中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)嵌入式治理模式的構(gòu)建

蔡士琴

(鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院馬克思主義學(xué)院，河南 鶴壁 458030)

黨的十八大以來(lái)，黨中央以“食品安全既是重大的民生問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題”將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作上升到治國(guó)理政的新階段，并作出了實(shí)施食品安全戰(zhàn)略重大決策[1]。但是中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理依舊存在著治理主體“一元性”、治理內(nèi)容“表面性”、治理手段“懸浮性”以及治理機(jī)制滯后性等問(wèn)題[2]。面對(duì)中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜性和艱巨性，如何在動(dòng)態(tài)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)選擇，從復(fù)雜化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)變化中尋求新的治理路徑至關(guān)重要。

對(duì)此食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理學(xué)者們已進(jìn)行了綜合考量與研究，主要集中在兩個(gè)方面：

① 食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。劉兆平[3]認(rèn)為，中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依舊存在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量低下，技術(shù)與數(shù)據(jù)整合力度不高，以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法單一等問(wèn)題。董士曇[4]從體制機(jī)制角度切入，發(fā)現(xiàn)中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還存在評(píng)估模式專家主導(dǎo)，評(píng)估過(guò)程行政導(dǎo)向等問(wèn)題。在未來(lái)，應(yīng)從隸屬關(guān)系、組織模式、權(quán)責(zé)分配、評(píng)估程序、制約機(jī)制等角度對(duì)中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)體系進(jìn)行重構(gòu)。周良金等[5]指出在《食品安全法》基礎(chǔ)上構(gòu)建的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在評(píng)估過(guò)程、評(píng)估規(guī)范、評(píng)估職權(quán)以及評(píng)估模式等方面都存在明顯的行政導(dǎo)向問(wèn)題。同時(shí)，制度的構(gòu)建尚未發(fā)揮公眾以及媒體等第三方力量，存在著明顯的評(píng)估主體鴻溝。

② 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。王建華等[6]認(rèn)為中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者耦合協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多中心嵌入式食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治。張蓓等[7]基于協(xié)同理論提出跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)從主體責(zé)任落實(shí)、制度基礎(chǔ)夯實(shí)、謠言傳播管理、智慧監(jiān)管賦能等角度加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理機(jī)制。但是已有研究?jī)H僅運(yùn)用相關(guān)理論來(lái)研究食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，尚未探討理論本身，相關(guān)理論是否符合中國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)中國(guó)特色治理，還需要深入探討。

“嵌入”一詞最初是由匈牙利經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾·波蘭尼提出，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)嵌入到政治、宗教文化和社會(huì)關(guān)系中發(fā)展[8]。美國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克·格蘭諾維特在此基礎(chǔ)上提出了“嵌入性”的概念，他認(rèn)為在關(guān)注社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)個(gè)體行為結(jié)構(gòu)性制約過(guò)程中，應(yīng)更加關(guān)注個(gè)體行為者的“脫嵌性”，即為充分發(fā)揮個(gè)體行動(dòng)對(duì)其所處結(jié)構(gòu)性制約的主觀能動(dòng)性[9]。

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理情境下，嵌入式治理即為政府、公民、第三部門等多主體應(yīng)嵌入到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體邏輯框架中，豐富治理手段、深入治理內(nèi)容、構(gòu)建多元治理機(jī)制。研究擬從嵌入式治理理論視角探索中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理路徑的重構(gòu)方式，實(shí)現(xiàn)中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)嵌入式治理，以期為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理路徑重構(gòu)提供思路與啟示。

1 中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 治理主體行動(dòng)的單向性

政府、非政府組織、公民個(gè)人等都是食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的主體，須完全嵌入食品安全治理場(chǎng)域中并形成互惠關(guān)系才可以從根源上促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理有效進(jìn)行。但是，中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理主體行動(dòng)的單向性依舊明顯，主要體現(xiàn)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治理念偏差嚴(yán)重、食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治信息交流不暢、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治法制保障不足三大方面。

1.1.1 食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治理念偏差 嵌入式治理理念強(qiáng)調(diào)多元主體之間的雙向互動(dòng)，受制于傳統(tǒng)管制型食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式的約束，政府權(quán)威包攬，排斥第三方力量，導(dǎo)致多元共治理念缺失。同時(shí)，多元主體共治理念的氛圍感不足，也使得治理主體間的公平性、互動(dòng)性、合作性受阻，食品安全風(fēng)險(xiǎn)多元主體制度化、組織化程度低。

1.1.2 食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治信息交流不暢 信息交流與共享是實(shí)現(xiàn)多主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)，但中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理信息發(fā)布依舊依賴于政府機(jī)構(gòu)，尚未形成統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布機(jī)構(gòu)。信息發(fā)布機(jī)構(gòu)的單一性就導(dǎo)致了食品信息發(fā)布的不透明性與滯后性，對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)事件的處理結(jié)果多以事后通報(bào)為主，缺乏過(guò)程性與公開(kāi)性。

1.1.3 完善的法律法規(guī)保障是食品安全風(fēng)險(xiǎn)多主體嵌入的保障 中國(guó)在2021年修訂了《食品安全法》，法律也明確提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)多主體共治的基本原則，但由于缺乏可操作性的定義，多主體嵌入式合作就成為空談，實(shí)際運(yùn)作難以取得成效。

1.2 治理手段的脫嵌性

食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的手段主要包括制度化和非制度化兩種形式[10]。制度化手段主要包括法律法規(guī)、政策等正式制度；非制度化治理手段主要包括約定俗成、共同價(jià)值觀、社會(huì)規(guī)范等非正式制度。在中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，正式制度懸浮于食品安全治理實(shí)踐中，非正式制度的衰微性和契約性難以起到應(yīng)有的作用，最終導(dǎo)致治理手段的整體脫嵌性。

1.2.1 正式制度的懸浮性 隨著轉(zhuǎn)基因、納米技術(shù)等高科技力量在食品安全生產(chǎn)過(guò)程中的應(yīng)用，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性以及綜合性愈加明顯。同時(shí)，在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理不僅需要實(shí)現(xiàn)事實(shí)與內(nèi)容的相契合，更加需要實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防與事后追責(zé)的統(tǒng)一。而中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的法律責(zé)任制度體現(xiàn)為以“事后課責(zé)”為中心的特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)的節(jié)點(diǎn)前移。此外，中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)法律體現(xiàn)為以個(gè)人權(quán)益為中心的責(zé)任追究模式，如侵權(quán)責(zé)任、合同責(zé)任等均體現(xiàn)個(gè)人主義原則。加拿大學(xué)者薩姆納曾指出“權(quán)利的擴(kuò)大與增加也會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的貶值”[10]。中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)法律在注重個(gè)人權(quán)利的維護(hù)中，也喪失了對(duì)公共利益的重視，食品經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者等在內(nèi)的社會(huì)責(zé)任。

1.2.2 非正式制度的衰微性 美國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克·格蘭諾維特認(rèn)為習(xí)俗、社會(huì)關(guān)系、共同價(jià)值觀都是影響經(jīng)濟(jì)行為的重要因素。在中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信價(jià)值理念的缺失，消費(fèi)者監(jiān)管習(xí)慣的游離都導(dǎo)致了非制度性的整體衰微，難以起到應(yīng)有的作用。非正式制度可以對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理起到“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的作用。

1.3 治理機(jī)制的滯后性

從中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)有治理機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的構(gòu)建更重視具體食品安全問(wèn)題的解決，但忽視長(zhǎng)期目標(biāo)的可持續(xù)性建設(shè)。

1.3.1 缺乏協(xié)商機(jī)制 協(xié)商機(jī)制通過(guò)多主體的平等對(duì)話與討論等形式，實(shí)現(xiàn)多主體之間的信息溝通與行動(dòng)協(xié)同，破解食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治過(guò)程中的信息鴻溝問(wèn)題，促進(jìn)食品安全協(xié)商治理的價(jià)值理性與工具理性回歸。但是，在實(shí)踐中，由于無(wú)法通過(guò)正式的參與途徑將相關(guān)建議進(jìn)行直接性表達(dá)，只能通過(guò)媒體等第三方力量進(jìn)行間接性的表達(dá)。這種間接性的風(fēng)險(xiǎn)治理不僅難以在實(shí)踐與空間上獲得更多優(yōu)勢(shì)，更加不利于多主體合力的形成。

1.3.2 缺乏合作機(jī)制 從可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理長(zhǎng)效機(jī)制的形成離不開(kāi)合作機(jī)制的構(gòu)建。由于食品安全生產(chǎn)過(guò)程的復(fù)雜性、食品安全監(jiān)管的動(dòng)態(tài)性，對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要專業(yè)技術(shù)支撐，需要與專業(yè)機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。但目前中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中公眾、媒體等社會(huì)力量尚未與專業(yè)組織建立合作關(guān)系，現(xiàn)有合作機(jī)制依舊停留在“民告官管，民不告官不糾”的窘境，長(zhǎng)效性的合作機(jī)制尚未形成。

2 嵌入式治理模式的構(gòu)建

2.1 治理主體互嵌

食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體以及消費(fèi)者，都是中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要外部力量，對(duì)于實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理有著重要的推動(dòng)作用，但是外部干預(yù)機(jī)制的運(yùn)作必須與政府主導(dǎo)力量相耦合才能彰顯。因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)多主體互嵌式治理就需要完善嵌入式微觀規(guī)則。

2.1.1 信息對(duì)稱是治理主體互嵌的前提 在食品市場(chǎng)中，生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者和消費(fèi)者之間存在著高度的信息不對(duì)稱問(wèn)題，政府可以以法律法規(guī)的形式來(lái)保障食品安全信息披露的種類、方式、地點(diǎn)等，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)食品安全信息公開(kāi)與透明。同時(shí)，政府可以構(gòu)建食品安全信用檔案，將企業(yè)的違法信息記錄在案，定期及時(shí)地進(jìn)行公布，便于消費(fèi)者對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行聲譽(yù)懲罰。

2.1.2 法律體系開(kāi)放是治理主體互嵌的保障 在完善法律體系開(kāi)放的過(guò)程中，要注重對(duì)行業(yè)和公眾參與機(jī)制的培育，最大程度地實(shí)現(xiàn)食品安全的意見(jiàn)征集、意見(jiàn)綜合，為食品安全決策制定提供信息基礎(chǔ)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理在立法過(guò)程中應(yīng)該體現(xiàn)公眾意志，傾聽(tīng)公眾聲音，反映大眾需求。在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，加強(qiáng)公眾對(duì)執(zhí)法監(jiān)管部門的監(jiān)督與制衡。在司法體系中，應(yīng)逐步完善食品安全公益訴訟制度和食品安全損害賠償制度，以維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。

綜上，實(shí)現(xiàn)信息的無(wú)障礙化溝通與法律體系的具體化操作，為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理主體互嵌提供了基礎(chǔ)與保障。

2.2 治理手段雙管齊下

面對(duì)中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理手段“脫嵌性”問(wèn)題，應(yīng)采取以法律、正式制度來(lái)規(guī)范主體間關(guān)系的契約治理(Contractual Governance)和以共同理念及價(jià)值觀為基礎(chǔ)的社會(huì)化關(guān)系治理(Relational Governance)。契約治理和社會(huì)關(guān)系治理有助于實(shí)現(xiàn)制度性治理與非制度性治理的雙效融合，對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理來(lái)說(shuō)，優(yōu)化食品行業(yè)協(xié)會(huì)治理機(jī)制和加強(qiáng)食品安全教育是實(shí)現(xiàn)契約治理和關(guān)系治理的重要方式。

2.2.1 優(yōu)化食品行業(yè)協(xié)會(huì)治理 行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)堅(jiān)持政府的頂層設(shè)計(jì)與分類指導(dǎo)，并在職能、機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)等方面獨(dú)立于政府管理，充分發(fā)揮自治性與獨(dú)立性，堅(jiān)持公益導(dǎo)向，降低行業(yè)協(xié)會(huì)的入會(huì)交易成本，提升企業(yè)的參與率，并及時(shí)反饋食品生產(chǎn)企業(yè)的訴求。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部治理，例如為了防止企業(yè)間的合謀機(jī)制，可以構(gòu)建互查制度，實(shí)現(xiàn)雙企業(yè)之間的循環(huán)檢查。為了防止企業(yè)間的惡意競(jìng)爭(zhēng)，打壓對(duì)手，可以建立申訴機(jī)制。同時(shí)，必要的獎(jiǎng)懲制度有助于實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的規(guī)范發(fā)展，但是該制度的嚴(yán)格程度如何“拿捏”還需深入研究。

2.2.2 強(qiáng)化食品安全教育 加強(qiáng)食品安全教育是重塑食品安全社會(huì)氛圍，提升公民食品安全意識(shí)理念的重要途徑。在加強(qiáng)食品安全教育中應(yīng)通過(guò)正規(guī)教育與職業(yè)教育相結(jié)合的途徑，實(shí)現(xiàn)教育的普及化。同時(shí)，食品安全教育渠道也應(yīng)堅(jiān)持多元化方式、多樣化載體的社會(huì)化教育形式，立足電視、廣播、短視頻、圖書乃至學(xué)校課堂等途徑，實(shí)現(xiàn)食品安全教育的生活化與大眾化。

2.3 治理機(jī)制的長(zhǎng)效化

食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理效果不僅依賴多主體間的自我調(diào)適與協(xié)同，更加需要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制“脫嵌性”問(wèn)題。

2.3.1 協(xié)商機(jī)制制度化建設(shè) 協(xié)商民主機(jī)制的制度化建設(shè)不僅能夠?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)治理提供穩(wěn)定的制度保障，更加可以明確多主體在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的地位，明確參與治理的流程與體系。例如，可以構(gòu)建囊括政府、食品企業(yè)、公眾等多主體的食品安全網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)食品安全治理的線上溝通，及時(shí)交流、治理常態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)食品安全協(xié)商機(jī)制的智慧化。

2.3.2 建立合作機(jī)制 面對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)性與鑒定專業(yè)性，治理主體還需與第三方食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期化合作，例如，食品檢測(cè)有限公司、食品檢測(cè)研究院等，從而提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的專業(yè)性。

3 結(jié)論

研究從嵌入式治理理論視角探索中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理路徑的重構(gòu)方式，搭建了“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者耦合協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了多中心嵌入式食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治，有效地彌補(bǔ)了治理主體“一元性”、治理內(nèi)容“表面性”、治理手段“懸浮性”以及治理機(jī)制滯后性等問(wèn)題。但研究還存在一些不足：① 研究尚未導(dǎo)入數(shù)據(jù)、案例進(jìn)行分析，缺乏論證深度；② 對(duì)嵌入式治理論述相對(duì)較少，作為西方舶來(lái)品的相關(guān)理論，是否符合中國(guó)國(guó)情，是否體現(xiàn)中國(guó)特色治理，還需要深入探討，在今后筆者將逐步完善、彌補(bǔ)以上缺陷。