我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制演變及趨勢(shì)分析*

姜愛華 常延婕 張?chǎng)文?/p>

一、引言

深化預(yù)算績(jī)效管理改革是提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益的必由之路，是“十四五”時(shí)期推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)的重要突破口之一。黨的十九屆五中全會(huì)要求“強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理”，這是繼黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”后，在新發(fā)展階段對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作提出的明確要求。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革始于21世紀(jì)初，短短十幾年已經(jīng)初見成效并基本建立起了適合本國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效管理體系，但在實(shí)踐中，問題難點(diǎn)也不斷顯現(xiàn)。童偉和黃如蘭(2021)認(rèn)為，這些問題的出現(xiàn)不僅僅是體制因素導(dǎo)致的，也受技術(shù)與實(shí)務(wù)方面的影響，但究其根本還在于預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)約束機(jī)制有待完善。激勵(lì)約束機(jī)制是貫穿預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)體系構(gòu)建、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等預(yù)算績(jī)效管理全過程的保障機(jī)制。若要解決預(yù)算績(jī)效管理制度改革的難點(diǎn)，那必然繞不開如何健全完善激勵(lì)約束機(jī)制。

如何構(gòu)建并完善預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，國(guó)內(nèi)外學(xué)者給出了不同的答案。一類是對(duì)預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制進(jìn)行理論探討，為激勵(lì)約束機(jī)制運(yùn)作提供理論支撐。程瑜(2014)在理性人的假設(shè)下提出可建立合適的激勵(lì)約束機(jī)制，促使公共部門作出符合政府預(yù)算的理性選擇，從而產(chǎn)生預(yù)算績(jī)效。Lu等(2015)研究表明，激勵(lì)約束是影響績(jī)效信息使用效果的重要因素之一。馬蔡琛和袁嬌(2017)、林靜和柳楊(2018)以博弈模型為研究工具，闡釋了預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)于提高預(yù)算績(jī)效決策與資金使用效率的重要意義。Ho(2018)指出，預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制建立的貢獻(xiàn)在于發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)制度漏洞，同時(shí)要注意激勵(lì)約束機(jī)制的內(nèi)部平衡，避免因不當(dāng)激勵(lì)約束措施引發(fā)欺騙、串謀等行為。另一類是基于預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束的內(nèi)容建設(shè)和工具方法對(duì)其現(xiàn)狀展開研究，為完善激勵(lì)約束機(jī)制提供政策建議。Hufen和De Bruijn(2016)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過使用績(jī)效指標(biāo)與個(gè)人激勵(lì)相結(jié)合的方法來豐富激勵(lì)措施，從而強(qiáng)化正向激勵(lì)作用，促進(jìn)資源的合理配置。王雍君(2018)提出預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)的困境在于控制導(dǎo)向型預(yù)算體制存在逆向激勵(lì)、績(jī)效結(jié)果存在受環(huán)境因素等不可抗力影響、績(jī)效目標(biāo)間相互沖突、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向不夠明晰以及績(jī)效評(píng)價(jià)方法較為單一，要健全完善預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制就必須克服這五大難點(diǎn)。茍燕楠和李金城(2019)針對(duì)不同部門開展的預(yù)算績(jī)效管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，問卷結(jié)果顯示預(yù)算績(jī)效激勵(lì)機(jī)制存在形式有限、約束力度不夠的問題。付妍雯和王思琪(2021)認(rèn)為要完善預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制需要從完善相應(yīng)法律基礎(chǔ)、形成預(yù)算績(jī)效與其他工作考核的合力、規(guī)范第三方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)約束機(jī)制以及加快預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)等方面著手。

綜上所述，當(dāng)前研究大多集中于探討如何構(gòu)建并完善預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制，但聚焦研究預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制演變歷程與發(fā)展規(guī)律的文章較少。本文在梳理我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革過程的基礎(chǔ)上，歸納激勵(lì)約束機(jī)制的演變歷程，透過政策工具視角，對(duì)在激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)方面有代表性的政策進(jìn)行分析，嘗試總結(jié)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的演變邏輯并對(duì)其未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行討論，為健全我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制提供新思路。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的演變歷程

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制是在財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)型的大背景之下與預(yù)算績(jī)效改革大框架之內(nèi)不斷演進(jìn)的，并且受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型理論的影響較大。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型理論是在20世紀(jì)80年代全球大批計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下產(chǎn)生的，它是專門以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為研究對(duì)象的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)。學(xué)界關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型概念的界定多達(dá)一二十種，但共同點(diǎn)都是將經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型理論的核心(趙云旗，2017)。財(cái)稅體制改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需求，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然催生財(cái)稅體制改革，預(yù)算績(jī)效管理及其激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)作為改革的重要突破口之一，自然要依勢(shì)而變，順應(yīng)發(fā)展潮流。因此，本文從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與財(cái)稅體制改革的背景出發(fā)，嘗試梳理我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革歷程，從中歸納激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)的階段特點(diǎn)。

(一)萌芽起源階段(20世紀(jì)90年代至2000年)

1949年新中國(guó)成立后至1978年改革開放前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待興，凋敝的市場(chǎng)無法在資源配置中發(fā)揮作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也要求加強(qiáng)政府職能，因而政府需在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。相應(yīng)地，預(yù)算以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向，管理的重心是收支矛盾，績(jī)效尚未被重視。改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生激烈碰撞，直至黨的十四大明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)才開始起步。財(cái)政包干體制下央地財(cái)政矛盾突出，中央于1994年啟動(dòng)分稅制改革破解困局，以期更好地使財(cái)稅體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配合。分稅制改革后，財(cái)政收入穩(wěn)定并快速增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾得以緩解，財(cái)政管理的重點(diǎn)也逐漸由收入管理轉(zhuǎn)移到支出管理上來。過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型預(yù)算制度無法與新的經(jīng)濟(jì)體制、分稅制財(cái)政體制適配，逐漸向公共財(cái)政預(yù)算過渡。公共財(cái)政預(yù)算要求規(guī)范預(yù)算收支，提高資金使用效益，“預(yù)算績(jī)效管理”映入眼簾。

20世紀(jì)90年代，財(cái)政部對(duì)文教行政財(cái)務(wù)管理和使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，并嘗試建立財(cái)政投資評(píng)審制度體系。但此階段的考核與評(píng)審主要是為了加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督和跟蹤問效，具有一定的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的性質(zhì)，并非嚴(yán)格意義上的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。2000年，財(cái)政部設(shè)立相應(yīng)課題組系統(tǒng)研究如何借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)建立符合我國(guó)國(guó)情的公共支出績(jī)效考評(píng)制度。簡(jiǎn)而言之，這一時(shí)期關(guān)于財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)的實(shí)踐還屬于小范圍和淺層次的，但客觀上為我國(guó)下一步探討建立實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)。

(二)初創(chuàng)試點(diǎn)階段(2001～2008年)

在歷經(jīng)多年艱難而曲折的談判后，我國(guó)于2001年成功加入世界貿(mào)易組織，進(jìn)入了對(duì)外開放的歷史新階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也得以進(jìn)一步發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是追求效率和效益的經(jīng)濟(jì)，企業(yè)利潤(rùn)最大化、投入效益最大化、資本收益最大化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最明顯的特點(diǎn)，但我國(guó)預(yù)算還屬于投入型預(yù)算，忽視了預(yù)算支出效益問題，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)不相合。特別地，西方許多國(guó)家從20世紀(jì)后半葉開始關(guān)注預(yù)算績(jī)效問題，并掀起了世界性的績(jī)效預(yù)算改革浪潮，但我國(guó)預(yù)算還停留在投入型預(yù)算，改革的步伐落后于國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。在國(guó)內(nèi)外環(huán)境的共同作用下，中央深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)預(yù)算制度轉(zhuǎn)型，在“成本—效益”的理論基礎(chǔ)上構(gòu)建績(jī)效預(yù)算。2001年，湖北省恩施土家族苗族自治州率先啟動(dòng)評(píng)價(jià)試點(diǎn)，真正意義的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)起步。同年廣東省啟動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革，且于2004年在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)建立了首個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，探索建立財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

在這一階段，隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的起步，激勵(lì)約束機(jī)制也相伴而生：首先，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束手段最早應(yīng)用于績(jī)效管理實(shí)踐，廣東省在探索建立財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度時(shí)，便將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)；其次，社會(huì)約束手段被納入其中，財(cái)政部和一些地方財(cái)政部門在一些部門或項(xiàng)目(例如科技、教育、轉(zhuǎn)移支付、衛(wèi)生等部分管理領(lǐng)域)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，要求建立部門績(jī)效考評(píng)信息公開發(fā)布制度，并規(guī)定績(jī)效考評(píng)的結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布；(1)依據(jù)北京市財(cái)政局2004年印發(fā)的《北京市事業(yè)單位項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》、2006年印發(fā)的《北京市市級(jí)部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理暫行辦法》，以及2005年5月財(cái)政部制定出臺(tái)的《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》整理得出。最后，嘗試政治約束手段，2008年2月黨的十七屆二中全會(huì)提出推行行政問責(zé)和政府績(jī)效管理，同期上海浦東新區(qū)便出臺(tái)了《浦東新區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理行政首長(zhǎng)問責(zé)辦法(試行)》，將行政問責(zé)制度與財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理相結(jié)合。簡(jiǎn)而言之，這一階段預(yù)算績(jī)效管理還是初步的、嘗試性的，預(yù)算績(jī)效的激勵(lì)約束機(jī)制也尚未形成明確體系，但初創(chuàng)性頗強(qiáng)，“自上而下”與“自下而上”的改革路徑結(jié)合使用，有助于拓寬改革思路。

(三)穩(wěn)步推進(jìn)階段(2009～2014年)

黨的十七大報(bào)告提出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)，進(jìn)一步?jīng)_擊了我國(guó)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在多種因素影響下，這一階段成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)真正開始戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2012年黨的十八大報(bào)告指出，我們正處于深化改革開放與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，要全面落實(shí)五位一體的總體布局。財(cái)稅體制改革要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，就要抓住深化預(yù)算績(jī)效改革這個(gè)突破口，充分發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控的功能。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在這一時(shí)期進(jìn)入了全過程預(yù)算績(jī)效管理的新篇章，已經(jīng)跳出了簡(jiǎn)單地就評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，目的在于落實(shí)績(jī)效管理，切實(shí)提高政策執(zhí)行效率，優(yōu)化資源配置。2009年6月，財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)；2011年4月，財(cái)政部對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行了修訂，指導(dǎo)當(dāng)時(shí)我國(guó)有序開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2011年，第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議提出“全過程預(yù)算績(jī)效管理”理念。同年，財(cái)政部制定了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，明確提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。2012年，財(cái)政部召開年中全國(guó)財(cái)政廳(局)長(zhǎng)座談會(huì)，提出要不斷拓展預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的廣度和深度。

與此同時(shí)，激勵(lì)約束機(jī)制手段日漸豐富完善。激勵(lì)機(jī)制方面，形成了政治激勵(lì)、行政激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和精神激勵(lì)四種手段并用的激勵(lì)框架：一是政治激勵(lì)，將預(yù)算績(jī)效管理工作考核結(jié)果納入地區(qū)和部門、領(lǐng)導(dǎo)班子工作考評(píng)體系；二是行政激勵(lì)，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)與項(xiàng)目管理、預(yù)算管理緊密結(jié)合，給予部門和資金使用單位更多的資金管理自主權(quán)；三是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，明確提出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，表揚(yáng)或繼續(xù)支持優(yōu)秀項(xiàng)目；四是精神激勵(lì)，表揚(yáng)和激勵(lì)績(jī)效管理工作效果優(yōu)秀的地區(qū)和部門，督促預(yù)算績(jī)效管理工作較為松懈的地區(qū)和部門。(2)主要依據(jù)2012年財(cái)政部制定的《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》，同時(shí)輔助參考《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，以及與2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等政策文件整理。相應(yīng)地，約束機(jī)制也主要圍繞政治約束、行政約束、經(jīng)濟(jì)約束、社會(huì)約束四個(gè)方面展開：一是政治約束，啟動(dòng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的考核，建立績(jī)效管理工作考核和結(jié)果通報(bào)、約談制度；二是行政約束，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)向同級(jí)人民政府遞送，為政府決策提供依據(jù)，并將其列為行政問責(zé)的重要參考；三是經(jīng)濟(jì)約束，績(jī)效不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目要求其及時(shí)整改，適當(dāng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算；四是社會(huì)約束，要求增加信息透明度，擴(kuò)大向社會(huì)公開的范圍?？偟膩砜?，此階段預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制方法逐漸明晰，但實(shí)務(wù)操作與預(yù)期仍存在較大差距，激勵(lì)約束機(jī)制有待健全，需進(jìn)一步明確細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)操作性。

(四)法制化階段(2015～2017年)

這一階段，國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性問題多領(lǐng)域顯現(xiàn)，潛在風(fēng)險(xiǎn)加大，經(jīng)濟(jì)增速放緩；世界市場(chǎng)波動(dòng)，全球經(jīng)濟(jì)需求不足，呈現(xiàn)疲軟狀態(tài)，地區(qū)性和全球性不安定因素交織。我國(guó)改革進(jìn)入深水期，各種利益關(guān)系調(diào)整和矛盾疊加，影響社會(huì)安定因素增多，財(cái)稅政策要發(fā)揮維穩(wěn)功能，要更加積極有效。為此，預(yù)算績(jī)效管理要不斷健全完善，配合財(cái)稅政策發(fā)揮功能，提高財(cái)政資金使用效率。

2015年新的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》正式實(shí)施，將實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求提高到法律層面，為績(jī)效預(yù)算奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，為預(yù)算績(jī)效管理工作的執(zhí)行落實(shí)提供了有力保障。此階段，激勵(lì)約束機(jī)制是對(duì)前一階段規(guī)定的補(bǔ)充和完善。首先，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段明確物質(zhì)激勵(lì)，規(guī)定績(jī)效管理工作表現(xiàn)優(yōu)秀的市、縣將得到獎(jiǎng)勵(lì)資金；其次，完善行政激勵(lì)手段，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，健全項(xiàng)目退出機(jī)制；最后，嚴(yán)格執(zhí)行行政約束，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，將責(zé)任明確到人，落實(shí)到位，一旦發(fā)現(xiàn)問題，將對(duì)項(xiàng)目單位及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。(3)依據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知》《財(cái)政管理績(jī)效考核與激勵(lì)暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》《關(guān)于規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》等文件整理。

(五)全面深化階段(2018年至今)

黨的十九大提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入提質(zhì)增效的新階段，進(jìn)入了優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。黨的十九大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)了高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，在政策制定上也要對(duì)癥下藥，避免“大水漫灌”式的一刀切政策，要精準(zhǔn)發(fā)力，提高政策效率。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是深化財(cái)稅體制改革的突破口，也是提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化財(cái)政資源配置的重要措施，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

2018年9月1日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布，意味著以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理模式基本確立，也表明我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理邁入了提質(zhì)增效的新階段。同年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》，將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)工作推進(jìn)，明晰了中央以及省、市、縣各級(jí)的工作要求與任務(wù)。2019年7月，財(cái)政部出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，對(duì)績(jī)效監(jiān)控工作從范圍內(nèi)容、操作流程、結(jié)果應(yīng)用等方面作了細(xì)致部署。在中央的布控與指導(dǎo)下，各地紛紛以中央預(yù)算績(jī)效管理框架為藍(lán)圖，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，填充預(yù)算績(jī)效管理細(xì)節(jié)。

此階段，預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制走向成熟，逐漸形成了預(yù)算績(jī)效管理全過程激勵(lì)約束體系(見圖1)。第一，在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建或預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)，明確了對(duì)績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，采用政治約束手段加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核。第二，在績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行“雙監(jiān)控”，增加法紀(jì)約束手段并與經(jīng)濟(jì)約束手段融合使用。一方面，建立重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制，叫停反饋效果較差的政策，及時(shí)督促部門整改問題嚴(yán)重的項(xiàng)目，必要時(shí)可暫緩或停止預(yù)算撥款；另一方面，強(qiáng)化績(jī)效管理問責(zé)，充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)等外部監(jiān)督部門的監(jiān)督作用。第三，在績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，一方面，增強(qiáng)行政約束，健全完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，必要時(shí)可考慮引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)參評(píng)，并加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，完善績(jī)效問題整改責(zé)任制度；另一方面，豐富經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算安排、上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付分配相聯(lián)系，削減低效資金，盤活沉淀資金，優(yōu)先保障績(jī)效良好的項(xiàng)目或政策。第四，全流程強(qiáng)化績(jī)效管理責(zé)任約束，加強(qiáng)政治約束，完善績(jī)效管理的責(zé)任約束機(jī)制，將問責(zé)具體到個(gè)人，明晰權(quán)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制。第五，發(fā)揮社會(huì)約束機(jī)制效能，加大績(jī)效信息公開的力度，關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要同預(yù)決算草案報(bào)送同級(jí)人民代表大會(huì)，自覺接受人民代表大會(huì)監(jiān)督，績(jī)效結(jié)果主動(dòng)向社會(huì)公開，拓寬公眾參與績(jī)效管理的渠道，擴(kuò)大公眾參與。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理全過程激勵(lì)約束體系

三、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具分析

本文通過政策工具分析視角對(duì)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)分析，在歸納演變歷程的基礎(chǔ)上，從不同維度分析預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的階段特征與內(nèi)在規(guī)律，更全面地解讀預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策。

(一)政策樣本選擇

本文以中國(guó)政府網(wǎng)、財(cái)政部官網(wǎng)等多個(gè)權(quán)威性網(wǎng)站為資料來源，搜集了2003～2020年中央公布的22個(gè)有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的政策文件(見表1)，摘取重點(diǎn)、相關(guān)程度高的政策文本形成分析樣本。由于萌芽起源階段預(yù)算績(jī)效管理尚未真正起步，激勵(lì)約束機(jī)制也未明確形成，政策文本涉及不多，對(duì)分析結(jié)果影響不大。同時(shí)，初創(chuàng)試點(diǎn)階段的政策文本也基本涵蓋了萌芽起源階段的激勵(lì)約束要點(diǎn)，因此本文出于分析與文章篇幅的考量，不再對(duì)萌芽起源階段政策文本做具體分析。

表1 我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制相關(guān)政策文本

續(xù)表

(二)政策工具分析框架構(gòu)建

本文基于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的具體特征，借鑒趙筱媛和蘇竣(2007)、寧甜甜和張?jiān)偕?2014)、魏敏等(2021)學(xué)者構(gòu)建多維分析框架的研究方法，從政策發(fā)展階段和政策工具分類兩個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建X—Y二維分析框架。

1.X維度:政策工具分類

政策工具是指政府推行政策的手段。根據(jù)政策對(duì)目標(biāo)對(duì)象的影響，McDonnell 和Elmore(1987)將政策工具劃分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告或勸誘工具五種類型。本文在此政策分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的特點(diǎn)，作出相應(yīng)調(diào)整，將預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具細(xì)分為命令性工具、激勵(lì)性工具、制度性工具和勸導(dǎo)性工具。其中，命令性工具是要求單位或部門遵守和服從，否則會(huì)受到懲罰；激勵(lì)性工具是通過給予單位或部門精神或物質(zhì)獎(jiǎng)賞，來引導(dǎo)個(gè)人或部門作出優(yōu)秀的績(jī)效；制度性工具是政府通過頒布法令或政策，對(duì)機(jī)制或制度進(jìn)行變革；勸導(dǎo)性工具是通過內(nèi)外部監(jiān)督引導(dǎo)單位或部門向好發(fā)展。

2.Y維度：我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制發(fā)展階段

本文為了動(dòng)態(tài)解讀我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策演變規(guī)律，探索其發(fā)展軌跡，選取了前文所述的政策發(fā)展階段(4)指前文初創(chuàng)試點(diǎn)階段、穩(wěn)步推進(jìn)階段、法制化階段與全面深化階段。作為Y分析維度。本文對(duì)初創(chuàng)試點(diǎn)階段(2001～2008年)、穩(wěn)步推進(jìn)階段(2009～2014年)、法制化階段(2015～2017年)與全面深化階段(2018年至今)出臺(tái)的有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的政策文本進(jìn)行歸納統(tǒng)計(jì)，結(jié)合McDonnell和Elmore(1987)的政策分類方法，構(gòu)建二維分析框架(見圖2)。

圖2 我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具二維分析框架

(三)政策編碼統(tǒng)計(jì)

本文就上述已建立的預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具二維分析框架，對(duì)已選定的22份政策文本內(nèi)容以“政策文件編號(hào)—具體條款”規(guī)則進(jìn)行編碼歸類，構(gòu)建了基于政策工具的預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表(見表2)。

表2 我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策文本內(nèi)容編碼

(四)政策工具統(tǒng)計(jì)分析

1.X維度分析

將編碼完成的政策工具根據(jù)基本政策工具分類方法進(jìn)行歸類及匯總，總計(jì)100條。如表3所示，按照政策工具分類統(tǒng)計(jì)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制使用最多的政策工具類型為命令型工具，占比36.27%，數(shù)量上約是激勵(lì)性政策工具的2倍，說明我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理較為依賴約束手段來保障預(yù)算執(zhí)行效果。勸導(dǎo)性工具數(shù)量占比接近1/4，說明我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理重視內(nèi)外部監(jiān)督作用。制度性工具占比24.51%，說明我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制在實(shí)踐過程中不斷完善發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，具有極強(qiáng)的生命力與活力。

表3 我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具分類統(tǒng)計(jì)

2.Y維度分析

從我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具發(fā)展階段來看(見表4)，政策出臺(tái)頻率整體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是法制化階段，相關(guān)政策法條擴(kuò)充，為預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制的未來發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，也為推動(dòng)成熟的激勵(lì)約束機(jī)制構(gòu)建夯實(shí)基礎(chǔ)；政策工具的平均使用頻率也呈上升趨勢(shì)，特別是全面深化階段，激勵(lì)約束機(jī)制政策工具極大地被豐富拓展，激勵(lì)約束機(jī)制漸漸成熟，框架逐漸被填充豐實(shí)。

表4 我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具發(fā)展階段分類統(tǒng)計(jì)

3.X-Y維度分析

從我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具分類及其發(fā)展階段兩個(gè)維度綜合來看(見圖3)，各個(gè)階段發(fā)展特征不盡相同，政策工具使用也各有側(cè)重。從階段發(fā)展特征來看，初創(chuàng)試點(diǎn)階段主要依靠命令性工具建立預(yù)算激勵(lì)約束機(jī)制，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)約束手段均有發(fā)端，但這些手段只是出于對(duì)預(yù)算激勵(lì)約束機(jī)制的模糊認(rèn)識(shí)，在績(jī)效管理工作中涉及面較窄，設(shè)計(jì)較為粗糙。穩(wěn)步推進(jìn)階段制度性工具有了明顯的增加，在前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，績(jī)效管理工作有了明確的框架，激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)也隨之跟進(jìn)，并且意識(shí)到激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)于促進(jìn)預(yù)算管理的積極作用，建設(shè)方向逐漸明晰，激勵(lì)與約束手段也得以進(jìn)一步豐富完善。法制化階段主要是不斷完善鞏固現(xiàn)有成果，為預(yù)算績(jī)效管理及激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)創(chuàng)設(shè)更為安全穩(wěn)定的環(huán)境，保障發(fā)揮激勵(lì)約束機(jī)制的促進(jìn)作用。全面深化階段，四種政策工具使用量都明顯增加，激勵(lì)約束機(jī)制框架逐漸清晰，強(qiáng)調(diào)要將激勵(lì)約束機(jī)制嵌入預(yù)算績(jī)效管理的全流程，特別是將完善激勵(lì)機(jī)制與強(qiáng)化社會(huì)約束融入績(jī)效跟蹤的全過程。從四種政策工具的發(fā)展來看，大致都經(jīng)歷了從探索到穩(wěn)固再至強(qiáng)化的過程。初創(chuàng)試點(diǎn)階段與穩(wěn)步推進(jìn)階段積累的經(jīng)驗(yàn)不斷豐富創(chuàng)新各種政策工具。法制化階段以法律法規(guī)的形式對(duì)已有的政策工具進(jìn)行提煉總結(jié)，雖然這一階段四種工具的使用頻數(shù)都較上一階段下降，但這一階段是承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期，鞏固并完善已有政策工具。命令性工具方面，強(qiáng)化了行政約束手段，將問責(zé)具體到個(gè)人；激勵(lì)性工具與勸導(dǎo)性工具則是出臺(tái)了專門的管理辦法，提高了單位或部門對(duì)這兩種政策工具運(yùn)用的重視程度；制度性工具方面，特別是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的修訂從頂層設(shè)計(jì)的角度為預(yù)算績(jī)效管理及其激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)提供了支撐。全面深化階段四種政策工具不斷細(xì)化擴(kuò)展，要求逐漸提高，關(guān)注政策工具的實(shí)際效能。命令性工具方面，約束手段內(nèi)部不斷融合創(chuàng)新使用，同時(shí)在預(yù)算績(jī)效管理全過程強(qiáng)化政治約束責(zé)任管理，充分發(fā)揮命令性工具的約束作用；激勵(lì)性工具方面，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，拓寬激勵(lì)性工具的使用范圍，發(fā)揮激勵(lì)的正向促進(jìn)與溝通作用；制度性工具方面的改進(jìn)重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)在前期預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)稅體制改革大方向的基礎(chǔ)上形成激勵(lì)約束合力，加強(qiáng)績(jī)效管理組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)能力，落實(shí)績(jī)效管理的要求，確保預(yù)算績(jī)效管理可有效延伸至基層單位和資金使用終端；勸導(dǎo)性工具在這一階段得到極大充實(shí)，特別是發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，與財(cái)政政策價(jià)值理念和政府職能改革方向相契合。

圖3 我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制政策工具二維分析結(jié)果

四、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的演變邏輯

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制在實(shí)踐中拓寬廣度、延展深度，體系構(gòu)建愈發(fā)清晰，機(jī)制效能不斷增強(qiáng)，究其最終的歸宿是要回歸于財(cái)稅改革的本體，服務(wù)于本體，彰顯財(cái)稅體制的社會(huì)意義。

(一)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的廣度：從單一環(huán)節(jié)逐漸嵌入全流程

從前文預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的演變歷程來看，激勵(lì)機(jī)制在初創(chuàng)試點(diǎn)階段由績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)發(fā)端，采用最直觀的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束手段，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。隨著預(yù)算績(jī)效管理要求的提高，激勵(lì)約束機(jī)制基本沿著自后向前的方向逐漸向績(jī)效管理的其他環(huán)節(jié)延展：穩(wěn)步推進(jìn)階段激勵(lì)約束機(jī)制嵌入績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，跟蹤問責(zé)，與項(xiàng)目管理緊密結(jié)合；全面深化階段建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，對(duì)績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)的擬定作出明確要求，從源頭把控預(yù)算效率，至此預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制嵌入管理全流程，并從整體上加強(qiáng)政治與社會(huì)約束，保障預(yù)算績(jī)效管理工作平穩(wěn)且有效運(yùn)行。

(二)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的深度：激勵(lì)約束手段不斷創(chuàng)新融合

從預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制分類的角度看，激勵(lì)約束機(jī)制可劃為兩類，即激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、政治激勵(lì)與行政激勵(lì)；約束機(jī)制包括經(jīng)濟(jì)約束、法紀(jì)約束、政治約束、行政約束與社會(huì)約束。其中，激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展要稍稍滯后于約束機(jī)制，在全面深化階段之前，激勵(lì)約束機(jī)制以約束手段為主，激勵(lì)手段應(yīng)用較少。激勵(lì)約束手段的具體應(yīng)用方面，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與約束手段最為常見，是四個(gè)階段激勵(lì)約束的慣用方法；政治與行政激勵(lì)約束手段的涌現(xiàn)高潮在穩(wěn)步推進(jìn)階段，法制化階段主要是針對(duì)這兩種手段進(jìn)行補(bǔ)充完善；激勵(lì)約束手段應(yīng)用的對(duì)象也漸漸由群體細(xì)化到個(gè)人，穩(wěn)步推進(jìn)階段實(shí)施的問責(zé)制度是針對(duì)政府部門或領(lǐng)導(dǎo)班子的集體問責(zé)，法制化階段將問責(zé)具體到個(gè)人，對(duì)項(xiàng)目單位及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。從預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)的角度看，激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制往往融合使用，特別是經(jīng)濟(jì)、行政與政治激勵(lì)約束機(jī)制，通常地，績(jī)效考評(píng)結(jié)果與預(yù)算資金或項(xiàng)目安排、單位、部門或個(gè)人的考評(píng)掛鉤，評(píng)價(jià)結(jié)果的差異分別對(duì)應(yīng)兩種機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制各自的內(nèi)部手段也常常交叉使用，如政治約束和行政約束手段，將本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果與上級(jí)或監(jiān)督部門的績(jī)效考核掛鉤。預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制不斷創(chuàng)新應(yīng)用手段，深化發(fā)展，有助于更好地發(fā)揮機(jī)制效能，發(fā)揮對(duì)預(yù)算執(zhí)行正向激勵(lì)與規(guī)范約束的作用。

(三)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制的理念：追求財(cái)政正義回歸服務(wù)本質(zhì)

包括財(cái)政在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的最終目的是使我們生活在秩序更為良好、正義的社會(huì)中，由此可見財(cái)政政策的制定意圖是為了使我們的生活更好，不僅僅指物質(zhì)層面的進(jìn)步，更為根本的是整個(gè)社會(huì)生活的進(jìn)步，因而財(cái)政目標(biāo)不單單與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)，還應(yīng)關(guān)注其背后的倫理維度，關(guān)注其對(duì)社會(huì)正義的影響。從公共道德出發(fā)，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)當(dāng)具備公共性、透明性與公共參與的特征(趙曄，2017)。從這個(gè)角度來看，預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制的價(jià)值理念漸趨清晰，穩(wěn)步推進(jìn)階段績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)不為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，而是重點(diǎn)關(guān)注政策效率問題，激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)有意識(shí)地?cái)U(kuò)大公眾參與；全面深化階段，激勵(lì)約束機(jī)制更是意圖打通政府與民眾的聯(lián)系管道，不斷豐富社會(huì)約束手段。從整個(gè)機(jī)制演變歷程來看，激勵(lì)約束機(jī)制一方面是不斷對(duì)績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)設(shè)置、運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等做出可操作性的細(xì)則規(guī)定，規(guī)范政府行為，引導(dǎo)程序正義，助力實(shí)現(xiàn)財(cái)政正義，致力于提供符合公民要求的公共服務(wù)；另一方面是切實(shí)保障預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)，衡量預(yù)算執(zhí)行在多大程度上實(shí)現(xiàn)了公眾滿意，使財(cái)稅政策回歸社會(huì)服務(wù)的本質(zhì)。

五、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)展望

結(jié)合政策工具分析結(jié)果與演變邏輯歸納，未來我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制可在以下三個(gè)方面做出改進(jìn)。一是適當(dāng)減弱對(duì)命令性工具的依賴，促進(jìn)政策工具使用多元化，根據(jù)階段發(fā)展特征協(xié)調(diào)各類政策工具的比重，尋求制度設(shè)計(jì)的最優(yōu)解。借助命令性工具強(qiáng)化約束可以有效規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為，但容易產(chǎn)生求穩(wěn)心態(tài)，挫傷執(zhí)行積極性，建議增加激勵(lì)性工具與勸導(dǎo)性工具的使用比例，如果可以，可適當(dāng)考慮設(shè)計(jì)混合性政策工具。二是進(jìn)一步完善全流程預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制，密切激勵(lì)約束機(jī)制的橫向聯(lián)系，明確執(zhí)行操作細(xì)節(jié)。目前激勵(lì)約束機(jī)制相關(guān)政策大多是宏觀方向性的，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，如可健全績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排、下級(jí)轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤的細(xì)則，績(jī)效管理結(jié)果在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核中運(yùn)用的細(xì)則等。三是配合多種手段縱向建立上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、層層配合的激勵(lì)機(jī)制：可利用激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)強(qiáng)化機(jī)制合力，借助績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督等激勵(lì)約束手段串聯(lián)各個(gè)部門，以資金為鏈條，以績(jī)效為主線，細(xì)化并規(guī)定預(yù)算、績(jī)效、業(yè)務(wù)、監(jiān)督、評(píng)審等有關(guān)部門的具體分工與工作銜接，突出協(xié)同配合的工作內(nèi)容、流程和要求，貫通部門或單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。

基于前文演變歷程梳理、政策工具使用趨勢(shì)分析與改進(jìn)建議展望，未來我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制將繼續(xù)秉承全流程管理的理念，靈活使用命令性、激勵(lì)性、制度性、勸導(dǎo)性四種政策工具，并嘗試混合搭配提高使用效率，努力發(fā)揮激勵(lì)約束機(jī)制的最大效用。在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建或預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)，更好地發(fā)揮激勵(lì)性政策工具作用。目前主要是依靠命令性政策工具，以約束機(jī)制為主，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系與目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行審核，但存在不夠精準(zhǔn)科學(xué)等問題。在未來，一方面要依靠審核等具體手段完善命令性與勸導(dǎo)性政策工具，明確審核工作的操作細(xì)則，明晰審核的對(duì)象、主要內(nèi)容、責(zé)任主體與程序等；另一方面要依靠激勵(lì)性政策工具，提高部門或單位編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系的能力。在績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，更加注重對(duì)預(yù)算績(jī)效的科學(xué)控制和管理。目前多是使用約束機(jī)制對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行“雙監(jiān)控”，然而在實(shí)踐中偏重監(jiān)督，忽視了對(duì)預(yù)算績(jī)效的控制和管理。在未來，需要豐富約束機(jī)制手段，注重事中糾偏，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效的科學(xué)控制和管理，防患于未然，明確績(jī)效監(jiān)控的具體內(nèi)容，并對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)約束措施，搭配使用政治、經(jīng)濟(jì)、法紀(jì)、行政等多種約束手段，創(chuàng)新監(jiān)控方法，規(guī)范監(jiān)控流程。在績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，目前此環(huán)節(jié)激勵(lì)約束機(jī)制制度設(shè)計(jì)較為成熟，未來完善的重點(diǎn)應(yīng)向提高措施執(zhí)行效率傾斜，特別是加強(qiáng)部門單位之間的溝通，加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制的協(xié)調(diào)性，形成激勵(lì)約束合力。整體來看，激勵(lì)約束機(jī)制中對(duì)約束手段的依賴性較強(qiáng)，這可以規(guī)范單位或部門的預(yù)算行為，但是剛性的約束不利于調(diào)動(dòng)其行為積極性，降低了制度創(chuàng)新熱情。在未來，激勵(lì)約束機(jī)制可嘗試增加軟約束手段，并融入更多的激勵(lì)措施提高其積極主動(dòng)性。