預(yù)算績(jī)效管理導(dǎo)向下的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)研究

王永在

作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)涼城縣審計(jì)局

一、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)概述

財(cái)政資金的管理使用都有相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，每項(xiàng)財(cái)政資金的下達(dá)和安排，可能涉及中央、?。ㄊ袇^(qū)）、市地、縣旗級(jí)。比如部門或單位財(cái)政預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算中都有商品和服務(wù)支出的范圍，特別是社會(huì)保障等各類財(cái)政專項(xiàng)資金都有其管理使用規(guī)定或辦法。財(cái)政資金支出后，部門或單位一般都會(huì)按照上級(jí)財(cái)政部門和財(cái)政指標(biāo)文件的要求進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，最后財(cái)政部門內(nèi)設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或聘用第三方再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

我國(guó)績(jī)效審計(jì)理論的研究探索始于20 世紀(jì)八十年代左右，當(dāng)時(shí)審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界主要是對(duì)外國(guó)績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐進(jìn)行研究探索，九十年代，對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行理論研究。在1991年的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，第一次提出了績(jī)效審計(jì)概念。2002年，河南省審計(jì)廳課題組對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的概念、政府部門預(yù)算執(zhí)行情況績(jī)效審計(jì)、審計(jì)建議應(yīng)注意問題等方面進(jìn)行了研究。2001年2月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》的發(fā)布，以法規(guī)的形式確立了地方政府績(jī)效審計(jì)制度，此后，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)理論研究更加深入推進(jìn)。

績(jī)效審計(jì)理論研究有其審計(jì)實(shí)踐基礎(chǔ)，1991年江西省審計(jì)局提出對(duì)行政單位資金使用效果進(jìn)行效果審計(jì)，可以說是對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的開始，深圳也較早開始了績(jī)效審計(jì)。此后多地對(duì)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了成功的實(shí)踐與探索，豐富了財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的理論研究。

二、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)存在的問題

（一）缺少指導(dǎo)性強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)

財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)是實(shí)施財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的法律基礎(chǔ)和制度保障。當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)部門開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法實(shí)施條例》）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法實(shí)施條例》），以及中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的相關(guān)文件。隨著國(guó)家審計(jì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境和內(nèi)容的變化，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提上了重要日程，全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系正在加快建立，預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效在有力地推進(jìn)，相應(yīng)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分的國(guó)家審計(jì)面臨新要求，亟需健全、完善財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)。但是，目前缺少?gòu)纳系较轮笇?dǎo)性強(qiáng)的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)統(tǒng)一的規(guī)范或指南，特別是縣旗級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員沒有績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，致使“如何審”或“怎么審”，以及實(shí)施審計(jì)后“怎么評(píng)”的問題比較突出。

（二）缺乏財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)理念

理念作為意識(shí)和思想，對(duì)審計(jì)實(shí)踐具有重要影響。從內(nèi)因分析，是國(guó)家審計(jì)人員缺乏創(chuàng)新意識(shí)。以L 縣審計(jì)機(jī)關(guān)為例，年初制定的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，內(nèi)容基本是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和上級(jí)統(tǒng)一安排的國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目。審計(jì)人員也基本是以固有不變的審計(jì)思維進(jìn)行工作，對(duì)財(cái)政資金的管理使用情況進(jìn)行審計(jì)，主要審計(jì)手續(xù)是否真實(shí)合法，至于財(cái)政資金支出有無損失浪費(fèi)，財(cái)政資金效益如何，很少關(guān)注甚至基本不關(guān)注，缺乏財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)理念。從外因分析，是在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中踐行財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)理念，“如何審”、“怎么審”以及審計(jì)后“怎么評(píng)”這是審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的最大難題。

（三）財(cái)政績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系已不適應(yīng)新時(shí)代審計(jì)環(huán)境的變化

隨著預(yù)算績(jī)效管理提上了重要日程，影響財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的最關(guān)鍵因素是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。目前我國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，注重經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)已不適應(yīng)新時(shí)代的要求，亟需及時(shí)將注重財(cái)政資金績(jī)效的經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)效益以及人民生活的幸福指數(shù)等相關(guān)指標(biāo)。

（四）審計(jì)技術(shù)手段跟不上財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)新要求

以基層審計(jì)機(jī)關(guān)為例，在審計(jì)中主要仍是采用傳統(tǒng)的審計(jì)方法，詳查會(huì)計(jì)賬簿和其他相關(guān)資料。這種方法對(duì)審計(jì)一些業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單、財(cái)政資金使用量不大的單位還勉強(qiáng)可行，但在實(shí)施保障性住房審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，因保障性住房審計(jì)項(xiàng)目涉及民政低保中心和不動(dòng)產(chǎn)登記等部門，主要側(cè)重大數(shù)據(jù)審計(jì)，需要對(duì)各部門數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、比對(duì)、分析加工處理等程序；再如審計(jì)財(cái)政等部門資金量大、發(fā)改等部門網(wǎng)上審批政府投資項(xiàng)目等部門，傳統(tǒng)的審計(jì)法比較吃力、審計(jì)成效低。不能對(duì)涉及多個(gè)部門的審計(jì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計(jì)，審計(jì)技術(shù)手段跟不上財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的新要求。

（五）審計(jì)人員財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、專業(yè)知識(shí)不足

財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)宏觀性強(qiáng)、涉及內(nèi)容多、審計(jì)難度大，除了對(duì)資金管理使用情況審計(jì)，還要對(duì)資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益及服務(wù)對(duì)象滿意度等情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，相應(yīng)地對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。審計(jì)人員不但要精通審計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，還要對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策有所了解并掌握，審計(jì)人員也必須有較高的審計(jì)職業(yè)敏銳性。在主觀方面，當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員相關(guān)知識(shí)更新不及時(shí)，缺少自動(dòng)自發(fā)地對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)等審計(jì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，在客觀方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)舉辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)也較少，特別是對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)方面幾乎未進(jìn)行過培訓(xùn)，審計(jì)人員財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力不足，制約了財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)全面開展。

（六）缺少對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用

財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的結(jié)果主要為審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定，審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題也提出了整改時(shí)限。但是，由于績(jī)效審計(jì)是事后行為，資金已支付完畢，問題已經(jīng)產(chǎn)生，審計(jì)整改單位承諾和整改也是僅形式，對(duì)財(cái)政資金造成損失浪費(fèi)的情況是不是問責(zé)，對(duì)誰問責(zé)，如何追責(zé)，目前相關(guān)制度還不太健全完善。例如，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中涉及的財(cái)政資金損失浪費(fèi)、使用財(cái)政資金效益低下等問題，由于沒有健全完善的追責(zé)和問責(zé)制度，審計(jì)機(jī)關(guān)只是提出，沒有進(jìn)行追責(zé)和問責(zé)機(jī)制，審計(jì)成效不明顯。

三、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理導(dǎo)向下財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的建議

中共中央印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，從構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局、建立全過程預(yù)算績(jī)效管理等方面做好新時(shí)代下預(yù)算績(jī)效管理作出了全面部署，著力推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效；國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，提出了強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理。因此，在預(yù)算績(jī)效管理的大背景下，作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中重要的、具有獨(dú)立性的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金實(shí)施績(jī)效審計(jì)是新時(shí)代國(guó)家審計(jì)面臨的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。

（一）健全財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)規(guī)章制度或指南

根據(jù)《審計(jì)法》、《預(yù)算法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《預(yù)算法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，以及中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的相關(guān)文件精神，健全、完善財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)規(guī)章制度，為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)提供基本遵循。各地區(qū)要根據(jù)審計(jì)實(shí)踐，制定出臺(tái)推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的工作指南。上級(jí)有良好的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)設(shè)計(jì)，地方特別是基層審計(jì)有可操作的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)指南或?qū)嵤┛?jī)效審計(jì)方面的操作規(guī)程，解決“如何審”或“怎么審”的問題，這是實(shí)施好財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的制度保障，在推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）完善財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)制度

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)是財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容，績(jī)效審計(jì)后作出的審計(jì)評(píng)價(jià)，對(duì)提高財(cái)政資金安全、高效使用意義重大?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)制度要堅(jiān)持全面與重點(diǎn)相結(jié)合，定量分析與定性分析相結(jié)合，同時(shí)要注重可比性、可操作性，也可根據(jù)財(cái)政資金的類別出臺(tái)各類財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)制度，并在審計(jì)實(shí)踐應(yīng)用中不斷修訂，不斷完善。

（三）將財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)理論研究提上重要日程

當(dāng)前已將預(yù)算績(jī)效管理提上了日程，進(jìn)行財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要審計(jì)任務(wù)，也豐富了國(guó)家審計(jì)的實(shí)踐。審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，需要審計(jì)理論的支撐和引領(lǐng)。國(guó)家審計(jì)部門有其績(jī)效審計(jì)的豐富實(shí)踐，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)理論研究更有實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，可以安排理論研討、下達(dá)審計(jì)課題、定期組織論文評(píng)比等形式加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)理論研究，發(fā)揮好審計(jì)理論研究對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的引領(lǐng)和支撐作用。

（四）培養(yǎng)理論研究型、知識(shí)復(fù)合型、綜合審計(jì)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的領(lǐng)軍審計(jì)人才

理論對(duì)審計(jì)實(shí)踐具有反作用，要全力促進(jìn)審計(jì)理論研究與審計(jì)實(shí)踐同步一體化發(fā)展，發(fā)揮審計(jì)理論對(duì)審計(jì)實(shí)踐引領(lǐng)與支撐作用，培養(yǎng)既能在財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中查深查透，查出體制機(jī)制制度方面存在的重大漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患等重大問題，又善于進(jìn)行審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等審計(jì)理論研究型審計(jì)專業(yè)人才。

要高度重視對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)骨干的培養(yǎng)，要在公平公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行審計(jì)領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)，以樹立榜樣的力量。對(duì)審計(jì)領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)務(wù)必做到公平公正，在職稱評(píng)定等方面等給予優(yōu)先，否則會(huì)適得其反，影響審計(jì)干部工作的積極性。培養(yǎng)審計(jì)領(lǐng)軍人才也會(huì)直接或間接促進(jìn)其他審計(jì)人員增強(qiáng)上進(jìn)意識(shí)。

（五）將財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)理念融入每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目

以內(nèi)蒙古旗縣審計(jì)機(jī)關(guān)為例，審計(jì)人員相對(duì)不足，制定年初審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃主要為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、上級(jí)統(tǒng)一安排的專項(xiàng)資金審計(jì)以及國(guó)家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)等項(xiàng)目，審計(jì)中涉及的財(cái)政資金數(shù)額大、類別多，在預(yù)算績(jī)效管理導(dǎo)向下將財(cái)政預(yù)算執(zhí)行等審計(jì)項(xiàng)目中融入績(jī)效審計(jì)理念，以確保每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都有績(jī)效理念的引領(lǐng)，或在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃中適當(dāng)增加財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的比重。在真實(shí)性和合法審計(jì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、和效果性，根據(jù)被審計(jì)單位的實(shí)際情況，要加大對(duì)查閱賬簿、資料等傳統(tǒng)的審計(jì)方法和技術(shù)手段的創(chuàng)新，在審計(jì)方法上要采用績(jī)效分析的方式方法。在績(jī)效審計(jì)理念融入每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的前提下，審計(jì)要跳出資金管理和使用的表面現(xiàn)象提示體制機(jī)制制度層面的問題，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效審計(jì)理念對(duì)審計(jì)實(shí)踐積極的促進(jìn)作用。

（六）用好用活財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)

在進(jìn)行財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，要避免形式主義的誤區(qū)。審計(jì)機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)區(qū)分開來”重要要求，以馬克思主義的精髓和實(shí)事求是作為績(jī)效審計(jì)的思想方法和工作方法。在開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，落實(shí)好容錯(cuò)機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況客觀分析財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，如果是客觀方面體制機(jī)制制度不健全或不完善等原因產(chǎn)生的問題，應(yīng)提出可行的審計(jì)建議，由部門或單位在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)制定完善制度或向上級(jí)報(bào)告，促進(jìn)體制機(jī)制的健全完善；如果是相關(guān)部門或單位負(fù)責(zé)人玩忽職守，失職瀆職等行為過失原因?qū)е仑?cái)政資金損失浪費(fèi)、使用效益低下，要根據(jù)審計(jì)職責(zé)權(quán)限及時(shí)移送紀(jì)委監(jiān)委等部門依法依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，提升審計(jì)的權(quán)威性和公信力，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。