探析新形式下云南高速公路建設(shè)融資對(duì)策

黃永俊

（紅河州高等級(jí)公路管理局，云南 蒙自 661100

0 引言

自20 世紀(jì)30 年代以來(lái)，高速公路在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展，作為國(guó)家的重要資源，在提高人民生活質(zhì)量、維護(hù)國(guó)家安全體系以及促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面具有重要積極意義。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，云南省對(duì)公路的需求呈現(xiàn)了高增長(zhǎng)趨勢(shì)[1]。但在建設(shè)過(guò)程中也會(huì)發(fā)現(xiàn)，高速公路建設(shè)比重中，帶有經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的公路建設(shè)占比較少，且以市場(chǎng)化為特點(diǎn)的公路融資模式還未形成較好的發(fā)展環(huán)境及策略，存在諸多不平衡以及矛盾問(wèn)題，亟需尋找較好的公路建設(shè)融資模式。值得一提的是，高速公路建設(shè)有造價(jià)成本頗高、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回收慢等問(wèn)題，往往需要大量的資金，單一的融資渠道無(wú)法滿足資金建設(shè)需求。對(duì)于不發(fā)達(dá)的地區(qū)，特別是我國(guó)西部地區(qū)，政府財(cái)力不足嚴(yán)重制約著高速公路的建設(shè)與發(fā)展，如何填補(bǔ)建設(shè)資金缺口、建立多元化高速公路建設(shè)融資體制成為當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。

1 高速公路建設(shè)融資模式

1.1 發(fā)展歷程

高速公路建設(shè)初期，由各國(guó)政府主導(dǎo)的中央融資體制在世界范圍內(nèi)得到廣泛推廣與應(yīng)用，公路建設(shè)注重由政府統(tǒng)一財(cái)政撥款，該模式的應(yīng)用有助于政府對(duì)公路建設(shè)進(jìn)程進(jìn)行總體把控。特別是在政府財(cái)政資源十分充足的情況下，能夠加快公路項(xiàng)目建設(shè)速度，出現(xiàn)資源緊縮情況時(shí)還能適當(dāng)放緩項(xiàng)目建設(shè)節(jié)奏。我國(guó)公路建設(shè)初期，所有建設(shè)項(xiàng)目均依靠政府財(cái)政收入，1984 年首次提出“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，自此，銀行貸款成為公路建設(shè)資金的主要來(lái)源，1997 年國(guó)家頒布的相關(guān)規(guī)定指出，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資，表明公路建設(shè)投資可不再由單一的政府投資，允許其他企業(yè)及經(jīng)濟(jì)組織參與投資，這一規(guī)范的提出有助于推動(dòng)我國(guó)高速公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展。在2014 年左右，國(guó)家在全社會(huì)逐步大力推進(jìn)公私合作（public-privatepartnership, PPP）模式，其成為當(dāng)前高速公路建設(shè)融資常見模式之一。

1.2 現(xiàn)有主要模式分析

在當(dāng)前關(guān)于云南省高速公路建設(shè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，云南處于我國(guó)西南方向，位于中國(guó)西南邊陲，受地形條件以及歷史等原因的影響，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)均由政府包攬?？梢钥闯稣?cái)力和管理能力存在一定的不足。在實(shí)際建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w發(fā)展情況，采用因地制宜策略來(lái)促進(jìn)融資模式走向多元化道路。

1.2.1 BOT 模式

建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（build-operate-transfer, BOT）模式主要應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是社會(huì)資本投資參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式。該模式最早出現(xiàn)于20 世紀(jì)80 年代中期，主體是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在市政和建設(shè)項(xiàng)目中引入私有資本，并給予經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目融資，其在20 世紀(jì)90 年代出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家。具體的定義是，政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與非政府部門的項(xiàng)目公司簽訂特權(quán)協(xié)議（也稱之為經(jīng)濟(jì)特權(quán)協(xié)議），將項(xiàng)目建設(shè)中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)包括融資在內(nèi)的權(quán)利授予項(xiàng)目公司，協(xié)議規(guī)定的特區(qū)期內(nèi)，項(xiàng)目公司可通過(guò)向建設(shè)設(shè)施使用者收取相關(guān)費(fèi)用，獲得合理回報(bào)，而政府部門起到的是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督權(quán)，特許期滿后，政府部門進(jìn)行驗(yàn)收，項(xiàng)目公司需無(wú)償將項(xiàng)目移交給政府。

BOT 模式具有技術(shù)復(fù)雜、投資項(xiàng)目規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)較高的特點(diǎn)，其參與的項(xiàng)目建設(shè)回報(bào)要求較高，項(xiàng)目必須有較為可觀的收益性才具備的一定的吸引力。而公路項(xiàng)目BOT 方式適用于收費(fèi)性較好的高速公路，對(duì)于收益少、無(wú)收益且急需建設(shè)的公路項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，吸引力不夠，不適用于BOT 模式。另外政府采取BOT 模式進(jìn)行高速公路建設(shè)，會(huì)讓政府在一定時(shí)間內(nèi)失去移交前運(yùn)營(yíng)中的客觀經(jīng)濟(jì)效益，這主要是因高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)在建設(shè)期間政府無(wú)法覆蓋、使用。且在該模式應(yīng)用中，項(xiàng)目投資者也承擔(dān)者較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而會(huì)主動(dòng)要求項(xiàng)目受益及投資回報(bào)率較高，為滿足這一需求，通常會(huì)采取提高通行費(fèi)和服務(wù)費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這要由道路使用者承擔(dān)，會(huì)加重用戶負(fù)擔(dān)，同樣因?yàn)檫@一問(wèn)題，會(huì)造成收費(fèi)公路使用者減少、不收費(fèi)公路出現(xiàn)擁擠的情況，未解決交通擁擠瓶頸問(wèn)題。

1.2.2 TOT 模式

移交-經(jīng)營(yíng)-移交（transfer-operate-transfer, TOT）模式，該模式的應(yīng)用能夠有效解決當(dāng)前公路建設(shè)存在的問(wèn)題，即資金不足。將公路經(jīng)營(yíng)權(quán)授讓給境內(nèi)企業(yè)，并使用文件規(guī)定經(jīng)營(yíng)期限與范圍，同時(shí)還負(fù)責(zé)對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)，在期限到期后將經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給出讓方，可便于讓一些可投資項(xiàng)目獲得開發(fā)建設(shè)資金，能夠推動(dòng)公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓則是通過(guò)對(duì)已建成的公路收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估后，將其經(jīng)營(yíng)權(quán)售讓給境內(nèi)外企業(yè)并給予其一定的期限經(jīng)營(yíng)，售讓方在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)享有該公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，同時(shí)還負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)，到期后經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給出讓方，公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓可敬項(xiàng)目的投資和未來(lái)的部分受益提前收回，用于新項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，從而解決當(dāng)前公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。

TOT 模式比較適用于高速公路，項(xiàng)目本身財(cái)務(wù)效益較好，可有效促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)地方財(cái)政不希望進(jìn)一步增加壓力的情況。項(xiàng)目支持主要有項(xiàng)目資本金、銀行貸款還本付息等，均由社會(huì)資本方承擔(dān)，政府財(cái)政不需要承擔(dān)額外壓力。但若項(xiàng)目財(cái)務(wù)受益較差，項(xiàng)目收費(fèi)期內(nèi)不能夠覆蓋本息或僅能勉強(qiáng)覆蓋本息，資本金投入后無(wú)法獲取可靠回報(bào)，則需謹(jǐn)慎選擇該模式投資建設(shè)項(xiàng)目。

2 高速公路建設(shè)融資面臨的問(wèn)題和困難

高速公路建設(shè)中，投資收益方式與途徑較多，能夠?yàn)楦咚俟方ㄔO(shè)與管理提供必要物質(zhì)，但當(dāng)前高速公路融資中存在以下4 個(gè)方面問(wèn)題。

2.1 企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高

高速公路建設(shè)資金來(lái)源有3 個(gè)方面，占據(jù)主要地位的是銀行貸款和地方自籌，特別是依靠銀行貸款進(jìn)行的高速公路建設(shè)，在我國(guó)其他省份建設(shè)中屢見不鮮，而國(guó)家在這方面的投資比例略小。這種現(xiàn)象會(huì)給企業(yè)帶來(lái)較多的問(wèn)題，如償還壓力大、風(fēng)險(xiǎn)高、資產(chǎn)負(fù)債率高等問(wèn)題，不僅會(huì)影響企業(yè)的健康發(fā)展，一定程度上還影響了公路的有序建設(shè)。

2.2 融資渠道單一

政府投資資金來(lái)源主要有地方政府投資、交通部補(bǔ)助以及中央車購(gòu)稅補(bǔ)貼，在融資結(jié)構(gòu)體系中占6%~7%，商業(yè)銀行和政策性銀行貸款占十分之六、七?？梢姽方ㄔO(shè)資金來(lái)源絕大部分依靠銀行貸款，而在實(shí)際的公路建設(shè)當(dāng)中，需要資金來(lái)源穩(wěn)定、融資渠道多樣，這才能為高速公路的穩(wěn)定建設(shè)保駕護(hù)航。而當(dāng)前因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、放貸政策不平衡、高層調(diào)控等方面的影響，不能保障資金來(lái)源穩(wěn)定，融資渠道多樣，這會(huì)影響建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，僅采用單一銀行貸款為主的融資模式，會(huì)給企業(yè)財(cái)務(wù)部門帶來(lái)較大的壓力。雖然國(guó)家允許公路平臺(tái)可以持續(xù)放貸，但也會(huì)因企業(yè)負(fù)債率高的問(wèn)題面臨較大的還款壓力[2]。

2.3 融資項(xiàng)目費(fèi)用名目繁多

企業(yè)融資方面繞不開市場(chǎng)交易這一步驟，因資金使用為獲取更多的使用權(quán)、交易費(fèi)用，會(huì)有委托金融機(jī)構(gòu)代理發(fā)行股票債券而支付的注冊(cè)費(fèi)和代理費(fèi)以及向銀行借款支付的手續(xù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、審計(jì)費(fèi)等現(xiàn)象，盡管有央行的降息政策支持，但銀行仍會(huì)借助各種名目收取高額費(fèi)用，從而導(dǎo)致一些銀行實(shí)際貸款中未能獲得央行降息支持。

2.4 存在較多的融資風(fēng)險(xiǎn)

面對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目融資的開展及深入，融資風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯露出來(lái)，面臨的壓力和問(wèn)題層出不窮，加大了信用風(fēng)險(xiǎn)的可能性。一般而言，周期的長(zhǎng)期與貸款本息回收的風(fēng)險(xiǎn)呈正比關(guān)系，因高速公路建設(shè)項(xiàng)目大多為中長(zhǎng)期貸款，時(shí)間普遍偏長(zhǎng)，甚至有10 年之久，故而與一般貸款相比，高速公路建設(shè)項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。另外項(xiàng)目融資過(guò)度依靠銀行貸款，會(huì)導(dǎo)致行業(yè)性胸風(fēng)險(xiǎn)集中，且銀行對(duì)項(xiàng)目貸款擴(kuò)張也聚集了行業(yè)集中性風(fēng)險(xiǎn)。此外從政府方面而言，公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)存在的融資風(fēng)險(xiǎn)主要是政府干預(yù)所導(dǎo)致的體制性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府及相關(guān)負(fù)責(zé)部門為滿足政績(jī)需求，在項(xiàng)目建設(shè)中未能與地方實(shí)際相結(jié)合，同時(shí)也未能考慮地方財(cái)政、金融及其他資金來(lái)源方的承擔(dān)能力，未能有效解決信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3 PPP 模式的提出及適應(yīng)性

3.1 PPP 模式的提出

PPP 融資模式是新興政府與企業(yè)相結(jié)合的融資模式，強(qiáng)調(diào)多方參與、互惠互利、多贏的合作理念（圖1）。典型結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為：①政府部門會(huì)與中標(biāo)單位簽訂合同，政府還會(huì)與金融機(jī)構(gòu)代稱協(xié)議，促使建設(shè)項(xiàng)目公司獲得資金；②單位將負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲取受益。

圖1 PPP 模式運(yùn)作流程

我國(guó)在2014 年頒布相關(guān)文件，將地方政府舉債嚴(yán)格限制在政府債和PPP 兩個(gè)途徑，表明在預(yù)算管理和債務(wù)受到約束的情況下，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、融資、承包等多種方式參與基礎(chǔ)建筑投資建設(shè)，PPP 模式成為必然的選擇。

3.2 PPP 模式的適應(yīng)性

當(dāng)前高速公路建設(shè)存在收益固定性、發(fā)展超前性、投資回報(bào)時(shí)滯性、投資密集性等特點(diǎn)。而PPP 模式將政府、銀行、建設(shè)項(xiàng)目公司等多方明確責(zé)任權(quán)利關(guān)系，將由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府會(huì)根據(jù)使用者的評(píng)價(jià)來(lái)向其支付費(fèi)用，可確保社會(huì)資本獲得合理收益。其優(yōu)點(diǎn)如下：①該模式的應(yīng)用能夠幫助減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換政府職能，將基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的角色發(fā)生改變，由既往的提供者轉(zhuǎn)化為監(jiān)督者，能在一定程度上減輕政府的財(cái)政壓力。②由企業(yè)或其他社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)資產(chǎn)和服務(wù)的提者角色，能夠促進(jìn)融資體制改革，且還能推動(dòng)高速公路項(xiàng)目涉及、施工及管理方面的革新，融資主體呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，能夠提高辦事效率。③獲取效益十分合理，中標(biāo)項(xiàng)目公司需在項(xiàng)目完成并獲得政府批準(zhǔn)使用后才獲益，在建設(shè)過(guò)程中，政府幫忙承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，可降低融資難度，從而能夠提高項(xiàng)目融資成功的可能性。④PPP 模式應(yīng)用中，將政府部門和民間組織部位進(jìn)行有效結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)不足，雙方互利互惠，便于形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，從而能夠?yàn)榇蟊娞峁└哔|(zhì)量的服務(wù)。⑤PPP 模式的引入打破了多種限制，將其應(yīng)用于其他市政公用項(xiàng)目建設(shè)中，如道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等，均能獲得較好的效益。

4 融資對(duì)策

當(dāng)前PPP 融資模式推廣中發(fā)現(xiàn)，存在簽約率低、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不足等問(wèn)題，導(dǎo)致該融資未能充分發(fā)揮其價(jià)值。對(duì)此可從政府及企業(yè)兩方面入手。

4.1 政府方面

4.1.1 完善及推進(jìn)PPP 項(xiàng)目模式的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和法律

政府在考察當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況后，制定PPP 模式應(yīng)用于的法律政策，確保其能適用于高速公路建設(shè)中。借助國(guó)外該融資模式的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)社會(huì)資本投資主體進(jìn)行界定，明確雙方在項(xiàng)目建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)，運(yùn)用法律武器增強(qiáng)該模式應(yīng)用的合法性，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)投資市場(chǎng)的有序健康發(fā)展。

4.1.2 建立有效的決策工作機(jī)制

政府部門在高速公路建設(shè)中任務(wù)較多，需建立有效的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)擔(dān)任，確保每項(xiàng)政策實(shí)施科學(xué)性，且若遇相關(guān)具體問(wèn)題，能快速進(jìn)行決策，保障項(xiàng)目的有序推進(jìn)。

4.2 企業(yè)方面

作為投資者的企業(yè)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中也會(huì)遇到較多的風(fēng)險(xiǎn)因素，同樣也需要做好事前準(zhǔn)備。

4.2.1 機(jī)制的合理建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)管控

因當(dāng)前還未有具體的法律法規(guī)、成熟的規(guī)范和合同，當(dāng)前高速公路建設(shè)存在較大的挑戰(zhàn)。企業(yè)在與當(dāng)?shù)卣献鬟^(guò)程中往往受到較多不公平的待遇。政府在履行義務(wù)期間，會(huì)因投資政策改變、資金受限等原因，無(wú)法按照合同要求執(zhí)行相關(guān)條例，導(dǎo)致事實(shí)上政府違約，因法律制度沒(méi)有健全，會(huì)給投資項(xiàng)目的落實(shí)帶來(lái)障礙，對(duì)此需要企業(yè)成立相關(guān)研究部門，從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息管理等多層面探索項(xiàng)目管理模式，建立多部門合作的風(fēng)險(xiǎn)管控、財(cái)政補(bǔ)貼等重要機(jī)制。

4.2.2 建立健全資金運(yùn)作管理制度

企業(yè)資金管理匯集了資金的統(tǒng)籌、使用、回收、分配等流程，總體而言，其管理成效與企業(yè)投資是否成功密切相關(guān)。為此在資金投資管理當(dāng)中，企業(yè)需樹立相應(yīng)的管理理念，設(shè)立核心目標(biāo)，建立健全管理制度，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息化、科學(xué)化技術(shù)加以分析，確保資金運(yùn)作合理，提高資金使用效率，確保企業(yè)資金的良性循環(huán)。

5 結(jié)語(yǔ)

高速公路建設(shè)建設(shè)處于高速發(fā)展階段，無(wú)論選用何種投資模式應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)，都需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提前做好規(guī)劃，并明確規(guī)定企業(yè)與政府的責(zé)任與義務(wù)，同時(shí)還應(yīng)創(chuàng)新融資體制機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)民間資源，減輕資金支出壓力，加快推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展。