社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境及適應(yīng)性反應(yīng)

馮夢(mèng)成

(中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校，上海 201203)

社會(huì)組織是治理現(xiàn)代化過(guò)程中的重要主體之一。自黨的十八大提出建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制以來(lái)，從中央到地方出臺(tái)了一系列政策和措施，形成了體系化的社會(huì)組織發(fā)展制度安排，并塑造了我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展勢(shì)態(tài)。

一、社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境主要特征

當(dāng)前，培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的政策取向內(nèi)嵌于我國(guó)社會(huì)組織的制度安排之中，使我國(guó)的社會(huì)組織制度環(huán)境呈現(xiàn)出以下主要特征。

(一)選擇性的政府放權(quán)

社會(huì)組織發(fā)展的空間受制于政府職能轉(zhuǎn)移的力度。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革催生了對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全能主義”政府職能模式的改革。于是，“政府職能轉(zhuǎn)變”在1988年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革中首次提出，并在以后的歷次機(jī)構(gòu)改革中重申。由此，政府職能轉(zhuǎn)變成為各級(jí)政府及社會(huì)各界關(guān)注的話題。

政府職能轉(zhuǎn)變可以分解為兩個(gè)層面，即價(jià)值層面和政策層面，它們緊密聯(lián)系，但又不能互相混淆。價(jià)值層面所要解決的是我國(guó)要選擇什么樣的政府職能模式，它涉及判斷優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)和所要追求的目標(biāo)，是一個(gè)導(dǎo)向問(wèn)題。政策層面則涉及運(yùn)用哪些政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是一個(gè)政策手段問(wèn)題。

從價(jià)值層面看，政府手中管不了、管不好也不該管的事情交給市場(chǎng)和社會(huì)已經(jīng)成為共識(shí)。問(wèn)題是在政策層面上如何推進(jìn)政府職能由“全能主義”向政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合理分工轉(zhuǎn)變。在政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中，政府不僅是“方向盤”，而且是“發(fā)動(dòng)機(jī)”。這是因?yàn)椋苏淖晕艺{(diào)整以外，市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人都無(wú)法直接調(diào)整政府的職能。政府不僅要清理那些過(guò)時(shí)的、明顯阻礙市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制生長(zhǎng)和發(fā)揮作用的政策和做法，而且要制定并實(shí)施一些輔助和支持市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的新政策和新方法。但是，“政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)常常是對(duì)整個(gè)社會(huì)運(yùn)作機(jī)制引起一場(chǎng)震蕩或變化的過(guò)程。政府職能轉(zhuǎn)變的方式選擇，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、安全和發(fā)展，都是至關(guān)重要的選擇”[1]。那么，在此過(guò)程中，政府有何動(dòng)力放權(quán)，把自身的職能轉(zhuǎn)移出去呢？

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始嘗試“權(quán)力下放”。這一權(quán)力轉(zhuǎn)移路徑大致沿著三條路徑展開(kāi)：一是中央向地方下放權(quán)力；二是政府向市場(chǎng)下放權(quán)力；三是政府向社會(huì)下放權(quán)力。對(duì)于前兩條路徑，盡管出現(xiàn)了地方主義和地方保護(hù)主義及“一放就亂”的問(wèn)題，但這一放權(quán)的改革還是較為順利推進(jìn)，這是因?yàn)榉謾?quán)的結(jié)果直接促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，恰恰是各級(jí)政府所希望達(dá)到的結(jié)果。政府向社會(huì)放權(quán)卻舉步維艱。這一方面緣于動(dòng)力不足。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同，社會(huì)領(lǐng)域不僅需要政府放權(quán)，而且需要政府“給錢”，由此，政府沒(méi)有動(dòng)力去放權(quán)。另一方面則是出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。鑒于國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)，政府無(wú)法消除對(duì)社會(huì)組織有可能引發(fā)、參與某些社會(huì)事件，進(jìn)而影響國(guó)家大政方針實(shí)施和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的擔(dān)心?；诖?，我國(guó)采取的是有選擇地放權(quán)。具體而言，選擇那些放權(quán)后能夠給政府帶來(lái)“好處”領(lǐng)域的放權(quán)，如將行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)、技術(shù)服務(wù)與監(jiān)管等職能轉(zhuǎn)移出去。這是因?yàn)椋屝袠I(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)承接行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能，可以彌補(bǔ)政府退出對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接管理后留下的“真空”；將社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)、技術(shù)服務(wù)與監(jiān)管等領(lǐng)域職能放權(quán)給社會(huì)組織，可以動(dòng)員更多的社會(huì)資源和力量參與公共服務(wù)供給，為政府“減負(fù)”，同時(shí)，也可以激發(fā)社會(huì)力量參與解決一些社會(huì)難題，為政府“分憂”。

(二)關(guān)鍵性公益資源的政府控制

獲取資金難是社會(huì)組織面臨的困境之一。近年來(lái)，各地著力打造一個(gè)公益產(chǎn)業(yè)鏈，即上游政府、企業(yè)、基金會(huì)，中游支持型組織，下游實(shí)務(wù)型組織。而實(shí)際上，在這一鏈條中，政府基本上主導(dǎo)著公益產(chǎn)業(yè)鏈的上游。

對(duì)于社會(huì)組織而言，其資金無(wú)外乎來(lái)源于政府、企業(yè)、基金會(huì)及境外捐款。對(duì)于境外的捐款，社會(huì)組織的獲取難度較過(guò)去增大。例如，《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定社會(huì)組織接受捐贈(zèng)須現(xiàn)場(chǎng)公證捐贈(zèng)協(xié)議，社會(huì)組織從銀行取款時(shí)還必須提供境外社會(huì)組織在境外依法登記成立的證明文件，這無(wú)疑增加了現(xiàn)實(shí)的操作困難。

在境內(nèi)，政府也掌管著國(guó)內(nèi)大部分社會(huì)捐贈(zèng)。 中民慈善捐助信息中心《2011中國(guó)慈善捐助報(bào)告》統(tǒng)計(jì)表明，2010年，中國(guó)各類捐款共871億元 ，其中各級(jí)民政部門、黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、慈善會(huì)系統(tǒng)、紅會(huì)系統(tǒng)共接受了近60%；基金會(huì)接受了約35%，其中公募基金會(huì)的捐款大部分以項(xiàng)目方式進(jìn)入政府；還有些捐款由學(xué)校和文化、體育、藝術(shù)類單位接受；最終社會(huì)組織得到的捐款微乎其微[2]。自2004 年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布以來(lái)，我國(guó)的基金會(huì)獲得了快速發(fā)展，社會(huì)各界捐贈(zèng)資金大幅增長(zhǎng)，但由于非公募基金會(huì)中絕大部分未定位為資助型基金會(huì)，社會(huì)組織很難從基金會(huì)獲取更多的資金支持。

由此，基層的草根社會(huì)組織要想獲取生存發(fā)展需要的資金，不得不求助于政府。這一狀況遭到了一些人的批評(píng)和指責(zé)。德國(guó)學(xué)者康保銳(Berthold Kuhn)通過(guò)對(duì)一些非政府組織的實(shí)證研究表明：“在政府與非政府組織相互接近的最初階段，在面對(duì)政府保持其批評(píng)的能力上，非政府組織還會(huì)經(jīng)常取得成功。然而，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大和對(duì)財(cái)政資金的依賴，非政府組織逐漸失去了其批評(píng)性對(duì)話的能力，越來(lái)越傾向于實(shí)踐操作方面的專業(yè)化，即在一個(gè)政府政策變動(dòng)的情況下，非政府組織根據(jù)其制度上的自利性而幾乎不再表現(xiàn)為可修正的?！盵3]而社會(huì)組織傾向于實(shí)務(wù)操作的專業(yè)化恰恰是政府所希望的。

(三)注冊(cè)登記的法律規(guī)制

雙重管理體制及社會(huì)組織注冊(cè)登記要件的高門檻引發(fā)了人們對(duì)社會(huì)組織登記管理制度改革和公民結(jié)社權(quán)利的討論。

西方國(guó)家對(duì)社會(huì)組織和公民結(jié)社權(quán)利的管理由“預(yù)防制”變?yōu)椤白窇椭啤?。鑒于推動(dòng)社會(huì)組織快速發(fā)展的需要，有人建議我國(guó)也應(yīng)將“預(yù)防制”改為“追懲制”。但從具體國(guó)情出發(fā)，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織和公民結(jié)社權(quán)利的管理堅(jiān)持這樣一個(gè)邏輯：登記既是一種義務(wù)，也是一項(xiàng)權(quán)利，登記是對(duì)社會(huì)組織成為獨(dú)立主體的正式確認(rèn)。這是因?yàn)?，在中?guó)當(dāng)下文化環(huán)境中，社會(huì)組織需要政府登記的文件來(lái)向公眾證明自己是合法正規(guī)的組織，公眾也通常更相信政府部門出具的文書(shū)，而對(duì)沒(méi)有在政府部門登記的社會(huì)組織從內(nèi)心中認(rèn)為不正規(guī)，多選擇不相信。在這樣的文化環(huán)境下，公眾需要政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行篩選。任何組織都是社會(huì)的一部分，通過(guò)一定的形式取得社會(huì)承認(rèn)，不僅是整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的需要，也是社會(huì)組織本身存在和發(fā)展的需要。社會(huì)組織要真正成為不同利益的代表，成為黨和政府的伙伴和幫手，就必須得到社會(huì)的承認(rèn)。成立社會(huì)組織需要政府登記則是社會(huì)組織取得社會(huì)認(rèn)可的必要形式。

當(dāng)然，中國(guó)社會(huì)組織管理和公民結(jié)社立法需要改革，但這一改革不能照搬西方模式。正如朱景文所說(shuō)：“結(jié)社自由的發(fā)展歸根結(jié)底受制于社會(huì)的發(fā)展程度。沒(méi)有結(jié)社自由的社會(huì)固然是一個(gè)專制社會(huì)，但是濫用結(jié)社自由的社會(huì)，造成社會(huì)動(dòng)亂、不穩(wěn)定，也絕不是人們所期望的。社會(huì)在變動(dòng)，人們的結(jié)社自由也在變動(dòng)，沒(méi)有一個(gè)適應(yīng)于一切社會(huì)、一切發(fā)展階段的普適的結(jié)社自由模式?！盵4]當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)登記管理體制進(jìn)行改革，例如，對(duì)四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記。

(四)注重建立過(guò)程監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)前，制約我國(guó)社會(huì)組織快速發(fā)展的因素不僅有激勵(lì)機(jī)制不足的問(wèn)題，還有約束監(jiān)管機(jī)制不健全的問(wèn)題。其實(shí)，約束監(jiān)管機(jī)制不健全給我國(guó)社會(huì)組織健康發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響絲毫不亞于激勵(lì)不足所產(chǎn)生的副作用。這是因?yàn)樗l(fā)了社會(huì)組織能力與公信力低等問(wèn)題，由此導(dǎo)致政府在發(fā)展社會(huì)組織上猶豫不決。各地這一方面的改革實(shí)踐，呈現(xiàn)出由重視對(duì)入口監(jiān)管轉(zhuǎn)為重視對(duì)運(yùn)行過(guò)程監(jiān)管的傾向。過(guò)程監(jiān)管是對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行過(guò)程的深度干預(yù)和調(diào)控，是一種植根于社會(huì)組織運(yùn)行過(guò)程的“植被式”的監(jiān)管，而不是一種浮在表面的“地毯式”監(jiān)管。其措施多以改革、鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、引領(lǐng)和支持等“柔”性方式進(jìn)入社會(huì)組織，體現(xiàn)出“寓管理于服務(wù)之中”的思路。例如，建立政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)政社合作；倡導(dǎo)規(guī)范化建設(shè)并開(kāi)展規(guī)范化建設(shè)評(píng)估，引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)；大力推進(jìn)社會(huì)組織黨建工作，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的政治引領(lǐng)；業(yè)務(wù)主管單位開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。重視建立過(guò)程監(jiān)管機(jī)制有助于形成多部門協(xié)同推進(jìn)社會(huì)組織健康穩(wěn)定發(fā)展的局面。

由此，政府從社會(huì)組織發(fā)展空間、資金來(lái)源、入口管理、日常監(jiān)管等四個(gè)方面著力塑造了一個(gè)既能引導(dǎo)社會(huì)組織快速發(fā)展、又能規(guī)范有序運(yùn)作的制度環(huán)境。

二、 社會(huì)組織內(nèi)外運(yùn)作的適應(yīng)性反應(yīng)

在政府控制著大量公共資源包括行政處置權(quán)的情形下，社會(huì)組織通常從自身功能和能力出發(fā)，采取迎合政府偏好的措施，以使自身贏得政府的認(rèn)同和回應(yīng)，從而獲取大量公共資源的支持。

(一)社會(huì)組織內(nèi)部運(yùn)作的適應(yīng)性反應(yīng)

1.迎合政府偏好的功能定位與類型選擇

社會(huì)組織有不同類型，而對(duì)于不同類型的社會(huì)組織，政府采取了有區(qū)別的分類管理政策。政府一般鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等能夠提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，體現(xiàn)出一種選擇性支持的邏輯。彼得·弗魯姆金從供給方視角、需求方視角以及工具性維度、表達(dá)性維度兩組概念劃分出非營(yíng)利部門行動(dòng)的四個(gè)功能：服務(wù)供給、社會(huì)企業(yè)家責(zé)任、公民與政治參與、價(jià)值觀與信仰[5]。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，基于人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，迫切希望社會(huì)組織發(fā)揮工具性功能，而基于社會(huì)穩(wěn)定的考量，對(duì)社會(huì)組織的表達(dá)性功能則持謹(jǐn)慎態(tài)度。由此，政府選擇性支持的邏輯是明確支持那種為社會(huì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，限制那種具有明顯的表達(dá)功能的社會(huì)組織。

在此環(huán)境下，社會(huì)組織為了獲取更多的資源和支持，便采取了一種迎合政府偏好的行動(dòng)，主要表現(xiàn)有二：一是抑制表達(dá)功能；二是成立符合政府偏好的特定類型社會(huì)組織。這一反應(yīng)的結(jié)果就是社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡性，即公共服務(wù)類的社會(huì)組織獲得快速發(fā)展。從發(fā)展進(jìn)程看，社會(huì)組織也多會(huì)偏向選擇在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用。

2.符合政府期望的能力建設(shè)

社會(huì)組織之所以有存在的必要性，是因?yàn)橄鄬?duì)于政府組織和市場(chǎng)組織，有比較優(yōu)勢(shì)能夠彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。社會(huì)組織的這一優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：①能夠調(diào)動(dòng)志愿者的力量，可以減少專職人員的配置，節(jié)約人力成本；②社會(huì)組織是扁平化的組織結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)信息的快速有效傳遞，避免科層制存在的上下信息傳遞不通暢問(wèn)題；③社會(huì)組織具有貼近基層、貼近民眾的草根性，能夠精準(zhǔn)地收集民眾的需求并有針對(duì)性地提供相應(yīng)的公共服務(wù)。社會(huì)組織之所以具備這些優(yōu)勢(shì)，根源于其非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、目標(biāo)中立性和組織內(nèi)容的多樣性，以及組織結(jié)構(gòu)的彈性、組織手段靈活性、組織人員專業(yè)化等特征。這是從規(guī)范意義上闡釋社會(huì)組織特性及其優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織要將這一優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性，還需要具備一定的條件。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多形成了一套能夠讓社會(huì)組織融入整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和法律框架之內(nèi)的管理制度，如一致的人力資源管理與流動(dòng)機(jī)制，獨(dú)立的財(cái)會(huì)、審計(jì)制度和票據(jù)體系，人員在社會(huì)中統(tǒng)一保險(xiǎn)、社會(huì)保障體系等[6]。我國(guó)在許多方面還沒(méi)有將社會(huì)組織納入整體的制度結(jié)構(gòu)中，如人事制度是“碎片化”的，社會(huì)組織與企業(yè)、事業(yè)單位及政府難以進(jìn)行通暢的人才流動(dòng)，還有社會(huì)保障不統(tǒng)一，票據(jù)不齊全，財(cái)務(wù)、稅收制度缺乏針對(duì)性等。這些問(wèn)題制約了社會(huì)組織獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。而社會(huì)組織能力不足又直接影響了政府與其合作的意愿，進(jìn)而影響其對(duì)社會(huì)組織的支持力度。在這一情勢(shì)下，社會(huì)組織必須提升自身能力，才能得到政府的認(rèn)可，得到企業(yè)等社會(huì)各界認(rèn)可，從而獲取自身生存發(fā)展所需要的資源。

(二)社會(huì)組織外部運(yùn)作的適應(yīng)性反應(yīng)

社會(huì)組織要想獲取政府支持，不僅需要自身因素符合政府的偏好，而且需要積極營(yíng)造有利的外部環(huán)境，順應(yīng)外部條件的變化。

1.獲取政府的特殊信任

社會(huì)各界對(duì)雙重管理制度進(jìn)行批評(píng)，認(rèn)為其是阻礙社會(huì)組織發(fā)展的主要體制性因素。當(dāng)前，國(guó)家也從法律層面上對(duì)此予以改革，對(duì)一部分社會(huì)組織實(shí)行直接登記。但是，社會(huì)組織登記難的狀況還是沒(méi)有得到根本性解決。這是因?yàn)椋环矫?，直接登記僅適用于部分社會(huì)組織；另一方面，直接登記雖然不需要業(yè)務(wù)主管單位的審批，但民政部門通常的做法是在批準(zhǔn)登記前還需要內(nèi)部征詢相關(guān)部門意見(jiàn)。因此，在這一體制下，社會(huì)組織要想成立，必須獲取政府有關(guān)部門的信任和同意。那么，在實(shí)際的操作過(guò)程中，究竟是哪些組織能夠比較容易獲得批準(zhǔn)呢？

一是由退休官員推動(dòng)并擔(dān)任負(fù)責(zé)人的社會(huì)組織。近些年，隨著國(guó)家對(duì)離退休領(lǐng)導(dǎo)干部兼職問(wèn)題的規(guī)范和嚴(yán)格管理，退休官員成立并任職于社會(huì)組織的現(xiàn)象得到了遏制。但在之前相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，離退休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)組織中兼職現(xiàn)象在各地普遍存在。對(duì)于政府部門而言，批準(zhǔn)由退休官員成立并負(fù)責(zé)的社會(huì)組織所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)小[7]，這就有別于由民間人士成立并負(fù)責(zé)的社會(huì)組織。政府無(wú)法知曉一個(gè)陌生的民間人士以往的表現(xiàn)，也就無(wú)法通過(guò)其以往的表現(xiàn)來(lái)檢驗(yàn)其是否可靠，因此在登記審批時(shí)往往比較慎重和小心。

二是與政府親近的學(xué)者和知名公益人推動(dòng)成立或擔(dān)任負(fù)責(zé)人的社會(huì)組織。學(xué)界積極參與和推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展是一些國(guó)家和地區(qū)的重要經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者與地方政府的合作是一種雙贏的策略。學(xué)者可以將自己的理性、理念和追求成效的精神傳遞給社會(huì)組織，而學(xué)者所創(chuàng)辦的社會(huì)組織能夠獲得批準(zhǔn)成立,學(xué)者本人也需要得到政府的信任和認(rèn)可。通常是學(xué)者通過(guò)以往的合作和接觸，已與政府建立了良好的互動(dòng)關(guān)系。此外，還有一些能夠帶來(lái)先進(jìn)的公益理念和模式的公益人也能夠獲得地方政府的認(rèn)可。

三是支持型社會(huì)組織。支持型社會(huì)組織是專門為社會(huì)組織提供資金、場(chǎng)地、信息、咨詢及能力建設(shè)等服務(wù)的組織。那么，為什么支持型社會(huì)組織能夠獲得政府登記注冊(cè)呢？對(duì)此，希望工程創(chuàng)始人、南都公益基金會(huì)副理事長(zhǎng)徐永光在談及公益孵化器的生命力時(shí)認(rèn)為，其滿足了剛剛萌芽的草根組織、政府與出資方等三方的需要。就政府而言，解決了其決策困境。他說(shuō)：“在孵化器里，一個(gè)‘好蛋’，會(huì)有成長(zhǎng)，會(huì)孵出小雞。但它也可能是一個(gè)‘壞蛋’，就孵不出來(lái)。這意味著，通過(guò)這樣的過(guò)濾后，對(duì)于有發(fā)展前景的，再給予登記，這樣就穩(wěn)妥多了。所以說(shuō)，孵化器可以‘屏蔽’政府的風(fēng)險(xiǎn)，解決了政府的決策困難。”[8]

可以看出，對(duì)于政府而言，僅有登記管理體制對(duì)社會(huì)組織的制度約束，還不足以讓政府放心，因此還需要以一些個(gè)人的特殊方式和途徑來(lái)增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的信任。而正是“由于同時(shí)實(shí)施了基于個(gè)人信任和制度信任這兩套維持信任的機(jī)制，政府認(rèn)為預(yù)期獲得的利益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)損失，所以可以對(duì)非營(yíng)利組織給予信任，這是中國(guó)非營(yíng)利組織在短期內(nèi)得以迅速成長(zhǎng)的重要原因之一”[9]。

2.精準(zhǔn)研判政府需求

社會(huì)組織的生存空間與政府職能密切相關(guān)。這是因?yàn)槠渖婵臻g一方面取決于政府職能轉(zhuǎn)移的力度，即政府“越位”部分的讓渡；另一方面則涉及對(duì)政府“缺位”部分的彌補(bǔ)。因此，社會(huì)組織只有準(zhǔn)確把握這兩部分變化特點(diǎn)，才能了解政府的需求，進(jìn)而獲取自身生存的空間。

從政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐看，它呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：①在把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)移政府職能。政府職能轉(zhuǎn)移不是消極被動(dòng)地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題，而是在深入研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上積極主動(dòng)地引導(dǎo)社會(huì)力量的發(fā)展。②以積極穩(wěn)妥的方式轉(zhuǎn)移政府職能。政府職能轉(zhuǎn)移是在考慮現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府體制改革和社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，充分考慮各種因素，依法、穩(wěn)步、有序地推進(jìn)。對(duì)轉(zhuǎn)移出的政府職能，政府并不是放手不管，而是要幫助社會(huì)組織將事情做好。社會(huì)組織只有準(zhǔn)確地把握政府職能轉(zhuǎn)移這一特點(diǎn)、節(jié)奏、方向及在此過(guò)程中政府的所思、所想、所憂，才能順利承接政府讓渡的空間，并獲得政府的支持和幫助。

社會(huì)組織還要善于發(fā)現(xiàn)一些新的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于這些新問(wèn)題，政府囿于精力所限及職能不明確等原因而疏于管理，出現(xiàn)職能“缺位”或不到位的狀況，如對(duì)外來(lái)務(wù)工者的社會(huì)支持問(wèn)題、對(duì)“空巢”老人的照顧問(wèn)題、流浪兒童無(wú)人監(jiān)護(hù)問(wèn)題等。社會(huì)組織恰恰可以憑借自身的優(yōu)勢(shì)在這些政府職能難以覆蓋之處發(fā)揮作用，并提供優(yōu)質(zhì)的、個(gè)性化服務(wù)，從而減輕政府的社會(huì)壓力，降低行政成本。

三、結(jié) 論

從社會(huì)組織的適應(yīng)性反應(yīng)看，其突出表現(xiàn)出兩方面的特征：一是政治關(guān)聯(lián)；二是功能失調(diào)。

改革開(kāi)放后，我國(guó)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革要求政府退出自己管不好、也管不了的領(lǐng)域。但是，鑒于我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善、社會(huì)力量發(fā)育不足，又要求政府扶持和培育市場(chǎng)與社會(huì)，在市場(chǎng)和社會(huì)未充分發(fā)育和成長(zhǎng)起來(lái)之時(shí)，繼續(xù)行使一些職能。也就是說(shuō)，政府不僅要維護(hù)市場(chǎng)和社會(huì)，同時(shí)又要參與培育市場(chǎng)和社會(huì)。因此，我們的“市場(chǎng)”和“社會(huì)”并非如西方國(guó)家一樣，是自然演進(jìn)的過(guò)程，而更多是再生型的、被設(shè)計(jì)出來(lái)的市場(chǎng)和社會(huì)。就社會(huì)建設(shè)而言，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”表明政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。

在政府主導(dǎo)型的改革中，由于政府起領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的作用，并掌握了大量的公共資源和行政處置權(quán)，不可避免地導(dǎo)致了企業(yè)、社會(huì)組織與政府之間將產(chǎn)生特殊的政治關(guān)聯(lián)。所謂政治關(guān)聯(lián)，就是指企業(yè)、社會(huì)組織與政府或者有實(shí)權(quán)公職人員有某種特殊關(guān)系，而這種關(guān)系能夠幫助企業(yè)和社會(huì)組織從政府那里得到生存和發(fā)展的資源。這一點(diǎn)，在我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)得尤為明顯。民營(yíng)企業(yè)通過(guò)不同渠道擁有政府資源，與不同層級(jí)的政府部門建立緊密的聯(lián)系，從而與政府官員的溝通更為有效，以帶來(lái)政治利益和經(jīng)濟(jì)效益[9]。

社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中，也展現(xiàn)出這種政治關(guān)聯(lián)的特性。一方面，由于政府掌握社會(huì)組織成立與否的行政處置權(quán)，社會(huì)組織為取得合法性不得不通過(guò)各種非正式人際關(guān)系獲取政府的信任；另一方面，由于政府掌握著社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵資源，社會(huì)組織也不得不與政府搞好“關(guān)系”。

當(dāng)前，政府對(duì)社會(huì)組織的功能與作用是有偏好的。在此情形下，社會(huì)組織只有迎合政府的偏好，才能獲得公共資源的支持。其實(shí)，政府對(duì)社會(huì)組織的選擇依據(jù)有兩個(gè)方面：一是社會(huì)組織能否給政府“分擔(dān)”和“解憂”；二是社會(huì)組織會(huì)不會(huì)給政府帶來(lái)“麻煩”。社會(huì)組織選擇抑制利益表達(dá)功能而專注于公共服務(wù)，無(wú)疑是既能為政府“分擔(dān)”和“解憂”，更不會(huì)給政府帶來(lái)“麻煩”，顯然會(huì)較容易得到政府的支持。但抑制利益表達(dá)功能并專注于公共服務(wù)實(shí)質(zhì)使社會(huì)組織呈現(xiàn)出功能失調(diào)的特征。