野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟制度構(gòu)建

樊兆雨

（鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南鄭州 450000）

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的不斷壯大，非法交易野生動(dòng)物、濫食野生動(dòng)物等破壞野生動(dòng)物資源的行為屢見(jiàn)不鮮，且行為方式較之前更為隱蔽。實(shí)踐表明，行政規(guī)制和刑事制裁已經(jīng)不能滿(mǎn)足對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，法律規(guī)定滯后、行為規(guī)制存在空白等問(wèn)題逐漸暴露。因此，在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域，檢察公益訴訟制度的構(gòu)建意義重大。

一、現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法律規(guī)制實(shí)踐中的突出問(wèn)題

（一）有關(guān)野生動(dòng)物違法行為規(guī)制方面存在漏洞。以禁食野生動(dòng)物的規(guī)定為例，在刑事制裁方面，由《刑法》第341條第3款的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，但這一條款僅規(guī)制以食用為目的的非法捕獵、收購(gòu)、運(yùn)輸、出售等行為，且僅保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物；另外，對(duì)該條中的“情節(jié)嚴(yán)重”的判斷也是一個(gè)問(wèn)題，刑法遵循嚴(yán)格的罪刑法定，食用野生動(dòng)物資源的數(shù)量、采取的手段都會(huì)影響定罪，在實(shí)踐中司法工作人員對(duì)此適用慎之又慎。[1]在行政監(jiān)管方面，關(guān)于禁食野生動(dòng)物缺少具體的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有行政執(zhí)法的依據(jù)，無(wú)法與刑事法律規(guī)范銜接，導(dǎo)致對(duì)違法行為規(guī)制出現(xiàn)空白地帶。刑法具有謙抑性，行政執(zhí)法也需要法律依據(jù)。行政監(jiān)管力度較弱不足以保護(hù)野生動(dòng)物，刑事制裁適用過(guò)于提前有過(guò)度刑法化的嫌疑。有學(xué)者認(rèn)為野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟屬于環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的范疇，但從保護(hù)的對(duì)象出發(fā)，筆者認(rèn)為野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟應(yīng)獨(dú)立于環(huán)境公益訴訟。非法交易、食用野生動(dòng)物等違法行為不僅會(huì)造成生態(tài)破壞，還可能損害社會(huì)公眾身體健康，如果造成的后果僅為生態(tài)環(huán)境破壞，可以納入環(huán)境公益訴訟的范圍內(nèi)；但損害社會(huì)公眾身體健康仍在公益的范疇內(nèi)，可由檢察機(jī)關(guān)針對(duì)此情形提起野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟。[2]

（二）違法成本低。實(shí)踐中針對(duì)此類(lèi)犯罪，犯罪構(gòu)成門(mén)檻高。以《刑法》341條中的非法狩獵罪為例，該條內(nèi)容認(rèn)定構(gòu)成犯罪的標(biāo)準(zhǔn)是行為是否達(dá)到了一定的嚴(yán)重程度，根據(jù)相關(guān)司法解釋即《動(dòng)物案件解釋》的規(guī)定，“情節(jié)嚴(yán)重”是指非法狩獵野生動(dòng)物20只以上，涉及犯罪與否的問(wèn)題，司法人員適用此類(lèi)罪名時(shí)會(huì)較為慎重。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，適用罰金和緩刑的比例較高，這樣，就導(dǎo)致了此類(lèi)犯罪違法成本較低，所得到的非法利益巨大，刑事制裁的威懾性逐漸減弱。[3]而在行政規(guī)制方面，對(duì)個(gè)人違法行為的行政處罰并沒(méi)有明確的依據(jù)，大多只具有宣示意義。以《廣東省野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例》第六章為例，雖然該條例中規(guī)定了禁止非法食用野生動(dòng)物的若干內(nèi)容，但是條例規(guī)范的對(duì)象僅限于酒樓、飯店、餐廳、農(nóng)莊等餐飲服務(wù)提供者，針對(duì)個(gè)人食用野生動(dòng)物的行為，并無(wú)具體的規(guī)制措施。筆者認(rèn)為，野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟制度能夠很好的解決上述問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)能針對(duì)違法行為較為靈活的提出訴訟請(qǐng)求。例如可借鑒消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域適用較多的懲罰性賠償制度，檢察機(jī)關(guān)可提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，以增加行為人的違法成本的方式，增加威懾性，從源頭處抑制違法行為的發(fā)生。[4]

（三）野生動(dòng)物保護(hù)范圍狹窄?，F(xiàn)階段國(guó)內(nèi)的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系中對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)局限在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定“三有”的范圍內(nèi)，即有益、有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和有科研價(jià)值的陸生野生動(dòng)物。在《畜牧法》《漁業(yè)法》等法律中雖然對(duì)其他“野生動(dòng)物”有規(guī)定，但是因?yàn)樾Я蛹?jí)的不同或者其他種種原因而流于形式。此外，不同的部門(mén)法對(duì)保護(hù)范圍的規(guī)定存在差異。刑事法律規(guī)范中，《動(dòng)物案件解釋》將珍貴、瀕危野生動(dòng)物劃分為列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物、列入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄一、附錄二的野生動(dòng)物以及馴養(yǎng)繁殖的上述物種。但《野生動(dòng)物保護(hù)法》第10條中將其劃分為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物和地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，并在此基礎(chǔ)上編制了《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和各地方《重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，以此來(lái)對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物保護(hù)范圍進(jìn)行限定。[5]

二、野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟的必要性和可行性

（一）必要性分析。一是有效保護(hù)野生動(dòng)物的需要。受限于嚴(yán)格的罪刑法定，同時(shí)還要防止野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域過(guò)度刑法化，刑事法律規(guī)范只能在有限的范圍適用。過(guò)去的幾十年內(nèi)，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的主力是行政監(jiān)管，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，有關(guān)野生動(dòng)物的違法行為更加隱蔽，再加上行政機(jī)關(guān)“重審批輕監(jiān)管”，為違法行為的出現(xiàn)留下了隱患。環(huán)境公益訴訟亦不能滿(mǎn)足野生動(dòng)物保護(hù)的需要，雖然《環(huán)境保護(hù)法》第2條的內(nèi)容表明野生生物是環(huán)境的一部分，但環(huán)境公益訴訟保護(hù)的公共利益限于環(huán)境資源的公共利益，即非法食用、獵殺野生動(dòng)物等行為會(huì)造對(duì)成環(huán)境的破壞。探索野生動(dòng)物檢察公益訴訟制度是彌補(bǔ)漏洞，保護(hù)野生動(dòng)物的有效手段，該制度的構(gòu)建保野生動(dòng)物類(lèi)違法行為可能影響的環(huán)境利益、公共衛(wèi)生安全，以及野生動(dòng)物本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、科研價(jià)值等都能夠納入保護(hù)的范圍。二是促進(jìn)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)社會(huì)公益的需要。無(wú)論是行政監(jiān)管還是刑事制裁，都只注重對(duì)違法行為人行為本身的規(guī)制，只關(guān)注違法行為人是否承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。保護(hù)野生動(dòng)物就是維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性，其生態(tài)屬性也是不容忽視的。同時(shí)，保護(hù)野生動(dòng)物也能帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益，醫(yī)藥、科研、觀光旅游等經(jīng)濟(jì)價(jià)值在野生動(dòng)物資源中多有體現(xiàn)，野生動(dòng)物資源中經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)會(huì)被過(guò)度無(wú)序的開(kāi)發(fā)利用阻礙。[6]保護(hù)野生動(dòng)物在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)這兩方面意義凸顯，可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)離不開(kāi)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，保護(hù)他們即保護(hù)人類(lèi)自己。該制度的構(gòu)建彌補(bǔ)了現(xiàn)有對(duì)野生動(dòng)物救濟(jì)方式的缺失，同時(shí)于檢察機(jī)關(guān)而言，其不只注重懲治行為本身，同時(shí)還兼有保障生態(tài)修復(fù)的功能。三是事前預(yù)防，提升野生動(dòng)物和環(huán)境保護(hù)治理效能的需要。傳統(tǒng)手段對(duì)違法行為一般是事后規(guī)制，事后規(guī)制雖能起到一定的懲戒作用，但是有時(shí)違法行為造成的結(jié)果是不可逆的，例如破壞某種野生動(dòng)物棲息地的行為，可能會(huì)造成野生動(dòng)物的滅絕。野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟不能僅聚焦于損害控制。[7]野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟制度的構(gòu)建，能夠發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，更快地發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索，提升野生動(dòng)物治理效能，起到事前預(yù)防的作用。

（二）可行性分析。政策法規(guī)層面。一是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律法規(guī)中都有相關(guān)條款對(duì)檢察公益訴訟做了闡述，主要集中在以下五大領(lǐng)域中，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英雄烈士權(quán)益，這為公益訴訟新范圍的探索提供了法律依據(jù)。二是《環(huán)境保護(hù)法》第2條采用列舉式的方法對(duì)環(huán)境進(jìn)行定義，其中就包括“野生生物”，而侵害野生動(dòng)物導(dǎo)致環(huán)境破壞本就屬于公益訴訟的范疇，環(huán)境公益訴訟針對(duì)的是環(huán)境資源公共利益；此外，如上所述，野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟保護(hù)的公共利益不僅局限于環(huán)境資源公共利益，還包括公共衛(wèi)生安全，有關(guān)野生動(dòng)物的違法行為可能會(huì)導(dǎo)致公眾健康的損害，這也屬于損害不特定公共利益。三是《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署堅(jiān)決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》明確規(guī)定了探索野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，這也是積極踐行《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。因此野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟有法律和政策的支撐。

在實(shí)踐層面。以裁判文書(shū)網(wǎng)為媒介平臺(tái)，以“野生動(dòng)物保護(hù)”“公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截止至2022年1月22日，共檢索到521份裁判文書(shū)，其中2016年到2019年間共有101份裁判文書(shū)，在2020年裁判文書(shū)的數(shù)量增至252份，2021年共有118份相關(guān)裁判文書(shū)，在2020年和2021年案件數(shù)量增多，且檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟占比較高。野生動(dòng)物保護(hù)需要多部門(mén)協(xié)同行動(dòng)，在司法實(shí)踐中，相比于普通的社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)有一定的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以江西省的一起行政公益訴訟案為例，江西省鷹潭市人民檢察機(jī)關(guān)在案件辦理過(guò)程中，督促整治野生動(dòng)物非法收購(gòu)和運(yùn)輸，推動(dòng)形成了野生動(dòng)植物保護(hù)多方合作、“社會(huì)—行政—司法”協(xié)力共治的良好局面。良好的實(shí)踐基礎(chǔ)為該制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三、野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益制度構(gòu)建路徑

（一）明確保護(hù)方向，拓寬野生動(dòng)物保護(hù)范圍。首先，明確保護(hù)的方向。將野生動(dòng)物視為一種自然資源或財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)是現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》的主要立法目的。[8]野生動(dòng)物無(wú)疑具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值這，但是不能忽略其生態(tài)價(jià)值和其他社會(huì)公益價(jià)值。因此，應(yīng)重新定位《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法理念，在野生動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和多元價(jià)值之間尋求平衡，在對(duì)野生動(dòng)物資源進(jìn)行合理利用發(fā)揮其價(jià)值的同時(shí)，注重公共衛(wèi)生安全保障，二者協(xié)同推進(jìn)。[9]其次，拓寬野生動(dòng)物保護(hù)范圍。《野生動(dòng)物保護(hù)法》把保護(hù)范圍限縮至珍貴、瀕危野生動(dòng)物以及以“三有”的標(biāo)準(zhǔn)界定的野生動(dòng)物，這種規(guī)定的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)。但是把所有的野生動(dòng)物都列入保護(hù)范圍內(nèi)也是不合實(shí)際的，有學(xué)者提出對(duì)“野生動(dòng)物”采用國(guó)際上的定義，重新界定野生動(dòng)物保護(hù)范圍，包括所有非經(jīng)人工飼養(yǎng)而生活于自然環(huán)境下的各種動(dòng)物。[10]在概括式定義的模式下，對(duì)應(yīng)該予以保護(hù)的野生動(dòng)物類(lèi)型進(jìn)行列舉，再結(jié)合《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》以及實(shí)際情況和專(zhuān)家建議，及時(shí)調(diào)整名錄內(nèi)容，保證其科學(xué)性。

（二）野生動(dòng)物檢察公益訴訟路徑選擇。構(gòu)建野生動(dòng)物檢查公益訴訟制度，重要的是明確野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟的類(lèi)型。首先是行政公益訴訟，可在《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改中明確野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟，增設(shè)“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到損害的，依據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的內(nèi)容提起行政公益訴訟”。[11]其次是野生動(dòng)物保護(hù)檢察民事公益訴訟。督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)由行政公益訴訟負(fù)責(zé)，而民事公益訴訟可以直接規(guī)制侵害公共利益的主體，要求侵權(quán)者依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，以修復(fù)受損的公共利益。同時(shí)，不只要對(duì)傷害野生動(dòng)物本身的行為進(jìn)行規(guī)制，破壞野生動(dòng)物棲息地的行為也屬于應(yīng)規(guī)制的范圍?？稍凇兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》增加以下條款來(lái)為檢察機(jī)關(guān)提起野生動(dòng)物保護(hù)民事公益訴訟提供依據(jù)：檢察機(jī)關(guān)在履行檢察監(jiān)督職責(zé)的活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)任何組織或者個(gè)人非法獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食野生動(dòng)物以及破壞野生動(dòng)物棲息地等行為，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，法律規(guī)定的組織或者個(gè)人不提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以按照《民事訴訟法》第55條第2款的規(guī)定提起民事公益訴訟。[12]

（三）完善制度銜接。野生動(dòng)物保護(hù)是需要多種途徑、多組織協(xié)力推進(jìn)的，檢察公益訴訟只是其中的一途徑，各種制度銜接完善，各方協(xié)同推進(jìn)才能使野生動(dòng)物保護(hù)工作系統(tǒng)化的進(jìn)行。首先是刑法和檢察公益訴訟制度的銜接。以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)為媒介進(jìn)行檢索，可發(fā)現(xiàn)在野生動(dòng)物保護(hù)方面檢察機(jī)關(guān)的案件線(xiàn)索多是來(lái)源于刑事案件。在這類(lèi)案件中，檢察機(jī)關(guān)分別承擔(dān)的是兩個(gè)不同的職能，在追究犯罪人的刑事責(zé)任的同時(shí)，又在刑事附帶民事公益訴訟程序中追究行為人損害社會(huì)公共利益的責(zé)任。[13]加強(qiáng)刑事制裁和檢察公益訴訟制度的銜接可以節(jié)約司法資源，例如事前已經(jīng)查明的證據(jù)可以作為刑事附帶民事公益訴訟中確定賠償數(shù)額等其他事項(xiàng)的重要依據(jù)，這樣能最大程度提升辦案效率。其次是行政監(jiān)管和檢察公益訴訟制度的銜接。負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)管理職能的行政機(jī)關(guān)不履行其職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議，督促其履行職責(zé)，在不履行的前提下可以提起訴訟。一方面，應(yīng)當(dāng)提高檢察建議的剛性，不能使其流于形式，要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能；另一方面，野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法力量分散，涉及到多個(gè)部門(mén)機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以主導(dǎo)多部門(mén)聯(lián)合協(xié)商，形成合力，將對(duì)野生動(dòng)物負(fù)有保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的行政管理職能最大化。[14]最后，建立野生動(dòng)物保護(hù)信息共享平臺(tái)。大野生動(dòng)物種類(lèi)繁多，分布范圍廣泛，一方面其保護(hù)機(jī)關(guān)職責(zé)分散，信息不同步會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)偏差；另一方面，野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟案件線(xiàn)索來(lái)源窄，多是檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的二次利用。而信息共享平臺(tái)的建立能很好的解決上述問(wèn)題，在信息共享平臺(tái)中，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政執(zhí)法和刑事司法以及各地區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)現(xiàn)狀等相關(guān)內(nèi)容定期進(jìn)行公布，這會(huì)成為野生動(dòng)物保護(hù)工作的一大助力。

結(jié)語(yǔ)

人與自然和諧共生，自然界和諧穩(wěn)定的發(fā)展是我們追求的目標(biāo)，野生動(dòng)物對(duì)維持生態(tài)系統(tǒng)平衡具有十分重要的作用。我國(guó)目前已有相對(duì)完整的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系，在此基礎(chǔ)上，行政監(jiān)管和刑事制裁這兩種傳統(tǒng)路徑雙管齊下，野生動(dòng)物保護(hù)取得了一定的成果。但是在實(shí)踐中隨著社會(huì)的發(fā)展，實(shí)踐中暴露出一些弊端，結(jié)合野生動(dòng)物的公益屬性，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟制度進(jìn)行探析，能有效地彌補(bǔ)這些缺陷。野生動(dòng)物保護(hù)范圍是野生動(dòng)物保護(hù)的“基底”，通過(guò)細(xì)化立法和司法解釋擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍；注重野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值，明確該制度保護(hù)的對(duì)象不僅限于野生動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，注重多元價(jià)值平衡；明確規(guī)制的行為類(lèi)型，選擇合適的路徑；建立野生動(dòng)物保護(hù)信息共享平臺(tái)，完善各類(lèi)制度銜接，多方合作、協(xié)力共治。野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟制度作為一項(xiàng)新的發(fā)展課題，仍需要進(jìn)一步的完善。對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)需要各方共同努力，其中離不開(kāi)檢察機(jī)關(guān)的參與，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該積極探索野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟，為野生動(dòng)物保護(hù)工作保駕護(hù)航。