忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“五規(guī)合一”工作實踐與思考

連旭

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030000）

1 背景

目前我國的規(guī)劃多式多樣，由于規(guī)劃主體、規(guī)劃期限、規(guī)劃編制標準、編制目標等不同，造成各規(guī)劃內(nèi)容不相符以及互相打架等一系列的問題。為了增加各規(guī)劃的落地性，減少“打架”的問題，引出“多規(guī)”理念[1]。

“多規(guī)合一”最早于2013 年12 月被提出，它的目的是解決多規(guī)矛盾。同時，習近平總書記提出“多規(guī)合一”或者“三規(guī)合一”，最終將一張藍圖進行到底[2]。

2016 年3 月，山西省召開的城市工作會議以及相關文件均要求進一步推進“多規(guī)合—”。2016 年10 月，山西省人民政府發(fā)布的《關于落實好省政府第十次全體（擴大）會議安排的有關具體工作的通知》，提出太原市作為試點應盡快開展“五規(guī)合一”。2017 年1 月，山西省在工作報告中提出2017 年年底“五規(guī)合一”工作在全省全面推進。

2017 年省政府批復忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)擴區(qū)至128.11km2，共設置7 個專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展迎來新的機遇。為促進忻州開發(fā)區(qū)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，管委會和市政府決定編制《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)五規(guī)合一規(guī)劃項目》，希望利用多規(guī)合一的規(guī)劃編制原則和方法，對全區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、定位及規(guī)模、各項公共配套和基礎設施等做出合理的安排。

2 五規(guī)合一的概念和目標

“五規(guī)合一”是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境保護規(guī)劃這五個規(guī)劃相互協(xié)調(diào)一致，最終規(guī)劃為一張藍圖[3]。

五規(guī)合一的目標是將該5 個規(guī)劃的核心要素進行重新組合和整合，真正實現(xiàn)“一張藍圖‘干到底’”[4]，進而解決多規(guī)矛盾、各自為政的問題，為忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)推進轉型綜改示范提供有力支撐和空間保障。

3 技術路線

規(guī)劃按照生態(tài)文明建設的要求，落實空間利用和管控創(chuàng)新、引導傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級。規(guī)劃確立了“戰(zhàn)略引領、底線控制、明確路徑、統(tǒng)一指標、技術創(chuàng)新、明晰事權、規(guī)劃評價、機制保障”八位一體的規(guī)劃思路。提出“摸家底、定方向、謀合一、繪藍圖”四步走的技術流程。

3.1 基礎資料收集整理，形成規(guī)劃基礎

收集多部門規(guī)劃數(shù)據(jù)、基礎地理數(shù)據(jù)、審批數(shù)據(jù)等，以開發(fā)區(qū)“總體規(guī)劃”為基礎，共同研究統(tǒng)一規(guī)劃標準、摸清家底、做好底圖。

3.2 整合各部門空間管控要求，形成“一張圖”

城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、發(fā)改、國土等多個項目組分別開展部門規(guī)劃內(nèi)容梳理工作，形成綜合各現(xiàn)狀要素的“一張圖”。

3.3 分析“多規(guī)”差異，明確差異產(chǎn)生原因

對照分析五個規(guī)劃確定的發(fā)展目標、建設用地規(guī)模等各項指標，研究分析“多規(guī)”確定的城市發(fā)展目標差異。

3.4 定方向：戰(zhàn)略引領，統(tǒng)一目標

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門各規(guī)劃對忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“發(fā)展目標、發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局”等方面的設想，建立統(tǒng)一指標體系，引領空間布局優(yōu)化。

整合多個規(guī)劃的空間管控和發(fā)展要求，形成統(tǒng)一空間格局，落實宏觀目標策略、結構與支撐體系，引導開發(fā)區(qū)空間拓展。

3.5 空間協(xié)調(diào)，合一管控

基于生態(tài)保護要求，依據(jù)其他規(guī)劃的空間管制條件劃定統(tǒng)—的生態(tài)保護紅線及開發(fā)區(qū)建設邊界控制線，劃定開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線體系，明確保護與發(fā)展空間，實現(xiàn)在空間管制上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

按照“總—分—總”的工作步驟，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”規(guī)劃編制協(xié)同工作。工作過程貫徹了對部門事權自下而上的反饋，也結合國家、省、市多級區(qū)域整體發(fā)展目標的有效落實、做到了上下兩級有效銜接，最終形成了開發(fā)區(qū)統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略和實施措施?！拔逡?guī)合一”技術路線如圖1 所示。

圖1 “五規(guī)合一”技術路線

4 “五規(guī)合一”主要內(nèi)容

4.1 開發(fā)區(qū)資源環(huán)境承載力和用地適應性評價

通過對開發(fā)區(qū)管轄范圍周邊地區(qū)各資源承載力進行定性和定量分析，對開發(fā)區(qū)內(nèi)及周邊地區(qū)進行適應性評價。

4.2 制定開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和總體目標

《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出總體發(fā)展戰(zhàn)略，并進一步確定開發(fā)區(qū)總體定位，即“全國重要的節(jié)能環(huán)保和智能制造產(chǎn)業(yè)基地，全國性的特色雜糧一體化發(fā)展基地；北方重要的裝備制造和新材料生產(chǎn)配套樞紐和智慧物流樞紐；以雜糧養(yǎng)生和溫泉度假為特色的智慧康養(yǎng)融合發(fā)展示范區(qū)”。

4.3 明確開發(fā)區(qū)用地格局和管控措施

《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃2017—2035》主要對用地功能、空間布局和開發(fā)區(qū)邊界進行劃分。按照“產(chǎn)城融合”的發(fā)展思路，實現(xiàn)“一區(qū)七園，一環(huán)一帶”總體空間結構。

4.4 引導開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級

《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》確定了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，形成明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和主導產(chǎn)業(yè)體系，制定了開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型，新興產(chǎn)業(yè)培育、區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、分期建設發(fā)展等詳細措施。

4.5 完善各類空間要素配置與規(guī)劃引導

《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地利用總體規(guī)劃》確定了開發(fā)區(qū)2020—2035 年各階段土地利用總體結構體系，規(guī)劃了階段性建設用地規(guī)模。

《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃》形成開發(fā)區(qū)環(huán)境指標控制體系，明確了開區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護紅線、特色生態(tài)管控區(qū)、生態(tài)承載力上線、環(huán)境質量底線、環(huán)境負面清單即“三線一單”，確定開發(fā)區(qū)生態(tài)保護的底線要求。

4.6 “五規(guī)”差異分析

“五規(guī)”差異分別從社會經(jīng)濟發(fā)展目標、功能定位、產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展定位和目標、生態(tài)環(huán)境保護目標、空間管控、城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃差異、“兩規(guī)”建設用地與生態(tài)要素差異7 個方面進行分析，并對形成差異的原因進行分析，最終確定開發(fā)區(qū)的空間格局和規(guī)劃管控，并對生態(tài)格局、基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等空間要素進行合理配置與規(guī)劃引導?；凇拔逡?guī)”差異分析對《忻州市土地利用總體規(guī)劃》等涉及調(diào)整的規(guī)劃提出調(diào)整和修改的建議。

4.6.1 功能定位

開發(fā)區(qū)“五規(guī)”功能定位一致，定位為“全國性的特色雜糧一體化發(fā)展基地；北方地區(qū)重要的智慧物流樞紐，以雜糧養(yǎng)生、溫泉度假為特色的智慧康養(yǎng)融合發(fā)展示范區(qū)?！?/p>

4.6.2 社會經(jīng)濟發(fā)展目標

總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃對社會發(fā)展目標均有規(guī)定，各規(guī)劃要求基本一致。

4.6.3 產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展定位和目標基本統(tǒng)一

各類型規(guī)劃總體對接情況較好，均涉及確定實施一致的產(chǎn)業(yè)體系和轉型升級策略。

近期升級為國家級開發(fā)區(qū)，建成具有全國影響力和區(qū)域引領力的裝備制造新高地、新型材料新平臺，以及特色鮮明的智慧康養(yǎng)生活場、雜糧之都核心區(qū)、北方聯(lián)動新樞紐；遠期建成為創(chuàng)新驅動明顯、環(huán)境品質卓越、區(qū)域特色鮮明的高品質國家級開發(fā)區(qū)，在全國具有較強的影響力和引領力。

4.6.4 生態(tài)環(huán)境保護目標差異較小

各規(guī)劃對改善人居環(huán)境、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、保護生態(tài)空間等方面都確定了相應的保護目標，生態(tài)環(huán)境保護目標差異較小。

4.6.5 空間管控

各類規(guī)劃空間管控分區(qū)方法，管控內(nèi)涵、邊界及管控要求存在差異。

土地利用規(guī)劃分為3 個區(qū)，包括有條件建設區(qū)、允許建設區(qū)、限制建設區(qū)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要從城鄉(xiāng)適宜建設角度，分為已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)等4 個區(qū)；環(huán)境保護規(guī)劃實行生態(tài)保護紅線和生態(tài)管控分類控制。

4.6.6 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃差異

因兩規(guī)同步編制，開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在總體土地利用方式和邊界方面基本無差異。

兩規(guī)在建設用地分期布局上也存在一定差異。規(guī)劃對其進行疊加分析，并標明建設用地有差異的地方，并就該情況進行原因分析。

4.6.7 “兩規(guī)”建設用地與生態(tài)要素差異分析

開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃均明確基本農(nóng)田保護區(qū)范圍。開發(fā)區(qū)內(nèi)建設用地本著盡量不占用基本農(nóng)田的原則進行規(guī)劃，個別項目用地內(nèi)有少量分散的基本農(nóng)田，在2035 年土地利用總體規(guī)劃中結合園區(qū)內(nèi)耕地整理進行補償。園區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田總量和主體邊界線保持不變。

5 技術特色

5.1 多規(guī)并進、上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)工作路線和技術標準

按照多規(guī)并進的編制思路，項目組確立了“五個協(xié)同”的工作要求。利用多種技術手段最終形成“一張圖”基礎，多專業(yè)協(xié)同處理“差異”，上下聯(lián)動、多部門協(xié)調(diào)的規(guī)劃形成共識，及時、準確為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供了可靠可行的規(guī)劃依據(jù)。

5.2 多規(guī)合一，構建“1+4+N”的空間規(guī)劃組織體系

結合多規(guī)合一基本原則和忻州開發(fā)區(qū)實際需求，構建“1+4+N”協(xié)調(diào)和反饋機制。“1”即突出了開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃在多規(guī)合一中的基礎主導作用，利用總體規(guī)劃構建“一張圖”涵蓋經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、空間、環(huán)保、土地利用各規(guī)劃需求和現(xiàn)狀，是各規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點?！?”為4個支撐規(guī)劃，即國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃，是總體規(guī)劃內(nèi)容的依據(jù)和相關領域的擴展延伸。“N”為依托以上5 個規(guī)劃擴展形成專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，分階段逐步落實規(guī)劃管控內(nèi)容?？臻g規(guī)劃體系如圖2 所示。

圖2 “1+4+N”的空間規(guī)劃體系

5.3 底線控制，實現(xiàn)“三標四線”銜接管控

強化“底線控制”原則，實現(xiàn)三標即“規(guī)劃目標、空間指標、數(shù)據(jù)坐標”控制體系?！八木€”即以管理事權為導向、以對象目標為核心的四種類型的管控空間，包括基本農(nóng)田保護線，生態(tài)控制線、開發(fā)區(qū)開發(fā)邊界線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界線。

5.4 突出實用，簡化成果內(nèi)容，便于實施使用

為適應經(jīng)濟開發(fā)區(qū)現(xiàn)有信息系統(tǒng)建設不完備條件下的使用要求，便于非專業(yè)人士的查閱和使用，項目組編制了開發(fā)區(qū)“五規(guī)合一”專題技術報告。

6 “五規(guī)合一”的思考

忻州市政府已審查批復《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)五規(guī)合一規(guī)劃》，之后編制的《忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)起步區(qū)控制性詳細規(guī)劃》已于2019 年批復?！缎弥萁?jīng)濟開發(fā)區(qū)五規(guī)合一規(guī)劃》對忻州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設起到了規(guī)劃引領的作用。

（1）規(guī)劃作用。雖然“多規(guī)合一”技術內(nèi)核為合一，但針對擴區(qū)后開發(fā)區(qū)管理者而言，在龐雜多樣的指標、數(shù)據(jù)面前，最重要的就是達成了“共識”。即發(fā)展是有約束的，在由粗放、擴張性發(fā)展向集約型、節(jié)約性逐步轉變的總體趨勢下，對多部門規(guī)劃可以進行統(tǒng)籌，利用開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃為基礎實現(xiàn)功能和空間管控多方共識，達成理清亂麻的作用，找到各部門認可的協(xié)調(diào)依據(jù)，完善信息共享、基本實現(xiàn)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)一張藍圖管控要求。

（2）對開發(fā)區(qū)“多規(guī)合一”可以有不同的實現(xiàn)路徑。開發(fā)區(qū)“多規(guī)合一”是適宜于開發(fā)區(qū)建設的“一攬子”解決方案，主要職能部門共同參與，按照統(tǒng)籌兼顧、上下聯(lián)動的整體性工作模式，可以有效應對區(qū)域范圍適中，專業(yè)功能明確，整體協(xié)同要求較高，建設依據(jù)需求急迫全省開發(fā)區(qū)建設發(fā)展要求。編制完成后的成果也可作為上級國土空間規(guī)劃的重要依據(jù)，為全域國土空間規(guī)劃提供支撐。