城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中政府補(bǔ)助比例影響因素研究*

翟磊 林坤洋

(1.南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

0 引言

政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，PPP)是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)實(shí)體之間旨在改善以及擴(kuò)展基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的任何合同或法律關(guān)系[1]。它作為地方政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)壓力的創(chuàng)新型政策工具，將社會(huì)力量引入原本由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)中。在PPP模式中，政府把握大局、協(xié)調(diào)各方、提供合作平臺(tái)，而建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的技術(shù)過(guò)程則充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。這樣，此模式既能滿(mǎn)足公益要求、提供公共服務(wù)，也能引入競(jìng)爭(zhēng)、保證項(xiàng)目的效率。

與其他類(lèi)別項(xiàng)目更多聚焦于公共服務(wù)的提供不同，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)提供的交匯處，聚焦于包括第二或者第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面，且存在明顯的使用者付費(fèi)，因此有能力在短時(shí)間內(nèi)獲得盈利。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，作為新的合作模式，PPP項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。2019年，財(cái)政部要求各地政府在選擇與實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展[2]。而作為兼有經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，其應(yīng)有能力率先實(shí)現(xiàn)收支的平衡或取得盈利，成為創(chuàng)新使用社會(huì)資本，在獲得提供公共服務(wù)設(shè)施的同時(shí)取得經(jīng)濟(jì)效益成就的一類(lèi)項(xiàng)目。但我國(guó)各地資源稟賦和歷史文化不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度也存在較大差別，導(dǎo)致了各地城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中政府補(bǔ)助比例有所區(qū)別。因此，研究哪些因素影響城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的政府補(bǔ)助比例，對(duì)更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)功能，以及更好地推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，都具有重要的意義和探索價(jià)值。

1 研究框架與假設(shè)

1.1 比較政治的政府治理模式綜合框架理論

經(jīng)濟(jì)全球化和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇等眾多因素引起的政府職能轉(zhuǎn)變已受到研究人員的關(guān)注。DIGAETANO等的比較政治研究提出了分析政府治理模式的綜合框架[3]，并抽象出地方政府的若干典型治理模式。在以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為主的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)壓力較小，政府職能以例行性事務(wù)的管理為主，這即為管理主義(Managerial)模式。而在競(jìng)爭(zhēng)激烈的區(qū)域，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化及國(guó)家重構(gòu)的挑戰(zhàn)，政府則可能選擇包容性的治理關(guān)系，通過(guò)政府與社會(huì)共同參與，以多樣化的機(jī)構(gòu)和方式應(yīng)對(duì)未來(lái)的變化，這是社團(tuán)主義(Corporatist)模式。

在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度較高，競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的地區(qū)，地方政府更可能采取社團(tuán)主義的模式，而較少采用指令性的政策進(jìn)行管理或以政策因素作為資源分配的決定性要素。他們積極與私營(yíng)部門(mén)合作，從“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，推動(dòng)共同治理。同時(shí)，這些區(qū)域有著更多的商業(yè)活動(dòng)、發(fā)展機(jī)會(huì)和人口增長(zhǎng)的預(yù)期，可以吸引更多的私營(yíng)部門(mén)投資。因此，更高的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能意味著PPP項(xiàng)目在這些區(qū)域能夠以更創(chuàng)新的形式出現(xiàn)并獲得更多的盈利機(jī)會(huì)，這樣，政府所需負(fù)擔(dān)的可行性缺口補(bǔ)助的比例就會(huì)下降。

與此相反，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為傳統(tǒng)，開(kāi)放程度較低的地區(qū)，地方政府可能仍較為頻繁地利用指令性政策直接干預(yù)資源分配。這樣，這些區(qū)域的PPP項(xiàng)目是通過(guò)政府提供較高的補(bǔ)貼，以扭曲資源分配的方式吸引私營(yíng)部門(mén)的合作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在發(fā)展程度較低的區(qū)域，可行性缺口補(bǔ)助的比例較高。

從政府治理模式綜合框架出發(fā)，提出以下假設(shè)：

H1: PPP項(xiàng)目中政府補(bǔ)助比例受到地方政府管理模式的影響，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與開(kāi)放程度成負(fù)相關(guān)。

1.2 新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的發(fā)展階段理論

新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的發(fā)展階段理論主要描述城市體系的發(fā)展。城市體系初期聯(lián)系松散，在空間上分散分布。而當(dāng)城市伴隨技術(shù)進(jìn)步發(fā)展，空間體系就進(jìn)入極化階段，位于區(qū)域中心的城市存在正外部性較大的集聚效應(yīng)。但當(dāng)城市發(fā)展到一定程度時(shí)，擁擠等造成的負(fù)外部性開(kāi)始顯現(xiàn)。其中，最直接的表現(xiàn)是中心地區(qū)地價(jià)的上升。這時(shí)，城市空間體系就進(jìn)入了第三階段，即服務(wù)業(yè)聚集和工業(yè)擴(kuò)散階段，工業(yè)或擴(kuò)散至他地，本區(qū)域除了少數(shù)輕工業(yè)外基本不保留工業(yè)產(chǎn)業(yè)，形成以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；或擴(kuò)散至周?chē)某擎?zhèn)，形成以大城市為核心，中小城鎮(zhèn)各有分工的城市群[4]。

根據(jù)發(fā)展階段理論，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)從分散分布向極化階段過(guò)渡時(shí)，地方政府會(huì)利用本地的勞動(dòng)力與自然資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)承接其他區(qū)域轉(zhuǎn)移而來(lái)的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行發(fā)展。因此，此時(shí)的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目主要是為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或與工業(yè)城鎮(zhèn)有關(guān)的項(xiàng)目，由于這些項(xiàng)目可在短時(shí)間內(nèi)帶來(lái)可觀收益，此時(shí)可行性缺口補(bǔ)助比例較低。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到較高水平，進(jìn)入服務(wù)業(yè)聚集和工業(yè)擴(kuò)散階段時(shí)，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的目的轉(zhuǎn)為服務(wù)于吸引高層次人才或科技創(chuàng)新開(kāi)發(fā)，其大多數(shù)是提升公共服務(wù)水平和優(yōu)化居住環(huán)境的項(xiàng)目。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域有較多的資源可供發(fā)展這些項(xiàng)目。由于用于這些目的的項(xiàng)目的回報(bào)并不以使用者付費(fèi)的形式體現(xiàn)出來(lái)，而是更多地體現(xiàn)在從時(shí)間與空間上帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此此時(shí)的可行性缺口補(bǔ)助的比例可能較高。

從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論出發(fā)，提出以下假設(shè)：

H2:PPP項(xiàng)目中政府補(bǔ)助比例受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與開(kāi)放程度成正相關(guān)。

1.3 解釋變量的選取

為了衡量地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度、開(kāi)放程度與政策因素，選取以下要素作為解釋變量。

(1)衡量在特定時(shí)間段內(nèi)生產(chǎn)的所有最終商品和服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)。

(2)外商投資企業(yè)進(jìn)出口總額與外商投資企業(yè)投資總額。一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)的總量，而且需要考慮其與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)往來(lái)的密切程度，也即參與全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的深度。

(3)城市化率是衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的重要指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)較為原始的地區(qū)集聚程度較低；當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)展時(shí)，城市化率逐漸上升。城市化率越高，說(shuō)明地區(qū)的發(fā)展階段越高。

(4)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助總額。獲取更高的轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)意味著其本地的經(jīng)濟(jì)可能更難支持其所需的公共服務(wù)，即較高的轉(zhuǎn)移支付說(shuō)明地區(qū)的發(fā)展階段較低。

2 數(shù)據(jù)分析與發(fā)現(xiàn)

本研究的解釋變量數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及財(cái)政部中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)[5-6]?？紤]到PPP項(xiàng)目的實(shí)施年份主要為2015年以后，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、外商投資企業(yè)進(jìn)出口總額、外商投資企業(yè)投資總額與城市人口選取2015—2019年的數(shù)據(jù)進(jìn)行平均，而轉(zhuǎn)移支付總額限于數(shù)據(jù)可得性，采取2019—2021年的數(shù)據(jù)進(jìn)行平均?？紤]到數(shù)據(jù)的可比性，分析以省份作為單位，且由于直轄市的經(jīng)濟(jì)地理特征較為特殊，基本沒(méi)有城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，將其從研究中剔除；同時(shí)，由于河北省數(shù)據(jù)缺失較多，無(wú)法進(jìn)行有效分析，也將其剔除。為了避免受省份規(guī)模大小的影響，上述的數(shù)據(jù)采用各省人均量為單位進(jìn)行分析。

本研究的響應(yīng)變量可行性缺口補(bǔ)助數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心[7]項(xiàng)目管理庫(kù)。從庫(kù)中選取截至2020年12月已進(jìn)入執(zhí)行階段的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并獲取項(xiàng)目的地點(diǎn)、投資額、總收入及可行性缺口補(bǔ)助(表1)。

表1 各省份項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助描述性統(tǒng)計(jì)

(續(xù))

將可行性缺口補(bǔ)助的比例作為響應(yīng)變量，上述若干變量作為解釋變量進(jìn)行多元線性回歸，可以看出各因素對(duì)可行性缺口補(bǔ)助比例的影響(表2)。此分析的結(jié)果顯著性較強(qiáng)，在0.002水平之上，人均轉(zhuǎn)移支付有著較高的顯著性，其標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)與可行性缺口補(bǔ)助比例成負(fù)相關(guān)。而其他解釋變量的顯著性均不是很高，其系數(shù)可能存在不準(zhǔn)確的情況。若僅考慮這一項(xiàng)，在顯著性較高的情況下，可能證明的假設(shè)大概率會(huì)為發(fā)展階段理論的假設(shè)H2。但由于其他解釋變量大多不顯著，需要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目類(lèi)別的分析才能進(jìn)一步探究。

表2 可行性缺口補(bǔ)助比例與解釋變量回歸模型結(jié)果

城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)中，分為城鎮(zhèn)化建設(shè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)、廠房建設(shè)和其他幾個(gè)類(lèi)別，而各類(lèi)別的側(cè)重各有不同，因此平均的補(bǔ)助比例也存在一定的差別(表3)。根據(jù)平均的補(bǔ)助比例可以看出，城鎮(zhèn)化建設(shè)的補(bǔ)助最高，而廠房建設(shè)的補(bǔ)助比例最低。這樣，若該省份具有較多的城鎮(zhèn)化建設(shè)類(lèi)和園區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目，則在其總現(xiàn)金流入中可行性缺口補(bǔ)助的比例應(yīng)該提升，也即對(duì)可行性缺口補(bǔ)助比例具有顯著影響的因素是項(xiàng)目的類(lèi)別。

表3 各省不同類(lèi)別項(xiàng)目數(shù)量描述性統(tǒng)計(jì) (單位：個(gè))

通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型項(xiàng)目數(shù)量的回歸分析發(fā)現(xiàn)，解釋變量對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)及園區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目均有一定的解釋力，均在0.005的水平上，是顯著的(表4)。而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與政府轉(zhuǎn)移支付比例是兩個(gè)較為明顯的變量，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與兩類(lèi)項(xiàng)目的數(shù)量呈正相關(guān)，而政府轉(zhuǎn)移支付比例則與兩類(lèi)項(xiàng)目呈負(fù)相關(guān)。由于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值可以認(rèn)為是省份區(qū)域水平的基礎(chǔ)衡量標(biāo)準(zhǔn)，而轉(zhuǎn)移支付比例則可以衡量國(guó)家對(duì)該省份的財(cái)政支持程度?？傮w來(lái)看，可以大體認(rèn)為城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助比例在省級(jí)層面上的分布支持發(fā)展階段理論的假設(shè)H2的概率遠(yuǎn)高于支持政府治理模式綜合框架的假設(shè)H1的概率。

表4 不同項(xiàng)目類(lèi)別數(shù)量與解釋變量回歸模型結(jié)果

3 不同項(xiàng)目類(lèi)別與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段關(guān)系的分析

回顧本研究數(shù)據(jù)的處理可以發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目中政府可行性缺口補(bǔ)助比例與項(xiàng)目的類(lèi)別有較大聯(lián)系，而項(xiàng)目的類(lèi)別與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和政策支持程度又有著較強(qiáng)的相關(guān)性，同時(shí)與城市區(qū)域體系的發(fā)展階段也有著緊密聯(lián)系。PPP不同類(lèi)別項(xiàng)目的數(shù)量，需要結(jié)合區(qū)域發(fā)展階段進(jìn)行分析。

3.1 城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目

城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目是一個(gè)較為寬泛的概念，其中包含了各種差異較大的項(xiàng)目。但總的來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)更偏向于公共服務(wù)設(shè)施，其不能在短期內(nèi)達(dá)到直接的生產(chǎn)性目的或獲得高額的盈利，主要是以類(lèi)似原本的政府服務(wù)的形式，提升該地區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量和居民生活水平。

從城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的所在地來(lái)看，這些項(xiàng)目主要都分布在東部較為發(fā)達(dá)的省份。從歷史角度來(lái)看，我國(guó)率先向工業(yè)化城市化轉(zhuǎn)變的是長(zhǎng)三角與珠三角區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。這些地區(qū)具有悠久的個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且依靠臨近大城市的技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)外溢，逐漸形成了“一村一品”的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，呈現(xiàn)出小企業(yè)集群發(fā)展的態(tài)勢(shì)，帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]。目前長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)區(qū)域協(xié)作最緊密、工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最完善的區(qū)域，因此地方政府擁有較多的資金和同私營(yíng)部門(mén)合作的經(jīng)驗(yàn)，且小城鎮(zhèn)與縣城的發(fā)展水平較高，有較多的發(fā)展機(jī)會(huì)可以吸引新的勞動(dòng)力持續(xù)進(jìn)入，發(fā)展預(yù)期較好。這樣，對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行改造與建設(shè)較為合理，而私營(yíng)部門(mén)也有較高的意愿在這些區(qū)域與政府進(jìn)行合作。

許多中西部省份的發(fā)展階段則不同，由于地理位置和較為薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)，這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)主要以農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主，總的發(fā)展動(dòng)力要比發(fā)達(dá)區(qū)域弱。許多省份將發(fā)展重心寄托于省會(huì)城市上，通過(guò)省會(huì)城市和大城市吸引人才和完成產(chǎn)業(yè)集聚，希望將這些城市打造成推動(dòng)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。這些省份其他區(qū)域的人口趨向于從小城市和縣城向省會(huì)和大城市流動(dòng)，因此在這些省份的小城市和縣城進(jìn)行PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，政府可能缺少包括資金以及與私營(yíng)部門(mén)合作所需的經(jīng)驗(yàn)，較難有好的發(fā)展預(yù)期。這些區(qū)域的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目可能集中于少數(shù)大中城市，而非廣泛分布于整個(gè)區(qū)域，所以其數(shù)量相比總體較為發(fā)達(dá)的區(qū)域要少。

3.2 園區(qū)開(kāi)發(fā)

園區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目的政府補(bǔ)助比例也相對(duì)較高，由于其主要服務(wù)于園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，存在一定的盈利情況，但大部分項(xiàng)目的付費(fèi)比例仍然較低，因此需要政府較多的補(bǔ)助。這些基礎(chǔ)設(shè)施雖然從PPP項(xiàng)目的角度看盈利情況不夠好，但從整體地方發(fā)展和稅收收入角度看，建造工業(yè)園區(qū)打造產(chǎn)業(yè)集群，設(shè)立科創(chuàng)園區(qū)等發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，都可帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和稅收。

這些項(xiàng)目在東部與中部省份均有分布，其項(xiàng)目特征和不同的發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)。在進(jìn)入服務(wù)業(yè)聚集和工業(yè)擴(kuò)散階段的區(qū)域時(shí)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，創(chuàng)新較為活躍，因此項(xiàng)目更多聚焦于打造商貿(mào)中心、制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和地方特色的挖掘等方面。例如：江蘇宿遷的激光智造小鎮(zhèn)和智谷小鎮(zhèn)項(xiàng)目主要聚焦于高端制造業(yè)，通過(guò)建造創(chuàng)新空間和生產(chǎn)車(chē)間與住房，提升居住環(huán)境質(zhì)量吸引本行業(yè)人才，在供給端發(fā)力，實(shí)現(xiàn)技術(shù)的創(chuàng)新。

而在正進(jìn)入極化階段的中部和部分西部省份中，其準(zhǔn)備實(shí)施的工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目則主要以發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)項(xiàng)目為主。例如：位于江西省贛州市石城縣的石城縣工業(yè)園建設(shè)PPP項(xiàng)目，其發(fā)展的工業(yè)為硅工業(yè)、銅加工及食品加工。這些項(xiàng)目大多分布在地級(jí)市所轄的縣或邊境地區(qū)的市中，這些區(qū)域長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，只能通過(guò)利用本地的自然資源和勞動(dòng)力資源承接傳統(tǒng)工業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 廠房建設(shè)與其他類(lèi)別

廠房建設(shè)及其他類(lèi)別的數(shù)量不多，故在分析中趨勢(shì)較不明顯。廠房建設(shè)一般來(lái)說(shuō)，和上述的工業(yè)園區(qū)建設(shè)差別不大，但可能不涉及大面積建設(shè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，而專(zhuān)注于生產(chǎn)場(chǎng)所的建設(shè)，從而使用者付費(fèi)所占的比例較高。其他類(lèi)別中，可以發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目屬于大型的單體項(xiàng)目，因此不認(rèn)為是園區(qū)開(kāi)發(fā)或者城鎮(zhèn)化建設(shè)，例如：長(zhǎng)沙國(guó)際會(huì)展中心項(xiàng)目和古田商業(yè)大世界市場(chǎng)PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目更多的是以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，而非公共服務(wù)提供，因此它們的使用者付費(fèi)比例都較高。

4 研究假設(shè)與數(shù)據(jù)分析結(jié)果關(guān)系的討論

4.1 政府治理模式綜合框架假設(shè)失效原因分析

通過(guò)上述分析，可以看出PPP項(xiàng)目數(shù)量與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有較強(qiáng)的相關(guān)性，而可行性缺口補(bǔ)助的比例則與數(shù)量及項(xiàng)目類(lèi)別有一定的關(guān)聯(lián)。最后得出的結(jié)果和政府治理模式綜合框架的假設(shè)有著較為明顯的分歧，此處PPP項(xiàng)目本身的性質(zhì)和分析層次可能會(huì)對(duì)分析造成一定影響。

PPP項(xiàng)目作為一種新型的政策工具，其參與主體眾多，融資方式與合同關(guān)系復(fù)雜，因此需要地方政府有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力才能有效實(shí)施。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低或人口較少的地區(qū)，相應(yīng)的政府能力可能較弱，且盈利機(jī)會(huì)較少。在自然環(huán)境較為惡劣的區(qū)域，私營(yíng)部門(mén)無(wú)相應(yīng)的技術(shù)能力和盈利前景，因此較少在這些省份進(jìn)行投資。而人口流出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不容樂(lè)觀，因此也很難吸引私營(yíng)部門(mén)與政府合作進(jìn)行新的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。所以，這些區(qū)域的地方政府可能并不采用PPP模式進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，而一般是由政府直接進(jìn)行公共服務(wù)的提供，這樣就無(wú)法從數(shù)值上分析PPP項(xiàng)目補(bǔ)助比例與政府模式之間的關(guān)系。

分析的層次也是影響分析的因素。在區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)及政府與私營(yíng)部門(mén)合作的過(guò)程中，大部分的行為主體都是城市政府，但在本研究中考慮的則是省級(jí)政府。而省級(jí)行政區(qū)采用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式分析更趨向于區(qū)域經(jīng)濟(jì)分析，從較為宏觀的角度分析各地的自然和經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件，以及產(chǎn)業(yè)的協(xié)同與補(bǔ)充，而非城市經(jīng)濟(jì)分析中較為強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)。但政府治理模式綜合框架中一個(gè)重要的前提就是由于全球化的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的各城市之間需要相互競(jìng)爭(zhēng)，以吸引產(chǎn)業(yè)和人才前來(lái)推動(dòng)城市的發(fā)展。因此，在省級(jí)層面上對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助比例進(jìn)行分析，其得出的結(jié)論無(wú)法支持政府治理模式綜合框架的假設(shè)。

4.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段假設(shè)與PPP項(xiàng)目特征的聯(lián)系

從省級(jí)角度看，PPP項(xiàng)目的數(shù)量和類(lèi)別在一定程度上反映了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理的發(fā)展特征和趨勢(shì)。

PPP項(xiàng)目較多，城鎮(zhèn)化建設(shè)數(shù)量較多的區(qū)域，往往是服務(wù)業(yè)聚集、工業(yè)擴(kuò)散的區(qū)域。這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密且創(chuàng)新性強(qiáng)。例如：長(zhǎng)三角地區(qū)有著高度發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，即中心城市、地級(jí)市和縣城各有分工，許多中小城市也有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和吸引力。因此，人才、技術(shù)與資本的流動(dòng)不僅僅限于向中心城市聚集，而是不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士可以根據(jù)自己在不同城鎮(zhèn)所專(zhuān)長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)選擇其工作與生活的地點(diǎn)。

南方許多省份則處于相對(duì)的極化階段，即聚焦于提升中心城市及城市群的經(jīng)濟(jì)實(shí)力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此這些城市有著投資額較大、經(jīng)濟(jì)地位重要的PPP項(xiàng)目。對(duì)于沒(méi)有特殊經(jīng)濟(jì)政策地位的城市，只能利用區(qū)域的區(qū)位、資源、勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)新城、工業(yè)園區(qū)的方式因地制宜地發(fā)展適合本地的產(chǎn)業(yè)。

位于人口稀少或地勢(shì)崎嶇，生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域和城市處于分散階段或極化階段。例如：西北及青藏地區(qū)由于其生態(tài)的敏感性，不應(yīng)進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)開(kāi)發(fā)，而應(yīng)主要做好生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。東北和西北一些資源型城鎮(zhèn)，則應(yīng)逐步調(diào)整原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做好存量開(kāi)發(fā)，保證公共服務(wù)供給。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究選取兼有公共服務(wù)提供與經(jīng)濟(jì)建設(shè)目的的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目作為研究對(duì)象，從比較政治與經(jīng)濟(jì)地理兩個(gè)角度的理論出發(fā)，對(duì)影響其可行性缺口補(bǔ)助比例的原因做出假設(shè)。選取描述地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)，將財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)中截至2020年12月已進(jìn)入實(shí)施階段的所有城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目補(bǔ)助比例作為響應(yīng)變量進(jìn)行多元線性回歸分析。通過(guò)加入類(lèi)別數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，假設(shè)結(jié)果更支持由經(jīng)濟(jì)地理的發(fā)展階段理論為基礎(chǔ)的假設(shè)。

當(dāng)考慮項(xiàng)目的效益時(shí)，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助比例可以作為其盈利程度的一個(gè)指標(biāo)。一個(gè)可行性缺口補(bǔ)助比例較低的項(xiàng)目可以認(rèn)為是商業(yè)性較強(qiáng)、較好地結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)提供的項(xiàng)目，但即使項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助比例較高，也不能因此就認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目是失敗的。因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)受包括類(lèi)別在內(nèi)的眾多因素的影響，且由于不同項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不同的影響，其收益可能并不以使用者付費(fèi)的形式呈現(xiàn)出來(lái)，而是通過(guò)諸如對(duì)高層次人才的吸引等，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響。

總而言之，區(qū)域選取PPP項(xiàng)目的邏輯，是和該區(qū)域的發(fā)展階段相匹配的。因此，若對(duì)PPP項(xiàng)目的效益進(jìn)行分析，不應(yīng)僅考慮項(xiàng)目通過(guò)數(shù)值呈現(xiàn)的成本與收益，而應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)地理發(fā)展階段，通過(guò)考慮該項(xiàng)目的類(lèi)別及其可能的作用，綜合分析此項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能影響。