探索構(gòu)建協(xié)作聯(lián)動長效機制 強化機構(gòu)編制監(jiān)督檢查力量

河南省滑縣縣委編辦課題組

一、新形勢下加強機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的重要性

機構(gòu)編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，機構(gòu)編制工作是合理配置黨的執(zhí)政資源、加強黨的執(zhí)政能力和國家政權(quán)建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，不僅關(guān)系到上層建筑，還與經(jīng)濟基礎(chǔ)密不可分。機構(gòu)編制管理工作包含決策、執(zhí)行、反饋評估、再決策、再執(zhí)行，在這整個過程中監(jiān)督檢查都發(fā)揮著重要作用。因此，加強機構(gòu)編制監(jiān)督檢查既能有力推進機構(gòu)編制管理法定化建設(shè)，又能促進機構(gòu)編制管理提高多樣化層次和成效落地。

監(jiān)督檢查工作是機構(gòu)編制系統(tǒng)監(jiān)督體系的重要體現(xiàn)，也是黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，要加強黨對機構(gòu)編制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進機構(gòu)編制法定化。因此，適應(yīng)機構(gòu)編制工作體制新職責(zé)新定位，規(guī)范和完善機構(gòu)編制工作，機構(gòu)編制監(jiān)督檢查顯得尤為重要。

2019年8月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》（以下簡稱《條例》），這是第一部全方位系統(tǒng)化規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)編制工作的專門法規(guī)，是機構(gòu)編制工作遵循的“基本法”。《條例》規(guī)定：“各級機構(gòu)編制委員會及其辦公室應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)權(quán)限，對機構(gòu)編制工作規(guī)定貫徹落實情況進行監(jiān)督檢查，糾正違紀違法行為，并按照有關(guān)規(guī)定向本級黨委提出問責(zé)建議。”這充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革、機構(gòu)編制工作的重要論述，明確了機構(gòu)編制工作的運行機制，切實加強了機構(gòu)編制監(jiān)督檢查頂層設(shè)計，也為機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作提供了制度遵循。

2020年11月《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作辦法》（以下簡稱《辦法》）正式發(fā)布，進一步規(guī)范了監(jiān)督檢查工作，同時《機構(gòu)編制報告制度實施辦法（試行）》（以下簡稱《報告制度》）等法規(guī)制度的相繼頒布，加強了監(jiān)督檢查制度建設(shè)，是機構(gòu)編制管理法制化進程的重要突破，更加明確了“編制就是法制”，對機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作提出了新的、更高的要求。在新形勢下，如何履行好機構(gòu)編制監(jiān)督職責(zé)，落實好機構(gòu)編制法定化要求，鞏固機構(gòu)改革成果，建立長效機制，是擺在機構(gòu)編制部門面前的新挑戰(zhàn)。

二、新形勢下機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的基本內(nèi)涵

監(jiān)督檢查，從字面看包含兩層意思，監(jiān)督和檢查。機構(gòu)編制監(jiān)督檢查，就是機構(gòu)編制部門對機構(gòu)編制管理對象進行監(jiān)督檢查的過程，具體包括檢查機構(gòu)編制方針政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度、重大決策的執(zhí)行情況，督促落實機構(gòu)編制管理政策規(guī)定、糾正違紀違法行為、嚴肅機構(gòu)編制紀律、維護機構(gòu)編制權(quán)威。

機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的主體是各級機構(gòu)編制委員會及其辦公室，對象是各級黨委機關(guān)、政府機關(guān)，人大、政協(xié)、檢察、審判、監(jiān)察機關(guān)，各民主黨派機關(guān)、群團機關(guān)和事業(yè)單位，機構(gòu)編制管理機關(guān)。重點內(nèi)容涉及五個方面：一是堅持黨管機構(gòu)編制情況。主要是黨委（黨組）是否堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴格貫徹落實黨中央關(guān)于機構(gòu)編制工作的方針政策和決策部署，是否按照規(guī)定要求請示報告機構(gòu)編制事項，在落實機構(gòu)編制事項時是否堅持民主集中制、參與決策討論，是否有“條條干預(yù)”情況。二是落實機構(gòu)改革情況。機構(gòu)改革方案是否存在未嚴格按照要求開展工作、討價還價、變相搞變通等情況。三是規(guī)范機構(gòu)編制管理的情況。機構(gòu)編制工作對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的貫徹執(zhí)行情況，機構(gòu)限額和編制總量控制情況，以及機構(gòu)編制管理權(quán)限和審核監(jiān)督問責(zé)等情況。四是嚴格執(zhí)行“三定”規(guī)定情況。機關(guān)、事業(yè)單位職能配置、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備等是否嚴格按照“三定”規(guī)定。五是嚴肅機構(gòu)編制紀律情況。主要是機構(gòu)編制舉報受理和查處違反機構(gòu)編制規(guī)定行為等的情況。

新形勢下的機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作要求我們大膽創(chuàng)新，以理論創(chuàng)新指導(dǎo)監(jiān)督檢查工作實踐，不斷優(yōu)化完善工作機制、流程，不斷提高工作水平，加強機構(gòu)編制各工作機構(gòu)之間，以及與外部和其他有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，創(chuàng)新工作方法，探索機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估的多樣化，增強督查工作效果。

三、研究的主要內(nèi)容和方式

（一）研究的主要內(nèi)容

機構(gòu)編制部門負責(zé)推進黨和國家行政管理體制機制改革工作。近年來，黨和政府機構(gòu)改革及其他重點難點改革任務(wù)圓滿完成，機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作也面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)和要求，各部門“三定”規(guī)定落實情況，機構(gòu)編制法律法規(guī)執(zhí)行情況，是否存在“兩面”現(xiàn)象，是否有違規(guī)設(shè)置部門、掛牌、增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，是否有“條條干預(yù)”情況等，這些都是我們需要研究的內(nèi)容。

（二）研究方法

資料分析法：研讀機構(gòu)編制管理、監(jiān)督檢查方面的法規(guī)制度文件，收集整理上級部門下發(fā)的有關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)材料，查閱近年來的黨政機構(gòu)改革方案，37個限額部門、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道“三定”規(guī)定，以及近兩年來機構(gòu)編制審計方面的資料，通過編辦內(nèi)部股室之間業(yè)務(wù)交流，與職能部門開展座談等等，掌握第一手的資料。深入分析滑縣機構(gòu)編制監(jiān)督檢查遇到的問題和主要的原因，探索合理有效的解決方法。

文獻研究法：收集研讀國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)編制監(jiān)督檢查方面的文獻資料，整理分析機構(gòu)編制監(jiān)督檢查方面的最新理論、創(chuàng)新做法和先進經(jīng)驗，為縣級機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作提供理論指導(dǎo)和方法借鑒。

實地調(diào)查法：選取了滑縣新設(shè)或重新組建的6個政府組成部門以及6個重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦，通過查閱資料、實地走訪、調(diào)查訪問、座談交流等方式，調(diào)研機構(gòu)編制法規(guī)制度、“三定”規(guī)定執(zhí)行情況，機構(gòu)設(shè)置、人員編制、部門掛牌運行等情況，全面深入了解縣級機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的現(xiàn)狀，剖析遇到的困難和問題，從而尋求破解之道，規(guī)范機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作。

四、機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的現(xiàn)狀

黨和國家機構(gòu)改革后，按照上級精神，滑縣縣委編辦歸口縣委組織部管理。設(shè)五個內(nèi)設(shè)機構(gòu)：綜合股、政策法規(guī)股（行政體制改革股）、機構(gòu)編制管理股、監(jiān)督檢查股、事業(yè)單位登記股。監(jiān)督檢查股主要承擔(dān)機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，負責(zé)監(jiān)督檢查機構(gòu)編制法律法規(guī)和政治執(zhí)行情況，各部門“三定”規(guī)定的落實情況，跟蹤督查機構(gòu)改革方案的落實情況，開展機構(gòu)編制違規(guī)違紀的預(yù)防教育、檢舉投訴、處理處罰等工作，組織實施機構(gòu)編制審計工作，與組織、財政、人社、審計等多部門間的聯(lián)動協(xié)作，建立健全機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作制度等的工作。

經(jīng)過幾年的探索和實踐，滑縣機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，突出教育預(yù)防與監(jiān)督檢查相結(jié)合、督促整改與完善制度相結(jié)合，走出了一條特色創(chuàng)新之路。一是協(xié)同相關(guān)部門建立聯(lián)動審查機制，完善人員流動管理臺賬，健全人員一對一、部門多對一工作制度。嚴格管理人員編制辦事流程，深入剖析機構(gòu)編制管理工作中存在的問題，嚴格履行機構(gòu)編制審核程序，明確規(guī)范人員進、出流動管理和具體操作程序，建立健全管好、管住人員流動的長效機制。二是持續(xù)開展機構(gòu)編制審計工作。與組織、審計等部門聯(lián)合開展審計工作，對機構(gòu)編制管理執(zhí)行情況進行審計，注重加強對機構(gòu)編制執(zhí)行情況審計結(jié)果的規(guī)范運用，切實推動全縣領(lǐng)導(dǎo)干部自覺執(zhí)行機構(gòu)編制規(guī)定，不斷提高機構(gòu)編制管理水平，提高領(lǐng)導(dǎo)干部機構(gòu)編制法律法規(guī)知識水平，進一步強化機構(gòu)編制管理剛性約束。三是加強機構(gòu)編制法律法規(guī)宣傳工作。嚴格落實《條例》《報告制度》《辦法》等規(guī)定要求，通過發(fā)放機構(gòu)編制監(jiān)督檢查宣傳手冊和典型案例展示等方式，廣泛普及機構(gòu)編制知識，加強預(yù)防教育。四是嚴厲查處機構(gòu)編制違規(guī)違紀行為。落實中央巡視整改要求，治理“三超兩亂”，貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于嚴禁“條條干預(yù)”重要指示精神，對超審批權(quán)限設(shè)置機構(gòu)、“條條干預(yù)”等問題開展自查自糾，建立工作臺賬，健全工作機制，加大監(jiān)督檢查力度，進一步筑牢不可觸碰的機構(gòu)編制紀律底線。

五、監(jiān)督檢查工作存在的問題及原因

（一）機構(gòu)編制法制化意識缺乏

黨和國家機構(gòu)改革后，雖然各單位領(lǐng)導(dǎo)班子學(xué)習(xí)了部門“三定”規(guī)定、《條例》《報告制度》、機構(gòu)編制監(jiān)督檢查宣傳手冊等法規(guī)制度文件，但仍有個別部門或單位，對機構(gòu)編制制度一知半解，對本部門或單位“三定”規(guī)定學(xué)習(xí)不夠深入透徹，對新時期加強機構(gòu)編制管理的重要意義認識不到位，對機構(gòu)編制紀律規(guī)定理解存在偏差，導(dǎo)致片面強調(diào)本部門、本單位面臨的困難，單位內(nèi)部人員混編混崗、違規(guī)增設(shè)機構(gòu)、人員管理不規(guī)范等現(xiàn)象。從機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作角度來說，實踐工作與法規(guī)制度中關(guān)于監(jiān)督檢查工作的要求還有差距。

（二）監(jiān)督檢查力量薄弱，方式方法單一

機構(gòu)編制監(jiān)督檢查主要依靠單位定期自查、多單位聯(lián)合開展的經(jīng)濟責(zé)任審計、“12310”舉報電話等等提供的線索進行大都是被動式或者參與配合式，方法略顯單一。雖然多部門聯(lián)合審計時會結(jié)合實地調(diào)查，但往往機構(gòu)一看、問卷一填、訪談一問就走了，對被審計單位的機構(gòu)設(shè)置、人員配備使用以及機構(gòu)相關(guān)人員對機構(gòu)編制法律知曉情況的了解不夠全面。主動牽頭開展機構(gòu)編制監(jiān)督檢查缺乏，沒有根據(jù)單位的不同科學(xué)地制定監(jiān)督檢查方案、安排工作。在具體工作開展中，主要運用傳統(tǒng)的方法，創(chuàng)新性不足。如在審計工作中，主要采用比對機構(gòu)編制管理臺賬、簽到冊和工資花名冊，查閱紙質(zhì)資料等的方法，工作效率不高。訪問座談時，主要訪談對象為分管領(lǐng)導(dǎo)或者熟悉業(yè)務(wù)的工作人員，未涉及其他人員，對被審計單位的了解不全面。

（三）部門之間未建立良好的協(xié)調(diào)機制

在機構(gòu)編制管理鏈條上，編制、人社、財政、組織、審計、紀檢監(jiān)察等部門都發(fā)揮著重要作用，尤其是在機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作方面，必須依靠相關(guān)部門的協(xié)作配合。光靠機構(gòu)編制部門自身的監(jiān)督檢查手段，不僅耗費人力，難以長期堅持，而且由于缺少處罰措施，很難對管理對象形成有效制約。雖然在機構(gòu)編制核查與審計工作中，會與有關(guān)部門相互配合共同完成階段性重點工作任務(wù)，但日常工作的聯(lián)系并不緊密，有時處于各管各的事，互不了解、互不通氣的狀態(tài)。如在對超審批權(quán)限設(shè)置機構(gòu)等問題進核查時，配備干部的權(quán)限在組織部門，造成編制部門對單位是否存在超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部問題不能很好地了解。

（四）監(jiān)督檢查“后半篇文章”受到阻礙

雖然在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)了一些問題，但在實際工作中，如何行之有效地處理機構(gòu)編制違規(guī)違紀問題卻遇到了考驗。比如通過自查、審計等發(fā)現(xiàn)的機構(gòu)編制問題，單位也給出了解決辦法、打了報告，但后期追蹤很少，未深入有關(guān)單位開展“回頭看”，后續(xù)整改的怎么樣，是否存在“紙上”整改，沒有很好地形成監(jiān)督檢查工作閉環(huán)，造成個別單位對機構(gòu)編制問題整改工作不夠重視，甚至存在走過場現(xiàn)象。此外，受到編制部門職責(zé)權(quán)限限制，對發(fā)現(xiàn)的問題不敢較真碰硬，對于違反機構(gòu)編制紀律的單位和個人主要處理手段是約談教育、限期整改等，和組織部門、紀檢監(jiān)察等部門的配合少之又少，造成處理措施不強硬，有時候很難起到監(jiān)督的作用，機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作高壓線的震懾效力十分有限。

（五）監(jiān)督檢查隊伍建設(shè)不足

編制部門肩負著行政管理體制改革、黨政群機構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革以及機構(gòu)編制日常管理和監(jiān)督檢查等工作，責(zé)任重大任務(wù)繁重。縣級編辦編制配備少，人員有限力量偏弱，監(jiān)督檢查人員僅有1～2人，而且還身兼數(shù)職，導(dǎo)致工作力不從心，只能將有限的精力投入到監(jiān)督檢查上。同時，由于各單位尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員少人事變動頻繁，負責(zé)機構(gòu)編制的專職人員少之又少，而且存在這個人剛熟悉了機構(gòu)編制工作業(yè)務(wù)，很快又換人了，一切又要從頭再來，從而增加了監(jiān)督檢查工作的壓力，無法深入開展工作，難以保證常態(tài)化。

六、加強機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的對策和建議

（一）要不斷增強機構(gòu)編制法制化意識

目前機構(gòu)編制法規(guī)制度日趨完善，相繼出臺了《條例》《報告制度》《辦法》等，習(xí)近平總書記也多次在不同場合對機構(gòu)編制工作作出了重要指示，這就要求廣大黨員干部帶頭學(xué)習(xí)，不僅要動口動手，更要入腦入心。各單位領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是“一把手”，要學(xué)深學(xué)透，掌握好“大盤子”。此外各單位人事專干、具體負責(zé)人員也要對業(yè)務(wù)內(nèi)的機構(gòu)編制知識進行詳細的學(xué)習(xí)，從而更好地指導(dǎo)工作。將機構(gòu)編制法規(guī)知識的學(xué)習(xí)宣傳教育納入黨校教育，作為必修課程，教育各級黨員干部和學(xué)員不觸紀律高壓線，時刻踐行黨中央關(guān)于機構(gòu)編制工作的方針政策和決策部署。此外，印發(fā)《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查典型案例選編》和《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查宣傳手冊》等，廣泛宣傳普及機構(gòu)編制知識，加強機構(gòu)編制法制化意識。

（二）要主動創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式

除了機構(gòu)編制常規(guī)檢查、聯(lián)合檢查之外，還要加強專項檢查，特別是黨和國家機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革完成之后，對單位掛牌、內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備、人員轉(zhuǎn)隸等情況開展專項檢查，突出主動性和真實性。增加對機關(guān)事業(yè)單位的隨機抽查次數(shù)，不定時暗訪，全面掌握被督查單位的真實情況。各單位各部門也要增強自身建設(shè)，提高認識，對本單位機構(gòu)和人員編制情況進行自查，并形成階段性的自查報告，這樣有利于編制部門更好地了解相關(guān)政策和法律法規(guī)執(zhí)行情況，從而提供指導(dǎo)意見。此外，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，對于適宜公開的機構(gòu)編制政策法規(guī)制度及其有關(guān)內(nèi)容、辦理程序等，及時向社會公開，接受群眾監(jiān)督。

（三）要探索強化監(jiān)督檢查協(xié)作聯(lián)動機制

一是形成督查合力。監(jiān)督檢查工作涉及多方面力量的配合，僅依靠編制部門難以取得好的成效。在編制部門內(nèi)部，要加強業(yè)務(wù)科室之間的溝通交流、協(xié)作配合，完善各科室相互間溝通配合的業(yè)務(wù)流程和工作程序。同時要加強與組織、人社、財政、紀檢監(jiān)察、巡察和審計等部門的協(xié)作，各部門根據(jù)職能各司其職、分工負責(zé)，相互約束，形成監(jiān)督檢查聯(lián)合。二是加強結(jié)果運用。對機構(gòu)編制監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要加強與紀檢監(jiān)察、組織部門的配合協(xié)作解決，對違反《條例》等法律法規(guī)的行為嚴肅查處。對重要或典型的案件，要及時組織各部門力量聯(lián)合調(diào)查，嚴厲懲處，確保監(jiān)督檢查取得成效，維護其權(quán)威性。同時要加強與組織部門配合，將監(jiān)督檢查結(jié)果運用到干部調(diào)配與考核、評比表彰、干部監(jiān)督等中去。三是探索新聞輿論監(jiān)督，形成與媒體的監(jiān)督合力。通過加強與新聞媒體協(xié)作配合，宣傳機構(gòu)編制法律法規(guī)和相關(guān)政策、目前工作的進展情況，正確引導(dǎo)社會輿論，把握輿論導(dǎo)向。

（四）要建立健全監(jiān)督檢查工作機制

充分發(fā)輝“黨建+機構(gòu)編制”的引領(lǐng)作用，做好新時代機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，促進黨建與監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)工作相融合。在查處有關(guān)機構(gòu)編制違規(guī)違紀行為時，堅持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用，下沉基層一線，扎實開展調(diào)研，對單位和個人出現(xiàn)的違規(guī)違紀行為，要追究黨組織負責(zé)人的有關(guān)責(zé)任。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+機構(gòu)編制”，促進業(yè)務(wù)工作不斷提升，積極推進機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)編制管理與人員管理、工資待遇核定、工資待遇發(fā)放、財政預(yù)決算管理、養(yǎng)老工傷保險等信息系統(tǒng)之間的對接聯(lián)網(wǎng)和有效整合。依托實名制數(shù)據(jù)庫，加強與政務(wù)數(shù)據(jù)平臺的融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增強督查檢查工作的科學(xué)性、針對性和實效性。

（五）要切實加強監(jiān)督檢查隊伍建設(shè)

一是探索建立自上而下的監(jiān)督檢查人才庫，由機構(gòu)編制部門為主力，吸納組織、人社、財政、審計、巡察、紀檢監(jiān)察等部門的業(yè)務(wù)專干，同時涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委部門、人事專員，共同形成監(jiān)督檢查的“大督查網(wǎng)”。二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對近年來印發(fā)的《條例》《辦法》等法規(guī)制度文件和機構(gòu)編制相關(guān)政策等，由專家向各單位人事專員進行統(tǒng)一講解和解答疑惑，擴大培訓(xùn)覆蓋面，強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。三是不斷提高監(jiān)督檢查工作人員的業(yè)務(wù)水平和工作素質(zhì)，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，實事求是走群眾路線，積極進取、擔(dān)當(dāng)作為、敢于創(chuàng)新，以昂揚的斗志和不斷創(chuàng)新的精神投入到機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作中來，切實做好新形勢下機構(gòu)編制工作。