接訴即辦《條例》文本變遷的深刻意涵

楊惠 張小勁

[摘要] 《北京市接訴即辦工作條例》的起草制定和通過實(shí)施，是自上而下推動(dòng)、自下而上完善、上下互動(dòng)改革的制度化、法治化的進(jìn)程。借助數(shù)字痕跡、算法輔助和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)三種技術(shù)，檢視立法過程中《條例》文本的發(fā)展軌跡，對(duì)比分析不同文本之間的內(nèi)容差異，揭示《條例》從政策文本向成文法規(guī)躍升和轉(zhuǎn)化的價(jià)值追求，有助于深刻理解《條例》所具有的北京原創(chuàng)法、為民服務(wù)法、制度保障法和深化改革法這四大基本屬性。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦;? 工作條例;? 文本完善;? 原創(chuàng)法

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2022）03-0046-04

新時(shí)代的全面深化改革，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為首要目標(biāo)，以增進(jìn)人民福祉為根本出發(fā)點(diǎn)。在全面深化改革進(jìn)程中，以立法形式固化對(duì)改革重大舉措和改革重要成果的共識(shí)，是實(shí)現(xiàn)法治適應(yīng)、服務(wù)和引領(lǐng)改革的關(guān)鍵?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的出臺(tái)，是對(duì)北京首創(chuàng)的接訴即辦改革經(jīng)驗(yàn)的肯定與鞏固，也是對(duì)新時(shí)代超大規(guī)模城市治理模式創(chuàng)新的法治表達(dá)。《條例》從政策文本向成文法規(guī)躍升和轉(zhuǎn)化的過程，經(jīng)歷了政府草案起草、人大一審、人大二審、人大三審后提出表決稿并最終付諸表決這4個(gè)階段，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生了4個(gè)文本，這一過程充分體現(xiàn)了法治與改革相輔相成、相得益彰的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了接訴即辦改革一系列制度安排的規(guī)范化，其最終結(jié)果是形成了一部具有北京特點(diǎn)的“首都原創(chuàng)法”、以人民為中心的“為民服務(wù)法”、固化實(shí)踐成果的“制度保障法”、鼓勵(lì)繼續(xù)探索的“深化改革法”。1基于多元文本分析技術(shù)對(duì)《條例》的立法圖景進(jìn)行過程性描繪，并檢視立法過程中文本發(fā)展的軌跡，將有助于深刻理解上述四大基本屬性的內(nèi)涵。

數(shù)字痕跡技術(shù)分析：突出明晰職責(zé)與規(guī)范權(quán)力這一鮮明特點(diǎn)

數(shù)字痕跡技術(shù)是一種借助于計(jì)算機(jī)算法對(duì)大規(guī)模文本、圖像、語(yǔ)音等要素，進(jìn)行結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理的方法，它利用專門的分詞工具深度挖掘文本內(nèi)容，并通過對(duì)詞語(yǔ)進(jìn)行精確分類、頻次計(jì)算及語(yǔ)境分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)文本語(yǔ)句結(jié)構(gòu)變化的追蹤和把握。運(yùn)用數(shù)字痕跡技術(shù)對(duì)4個(gè)文本進(jìn)行檢視，可以發(fā)現(xiàn)，明晰責(zé)任主體職責(zé)與規(guī)范權(quán)力行使是《條例》文本完善過程中一以貫之的內(nèi)容，旨在從制度層面構(gòu)建起自上而下黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府及其部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，自下而上社會(huì)參與的雙向互動(dòng)的社會(huì)治理格局。

以主體行動(dòng)者列表分析方式對(duì)比4個(gè)文本，其高頻詞的變化情況顯示，在接訴即辦工作框架內(nèi)，包括市委、市政府、市政務(wù)服務(wù)部門、區(qū)政府、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元主體的具體職責(zé)，在文本修改過程中得到了清晰厘定和全面闡釋，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。首先，黨建引領(lǐng)在人大審議階段突出強(qiáng)調(diào)，將接訴即辦改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位明確嵌入法律制度，這也實(shí)現(xiàn)了與《北京市街道辦事處條例》相關(guān)規(guī)定的相互銜接與統(tǒng)一。市區(qū)兩級(jí)人民政府的職責(zé)實(shí)現(xiàn)了有效分工，市人民政府關(guān)于接訴即辦工作保障、重大問題協(xié)調(diào)方面的職責(zé)得到明確，區(qū)人民政府在統(tǒng)籌謀劃、督促檢查、投入保障、協(xié)調(diào)和考核方面的職責(zé)更加具體，特別是支持和引導(dǎo)各方力量參與訴求辦理和社會(huì)治理的職能更加細(xì)化。其次，市政務(wù)服務(wù)部門和市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)之間關(guān)于平臺(tái)規(guī)劃、運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)管的責(zé)任界限得到厘定。值得注意的是，《條例》文本規(guī)定了市政務(wù)服務(wù)部門、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)以及承辦單位在接訴即辦工作公開制度建設(shè)方面，需要承擔(dān)不同職責(zé)，以便接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而提高工作的透明度。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的職責(zé)設(shè)置體現(xiàn)為先減后增的趨勢(shì)，其運(yùn)用民主協(xié)商機(jī)制推動(dòng)主動(dòng)治理的職責(zé)得到持續(xù)強(qiáng)化。由此可見，《條例》文本的修改完善理順了相關(guān)責(zé)任主體的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)市政府、市政務(wù)服務(wù)部門、區(qū)政府、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)各自責(zé)任的明晰，尤其是對(duì)經(jīng)費(fèi)、考核、接訴平臺(tái)的規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)、監(jiān)督等爭(zhēng)議相對(duì)集中的議題和事項(xiàng)，進(jìn)行了更加明確的規(guī)定。厘清職責(zé)邊界既有利于不同主體各司其職、依法行使職權(quán)，也是保障條塊協(xié)同聯(lián)動(dòng)的重要前提。

通過使動(dòng)關(guān)鍵詞列表分析方式可以發(fā)現(xiàn)，在規(guī)范公共權(quán)力行使方面，《條例》文本強(qiáng)化了對(duì)責(zé)任主體行政行為的制度化約束，依法保障了訴求人權(quán)利，更精準(zhǔn)地定位了政府部門公共服務(wù)供給者的角色。這一基本邏輯充分體現(xiàn)在義務(wù)性規(guī)則和授權(quán)性規(guī)則的適用頻次中。義務(wù)性規(guī)則又可進(jìn)一步細(xì)分為命令性規(guī)則和禁止性規(guī)則，“應(yīng)當(dāng)”一詞屬于前者范疇，“不得”一詞則屬于后者范疇。授權(quán)性規(guī)則意在授予權(quán)利，具體措辭包括“可以”“有權(quán)”。1《條例》文本起草與完善過程中，對(duì)權(quán)力行使的規(guī)范主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。首先，“應(yīng)當(dāng)”一詞的適用頻次顯著上升。在具體指向上，“應(yīng)當(dāng)”主要用于明確區(qū)人民政府及其部門、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)，乃至所有訴求承辦單位等責(zé)任主體在推動(dòng)訴求解決、主動(dòng)治理、信息公開方面的義務(wù)以及各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)接訴即辦工作的專項(xiàng)監(jiān)督和對(duì)有關(guān)單位依法履職的督促。命令性規(guī)則的增加旨在強(qiáng)化對(duì)行政行為的約束和規(guī)范，突出強(qiáng)調(diào)了政府作為公共服務(wù)供給者的角色定位。其次，“不得”一詞的適用頻次有所下降。具體表現(xiàn)為《條例》文本減少了對(duì)訴求人權(quán)利保護(hù)及訴求內(nèi)容的限制，同時(shí)增加了禁止給社區(qū)“加碼”的專門條款。前一種情況強(qiáng)調(diào)依法保護(hù)訴求人不受非法干預(yù)、壓制和打擊報(bào)復(fù)，減少對(duì)訴求內(nèi)容合理表達(dá)的規(guī)制，后一種情況則明確“承辦單位不得將社區(qū)職責(zé)清單外的事項(xiàng)交由社區(qū)辦理，不得將社區(qū)協(xié)助政府工作的事項(xiàng)交由社區(qū)作為主責(zé)辦理”，以此保障社區(qū)工作者的合法權(quán)益。再次，“可以”和“有權(quán)”的適用頻次有所增加。這體現(xiàn)了《條例》文本對(duì)訴求人權(quán)利的保護(hù)，如規(guī)定訴求人擁有“自主選擇以語(yǔ)音、文字、圖片、視頻等形式提出訴求，了解訴求辦理情況并作出評(píng)價(jià)”的權(quán)利，又如對(duì)訴求內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，明確“訴求人為了維護(hù)自身、他人正當(dāng)權(quán)益或者公共利益，可以就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、民生需求等方面的事項(xiàng)提出訴求”。綜上所述，通過《條例》文本對(duì)規(guī)范公共權(quán)力和保障訴求人權(quán)利的逐步完善，以人民為中心的立法理念得以落地生根。

算法輔助技術(shù)分析：呈現(xiàn)民主協(xié)商與共識(shí)凝聚這一重大亮點(diǎn)

算法輔助技術(shù)是指利用最小編輯距離算法進(jìn)行自然語(yǔ)言處理，計(jì)算不同版本文本之間相似度的方法。其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于，能夠詳細(xì)分析一個(gè)文本變成另一個(gè)文本需要經(jīng)歷添加、刪除、替換、移動(dòng)4種編輯修改的最少次數(shù)和具體內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)兩個(gè)文本之間相似性的有效評(píng)估，形成對(duì)修改情況的全面認(rèn)知。利用算法輔助技術(shù)對(duì)《條例》文本內(nèi)容的補(bǔ)充完善情況進(jìn)行過程性追蹤分析，可以發(fā)現(xiàn)，全面推進(jìn)民主協(xié)商，進(jìn)而尋求“最大公約數(shù)”以增進(jìn)多方共識(shí)是整個(gè)立法過程的顯著特點(diǎn)，其目的是以漸進(jìn)穩(wěn)妥的方式鞏固改革成果，同時(shí)為進(jìn)一步深化改革鋪平道路、預(yù)留空間。

通過對(duì)《條例》文本修改痕跡進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)文本內(nèi)容從起草階段到審議階段，直至表決通過，發(fā)生了明顯變化。具體而言，在立法準(zhǔn)備階段，提交市人大的一審文本對(duì)政府部門征求意見文本進(jìn)行了較大幅度的修改，兩個(gè)文本之間的相似度僅為17.9%;一審文本與二審文本的相似度提高到51.2%;二審文本與生效文本的相似度高達(dá)75.1%。相似度逐步提高的事實(shí)充分說(shuō)明，立法過程實(shí)為循序漸進(jìn)凝聚共識(shí)的過程，追求在平衡和協(xié)商多方利益中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。與此同時(shí)，草案起草階段解決了絕大部分的爭(zhēng)議，人大審議階段則在前期形成初步共識(shí)的基礎(chǔ)上，通過線上和線下相結(jié)合的方式更廣泛地征求社會(huì)公眾的意見，并將這些意見進(jìn)行提煉總結(jié)，納入《條例》的修改和完善中。

對(duì)民意的吸納直觀地反映在詞語(yǔ)添加方面。通過對(duì)草案起草階段和人大審議階段不同文本中所有添加詞語(yǔ)的分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，“訴求”是草案起草階段添加最多的詞語(yǔ)，凸顯對(duì)訴求人及其訴求的積極回應(yīng)。其中，最具代表性的是《條例》文本第一條將立法目的明確規(guī)定為“及時(shí)回應(yīng)人民群眾急難愁盼問題”，隨后的條文又對(duì)訴求的快速響應(yīng)、具體辦理要求等方面作出了更為細(xì)致的規(guī)定。相比較而言，“工作”則是人大審議階段添加頻次最高的詞語(yǔ)，強(qiáng)化了對(duì)接訴即辦工作機(jī)制的規(guī)范。直接體現(xiàn)這一精神的是條例名稱的變化，從《北京市接訴即辦條例》到《北京市接訴即辦工作條例》，“工作”一詞的增加從根本上確立了該立法的本意和內(nèi)涵?？梢哉f(shuō)，《條例》是對(duì)接訴即辦工作的制度化構(gòu)造，突出強(qiáng)調(diào)了政府及有關(guān)部門為民服務(wù)的根本性質(zhì)。這一精神還體現(xiàn)在對(duì)派單機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、公開制度、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等具體工作細(xì)節(jié)的規(guī)定中。其中，工作機(jī)制的完善凸顯了《條例》的獨(dú)創(chuàng)性和引領(lǐng)性?！稐l例》明確規(guī)定“本市建立接訴即辦工作容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)工作人員擔(dān)當(dāng)作為”，旨在將黨中央鼓勵(lì)干部改革創(chuàng)新的精神貫徹到《條例》之中，并與北京市委2020年印發(fā)的《關(guān)于激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)工作辦法（試行）》相銜接。對(duì)工作機(jī)制的完善體現(xiàn)了《條例》鼓勵(lì)繼續(xù)探索的“深化改革法”這一基本屬性，以民主立法方式固化改革既有成果，并通過原則性的規(guī)定適當(dāng)留白，為進(jìn)一步深化改革留足創(chuàng)新空間，這正是立法前瞻性的重要體現(xiàn)。針對(duì)各方面爭(zhēng)議較大的考核辦法，《條例》明確指出，制定考評(píng)辦法、標(biāo)準(zhǔn)和具體事項(xiàng)范圍，要根據(jù)工作實(shí)際動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化。這一規(guī)定生動(dòng)體現(xiàn)了以改革推動(dòng)立法，讓立法為改革預(yù)留空間的目的，從而更好地發(fā)揮立法對(duì)改革深化的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。1

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)分析：扭住靶向治理與主動(dòng)治理這一工作重點(diǎn)

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是指通過機(jī)器算法的輔助，對(duì)特定文本中的關(guān)鍵詞語(yǔ)進(jìn)行提取，并基于詞語(yǔ)共現(xiàn)的條件概率計(jì)算建立語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)連結(jié)，用以發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵詞在文本中的節(jié)點(diǎn)意義和重要程度。運(yùn)用語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)不同階段的《條例》文本進(jìn)行深度挖掘，可以發(fā)現(xiàn)，文本注重對(duì)與治理相關(guān)的法治表達(dá)進(jìn)行規(guī)范，將主動(dòng)治理、靶向治理作為《條例》實(shí)施的發(fā)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，其目的在于發(fā)揮法治引領(lǐng)改革的作用，提高治理的精準(zhǔn)性和前瞻性，進(jìn)而保障首都良政善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)分析顯示，《條例》文本對(duì)與治理相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范是在立法過程中逐步得到完善的，尤其是二審文本對(duì)主動(dòng)治理進(jìn)行了專章規(guī)定。這是對(duì)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中“不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平”戰(zhàn)略部署的具體貫徹落實(shí)。完善后的《條例》文本出現(xiàn)了重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域治理、源頭治理等涉及靶向治理范疇的表述，提出了要更精準(zhǔn)地對(duì)接市民、企業(yè)和社會(huì)組織的集中共性需求，建立起對(duì)疑難問題的專題研究和聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和治理效能，增強(qiáng)政府回應(yīng)的及時(shí)性。

主動(dòng)治理在《條例》的立法過程中經(jīng)歷了從政府部門征求意見文本、一審文本中的1次提及，到二審文本中的5次提及，最后到生效文本中的6次提及。對(duì)主動(dòng)治理的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)了北京市對(duì)社會(huì)治理前瞻性問題的重視程度在不斷提升?！稐l例》明確提出對(duì)市民訴求的全量數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)公共需求進(jìn)行提前預(yù)測(cè)，從而在應(yīng)訴而治的基礎(chǔ)上發(fā)展未訴先治、因訴善治，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主動(dòng)治理，這無(wú)疑有利于及時(shí)有效化解突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)分析還顯示，《條例》就如何保障主動(dòng)治理也作出明確規(guī)定，集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即：組織市民、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的訴求人，運(yùn)用民主協(xié)商的機(jī)制，合作推進(jìn)集中性問題的主動(dòng)解決;在此基礎(chǔ)上，通過考評(píng)和激勵(lì)相結(jié)合，促進(jìn)主動(dòng)治理的開展。《條例》強(qiáng)調(diào)主動(dòng)治理，對(duì)于基層治理實(shí)踐而言，無(wú)疑具有先導(dǎo)性和引領(lǐng)性。

總之，無(wú)立法無(wú)以強(qiáng)化和固化改革，有立法則可持續(xù)和深化改革?！稐l例》的制定是深化基層治理體制機(jī)制改革創(chuàng)新成果，自上而下推動(dòng)改革制度化、法治化的進(jìn)程，為我們從必要性和正當(dāng)性的視角理解法治與改革的互動(dòng)關(guān)系提供了一個(gè)典型實(shí)踐范本?！稐l例》的制定充分體現(xiàn)了法治與改革相輔相成的關(guān)系，立法在確認(rèn)并鞏固改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，為改革的持續(xù)深化提供制度保障和動(dòng)力源泉，這也是貫徹新時(shí)代“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”這一改革思路的創(chuàng)舉。縱觀《條例》從草案成為法律的過程，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用貫穿始終，正是在北京市委的高位推動(dòng)和集中領(lǐng)導(dǎo)下，通過對(duì)《條例》文本的不斷修改完善，實(shí)現(xiàn)了通過整合政府資源協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，明確權(quán)責(zé)匹配，提升社會(huì)治理和公共服務(wù)供給效率的立法目的，而立法過程多階段的民意征集和吸納工作，則彰顯出北京市委堅(jiān)持開門立法的堅(jiān)定決心和以人民為中心的根本立場(chǎng)。

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（作者簡(jiǎn)介：楊惠，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系博士研究生;張小勁，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心主任，清華大學(xué)國(guó)家治理研究院副院長(zhǎng)）

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