回報高的重資產(chǎn)工業(yè)企業(yè)為主，面向涉農(nóng)企業(yè)的招商引資計劃偏少，且配套的政策優(yōu)惠力度也偏低。促進各項要素逆市場流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，需要進一步完善農(nóng)村招商引資計劃。首先，在地方招商引資計劃中，增加涉農(nóng)招商專項計劃，與工業(yè)項目區(qū)別開來，對涉農(nóng)項目給予更大的優(yōu)惠補貼，尤其是對集技術(shù)、人才、資本優(yōu)勢于一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，要專門引進、重點保護、強力支持，做好企業(yè)發(fā)展前期的配套服務(wù)。建立企業(yè)與農(nóng)民交流溝通、用工招聘、土地流轉(zhuǎn)、糾紛處理的信息平臺和專門的工作小組，降低企業(yè)的投資成本、交易成本和信息成本。其次，對技術(shù)、人才、資本分別制定相應(yīng)的引導措施。由政府主動對接農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、農(nóng)科院和農(nóng)業(yè)大學的技術(shù)專家，定期組織專家實地考察并對農(nóng)技人員、鄉(xiāng)村干部開展培訓，把農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣作為基層政府的工作重點。同時，建立并完善面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的人才引進獎勵計劃，鼓勵熟悉本地農(nóng)村情況，有知識、懂技術(shù)的高校畢業(yè)生，外出能人，個體戶和企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，解決好他們在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中的疑難問題?？茖W整合和使用涉農(nóng)資金，規(guī)范下鄉(xiāng)資本的管理，做到?？顚Ｓ?，防止下鄉(xiāng)資本“非農(nóng)化”。