我國高等學校分類發(fā)展政策的演進
——基于39份政策文本的分析

夏 焰，趙璐瑤

(安徽大學 高等教育研究所, 合肥 230039)

一、問題提出

據(jù)統(tǒng)計，截至2021年9月，我國高等學校共計3 012所，其中本科院校1 270所、高職(?？?院校1 486所(1)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部.全國高等學校名單[EB/OL].[2021-12-17].http://m.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202110/t20211025_574874.html.。高等教育毛入學率在2019年已達到51.6%(2)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部.2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2021-06-09].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.，進入普及化發(fā)展階段，高等教育系統(tǒng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面均發(fā)生了巨大的變化。為保障高等教育持續(xù)健康發(fā)展，解決高校發(fā)展中長期存在的定位不清、特色不明和盲目升格等同質(zhì)化問題，2017年1月，國務院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，要“推進高等教育分類發(fā)展、合理布局”，“推動地方開展高等學校分類管理改革試點，以人才培養(yǎng)定位為基礎建立高等教育分類體系，研究制定高校分類設置、分類指導、分類撥款、分類評估等制度，努力形成高等學校科學定位、特色發(fā)展的局面”。2019年頒布的《中國教育現(xiàn)代化2035》強調(diào)：“分類建設一批世界一流高等學校，建立完善的高等學校分類發(fā)展政策體系，引導高等學校科學定位、特色發(fā)展。”可見，推動高校分類發(fā)展已成為我國高等教育改革和發(fā)展的一項重要政策選項。

在相關研究中，學界多聚焦于以下幾個方面：一是高校為什么要分類？有學者認為高等教育內(nèi)外部關系規(guī)律決定了高校必須實現(xiàn)分類發(fā)展[1]，職能論者則認為高校類型的多樣化是由其承擔的社會職能變化所引起的[2]39，學校能級論者則認為客觀存在的能級結(jié)構(gòu)是高校分類的主要原因[3]。二是高校依據(jù)什么來分類？行政主導論者認為應在國家教育行政部門的主持下，根據(jù)一定的標準將高校劃分為不同的類別和能級[2]32；職能論和現(xiàn)狀論者認為應基于高校的社會職能和現(xiàn)狀對高校進行類型和層次上的劃分[4]；體制論者認為應依據(jù)我國高等教育兩級管理體制，建立中央指導性與地方規(guī)定性相結(jié)合的高等學校分類體系[5]。三是高校怎么分類？一種觀點認為，依據(jù)學科集中度可將高校分為5種類型[6]；另一種觀點認為，依據(jù)職能和人才培養(yǎng)類型可將高校分為4種類型[7]；還有的觀點依據(jù)學科特點和科研規(guī)模將高校分為13種小類和4種大類[8]。綜上所述，學界對我國高等學校分類的概念、內(nèi)涵、標準等有較充分的討論，但究竟如何理解高等學校的分類發(fā)展以及如何實現(xiàn)高等學校的分類發(fā)展始終是困擾學術界的顯性問題[9]。

高等學校分類發(fā)展政策是指黨和國家為促進不同類型高校高質(zhì)量發(fā)展而制定的正式規(guī)范，其中包括將高校劃分為不同類型和層次的相關規(guī)定，也包括“重點高?！薄?11工程”“985工程”“2011計劃”以及“雙一流”建設等政策。依據(jù)2018年修訂的《高等教育法》，以省級統(tǒng)籌為主的高等教育管理體制決定了省級政府對高校分類發(fā)展負有主體責任。有研究表明，山東、上海、安徽、湖南、浙江等省份相繼出臺了省級分類管理政策，但引導各類高校分類發(fā)展的政策還不完善，推進分類發(fā)展力度還不夠[10]。雖然政府一再重申高校應分類發(fā)展、分類辦學，也出臺了一系列政策，理論工作者開展了多方面的研究和指導，但是高校分類發(fā)展和分類辦學卻收效甚微，這在一定程度上說明高校分類問題的復雜性和艱巨性[11]。 種類繁多的分類方法和結(jié)果容易造成高校定位模糊和分類混亂，且高校分類問題研究的政策采納度并不高，原因是高校分類研究站在科研和學術的視角，缺乏國家層面的宏觀政治眼光和戰(zhàn)略導向[12]。因此，準確把握我國高等學校分類發(fā)展政策的內(nèi)涵及要點具有重要理論和實踐意義。本文梳理了1949年以來中央層面有關高校分類發(fā)展的政策文本，分析了高校分類發(fā)展政策的發(fā)展歷程和階段性特征以及高校分類發(fā)展政策的發(fā)展趨勢和演進邏輯，以期為政策的修訂和完善提供參考。

二、政策樣本的收集與分析

(一)樣本收集與分析方法

本研究采取“線下材料搜集”和“線上網(wǎng)絡搜索”兩種方式來獲取政策文本，所收集的樣本為1949—2019年發(fā)布的中央層面的文件。首先，查閱《中華人民共和國建國以來高等教育重要文獻選編》等資料，收集改革開放前涉及高校分類的政策文本；其次，以“高等教育分類發(fā)展”“高校分類發(fā)展”以及“高校發(fā)展定位”為關鍵詞，使用教育部官方網(wǎng)站文獻檢索，收集整理相關政策文本；再次，以上述關鍵詞，在知網(wǎng)、維普等平臺檢索相關學術論文，對論文中引用的政策文件進行查實、補缺；最后，詳細閱讀收集到的政策文本，僅保留規(guī)范和指導“院校分類”“重點大學”“行業(yè)高?！薄邦愋透咝！钡奈墨I，最終形成了含39份政策文本的樣本庫。政策樣本中既有法規(guī)、條例、決定，也有規(guī)劃、綱要、方案、意見等。

通過對高頻詞以及詞頻信息進行統(tǒng)計分析，可以挖掘詞頻變化背后的故事[13]，并推斷出政策文件在特定時期內(nèi)所要表達的主要信息。高頻詞也被稱為“主題詞”，借助基于主題詞之間關聯(lián)強度構(gòu)建的共現(xiàn)網(wǎng)絡，能夠充分挖掘政策的內(nèi)容并刻畫其演化進程[14]。運用ROSTCM 6軟件，對意義相近的詞匯進行合并，如對“大學”“高校”“高等學?！币约啊案叩仍盒！钡冗M行合并統(tǒng)計；對一些與主題關聯(lián)度較低的詞匯進行剔除；在詞頻分析的基礎上，繼續(xù)分析主題詞的語義網(wǎng)絡；通過主題詞排序和語義網(wǎng)絡，刻畫我國高校分類發(fā)展政策的演進特點。

(二)政策樣本的發(fā)布時間

對39份政策文本在時間上的分布進行統(tǒng)計，時間跨度為1949—2019年，圖1呈現(xiàn)了發(fā)布數(shù)量和增長速率的變化趨勢。其中，2009—2019年政策發(fā)布數(shù)量最多，達到11份；1969—1978年政策發(fā)布數(shù)量最少，僅有1份；1949—1958年和1999—2008年兩個時期，政策發(fā)布數(shù)量均為8份；1959—1968年、1979—1988年和1989—1998年的政策發(fā)布數(shù)量分別為2份、4份和5份。1978年顯然是一個重要的變化節(jié)點，節(jié)點前的發(fā)布數(shù)量持續(xù)下降，節(jié)點后的發(fā)布數(shù)量持續(xù)上升。具體來看，1949—1958年政策發(fā)布數(shù)量較多，我國當時借鑒蘇聯(lián)模式，對院校、學科和專業(yè)進行了大規(guī)模調(diào)整，迅速建立了社會主義高等教育體制和發(fā)展格局。1959—1968年和1969—1978年的政策發(fā)布數(shù)量的增速為負值，發(fā)文量急劇減少。這兩個時期先后經(jīng)歷了高等教育“大躍進”和“文化大革命”，高等教育改革與發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。隨著黨的十一屆三中全會的召開，社會主義高等教育事業(yè)發(fā)展也重回正軌，指導高校分類發(fā)展的政策文本的發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)增長態(tài)勢。

圖1 政策文本年度發(fā)布數(shù)量與增長速率折線圖

(三)政策樣本的發(fā)布主體

中央層面高校分類發(fā)展政策的發(fā)布主體包括中共中央及其辦公廳、全國人大及其常委會、國務院及其辦公廳以及相關中央部委等。由表1可知，國務院及其辦公廳的發(fā)布數(shù)量最多，也是單獨發(fā)布政策數(shù)量最多的部門；教育部則是聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的部門，達到11份。另外，部門聯(lián)合發(fā)布多于部門單獨發(fā)布，表明高等教育分類發(fā)展工作的復雜性，涉及多個中央部門，也意味著在引導高校分類發(fā)展時，需要調(diào)動和使用教育部門以外的資源，充分發(fā)揮部門協(xié)同和聯(lián)動優(yōu)勢。

表1 政策文件發(fā)布主體及數(shù)量 單位：份

(四)政策樣本的語義網(wǎng)絡

語義網(wǎng)絡分析實現(xiàn)了對政策樣本庫的主題詞聚類，凸顯政策文本的核心內(nèi)涵。由圖2可知，主題詞之間形成了以“發(fā)展”“高等教育”及“高等學校”3個主題詞為核心的聚類。值得注意的是，“高等教育”和“高等學?！眱蓚€主題詞同時指向“發(fā)展”這一主題詞，表明促進高等教育發(fā)展和高等學校發(fā)展是分類發(fā)展政策的目的，也是分類發(fā)展政策的核心內(nèi)容。其中，促進高等教育發(fā)展是分類發(fā)展政策的基本內(nèi)容，促進高等學校發(fā)展是分類發(fā)展政策的具體內(nèi)容。同時，在“發(fā)展”聚類中，“建設”和“特色”是核心詞匯，是在分類過程中對“高等教育”和“高等學?！钡囊?，不僅要不斷提高人才培養(yǎng)和學科“建設”水平，還要具有“特色”。“高等教育”和“高等學?！狈謩e是高等學校分類政策實施對象在宏觀和微觀層面上的聚焦。在“高等教育”聚類，“質(zhì)量”和“結(jié)構(gòu)”是核心詞匯，意味著促進“質(zhì)量”提升和優(yōu)化“結(jié)構(gòu)”是“高等教育”實現(xiàn)分類發(fā)展的具體任務。在“高等學?！本垲?，“學科”與“水平”是核心詞匯，表明加強“學科”建設和提升辦學“水平”是分類發(fā)展政策對“高等學?！钡木唧w要求。此外，還可以看出高校管理的主體凝聚在“中央”和“地方”兩個主題詞上，隨著我國高等教育管理體制改革的深化，“地方”在落實高校分類發(fā)展政策中的主體責任越來越明確。

圖2 1949—2019年高等學校分類發(fā)展政策主題詞的語義網(wǎng)絡圖

三、分類發(fā)展政策的階段性演進

(一)政策目標的階段性演進

通過對政策主題詞的排序和語義網(wǎng)絡分析，高校分類發(fā)展政策即根據(jù)一定標準，將高校分為不同的類型和層次，再重點支持少數(shù)或一部分高校先于大多數(shù)高校在學校整體或某一方面得到發(fā)展，“重點建設”不僅帶動了高等教育的整體發(fā)展，而且助推了高等教育在地區(qū)間、院校間形成明顯的“差序格局”[15]。根據(jù)不同階段高等教育“重點建設”目標的變化，以1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》和2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》為節(jié)點，將高校分類發(fā)展政策的演進過程分為3個階段，分別是：以點帶面發(fā)展階段(1949—1984年)、縱向分層發(fā)展階段(1985—2009年)和橫向分類發(fā)展階段(2010—2019年)。

由表2可知，在第一階段，“中央”“領導”“重點”和“管理”出現(xiàn)頻次較高，強調(diào)中央政府的領導地位，“重點建設”重在學校建設，目標是構(gòu)建和完善高等教育管理體制。在第二階段，“地方”出現(xiàn)頻次超越了“中央”，“學科”“質(zhì)量”“經(jīng)濟”以及“效益”作為新的主題詞開始出現(xiàn)，地方政府在高等教育管理體制中的作用開始加強，“重點建設”開始由強調(diào)學校建設逐漸演化為注重學科建設，目標是提升教學質(zhì)量和學校效益。在第三階段，“發(fā)展”出現(xiàn)的頻次明顯增高，“水平”“一流”“創(chuàng)新”以及“特色”作為新的主題詞也開始出現(xiàn)，“重點建設”重在各級各類高校的內(nèi)涵建設，目標指向構(gòu)建和完善現(xiàn)代化高等教育體系，創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展、爭創(chuàng)一流成為高等教育發(fā)展的必然選擇。

表2 不同階段文本中排名前10位的高頻詞統(tǒng)計

(二)分類依據(jù)的階段性演進

政策目標的演進決定了高校分類依據(jù)的變化，不同時期呈現(xiàn)出不同的特點。以高等教育分類體系中的“頭部”高校的稱謂和遴選指標為例，經(jīng)歷了由“重點高校”到“211工程”和“985工程”以及“雙一流”建設的稱謂變化，遴選指標也表現(xiàn)出階段性的變化。對政策文本中出現(xiàn)的有關遴選原則、建設目標和工作要求的文本句意進行概念化處理和提煉，例如，將“解決經(jīng)濟和社會發(fā)展的問題”“服務區(qū)域經(jīng)濟需求”以及“促進產(chǎn)教融合發(fā)展”等描述統(tǒng)一凝練為“社會服務”這一指標。由表3可見，“頭部”高校遴選指標的數(shù)量不斷增多、軟性指標不斷強化，逐漸呈現(xiàn)出豐富性和全面性的特點。尤其是“辦學理念”“創(chuàng)新能力”“社會服務”以及“文化傳承”等遴選指標的加入，不僅意味著“頭部”高校的選擇標準越來越注重高校綜合職能的發(fā)揮，也意味著高校分類越來越依賴于高等教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯，評價標準的多元化為高等學校特色、差異發(fā)展提供了更大的空間。

表3 1949—2019年我國高等教育分類體系中“頭部”高校遴選指標

(三)政策效力的階段性演進

政策是一項實踐科學，政策效力表現(xiàn)為對政策實施對象產(chǎn)生的影響。政策文本形式在一定程度上體現(xiàn)了政策效力，可以從“規(guī)劃—約束性”和“指導—操作性”兩個維度分析政策效力。由表4可見，政策文本以“決定”和“意見”的形式為主。對各時期政策的文本形式進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)文本形式相應地出現(xiàn)了階段性變化。在第一階段，政策文本多以“決定”形式出現(xiàn)，出現(xiàn)頻次為4次；在第二階段，“意見”和“決定”出現(xiàn)頻次均為4次；在第三階段，政策文本多以“意見”的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)頻次為6次。這表明中央引導高校分類發(fā)展的政策效力由強規(guī)劃性轉(zhuǎn)向強指導性，對高等教育從加強管理約束轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙嵺`引導。從高等教育分類發(fā)展政策演進來看，高等教育管理體制從中央集權向地方分權轉(zhuǎn)變，高等教育行政管理部門不斷讓渡政府職能，高等學校辦學自主權得到落實并不斷得以加強。

表4 1949—2019年我國高等學校分類發(fā)展政策的政策效力

(四)政策工具的階段性演進

政策工具是政府為了達成所制定的政策目標而選用的方法[16]。關于政策工具的分類，比較典型的有麥克唐納(McDonnel)和艾爾莫爾(Elmore)[17]以及施奈德(Schneider)和英格拉姆(Ingram)[18]的劃分類型。政策工具可劃分為命令型工具、激勵型工具、象征和規(guī)勸型工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具，分別表示具有法律和行政強制性權威，報酬與獎勵等杠桿作用，價值與理念認同等引導策略，資源、信息和培訓等支持措施以及權力重組、體制改革等政策舉措的一系列政策工具[19]。

由表5可見，在第一階段，以命令型工具的使用為主，占比達54%，強調(diào)中央強制性權威，輔之以系統(tǒng)變革推動高等教育體制改革和高校發(fā)展。在第二階段，以系統(tǒng)變革型工具為主，占比達33%，傾向于通過調(diào)整中央與地方在高等教育管理體制中的權力分配，共同促進高等學校發(fā)展。在第三階段，以象征和規(guī)勸型工具為主，占比高達64%，更加注重政策的誘致性，力圖激發(fā)高校的自主性和內(nèi)生活力。但值得注意的是，最能夠促進和激勵高校實現(xiàn)合理定位、分類發(fā)展的能力建設型工具和激勵型工具在每一階段中的使用數(shù)量均相對偏少。由此可見，引導我國高校分類發(fā)展的政策工具的使用分布呈現(xiàn)出較顯著的不均衡性，與政策目標、分類依據(jù)、政策效力的演進表現(xiàn)出相似的階段性特征。

表5 各階段政策工具的使用占比 單位：%

四、研究結(jié)論和啟示

我國中央層面高校分類發(fā)展政策的出臺數(shù)量越來越多，發(fā)布主體越來越多元化，地方政府承擔更多主體責任，政策樣本的語義網(wǎng)絡形成了“發(fā)展-建設-特色”“高等教育-質(zhì)量-結(jié)構(gòu)”和“高等學校-學科-水平”3個核心聚類。通過對政策文本和相關文獻的梳理，“重點建設”作為一項重要的院校分類舉措，經(jīng)歷了重在學校建設、由重在學校建設向重在學科建設過渡和重在內(nèi)涵建設共3個發(fā)展階段。高校分類標準呈現(xiàn)出豐富性和全面性的特點，政策效力由強規(guī)劃性轉(zhuǎn)向強指導性，政策工具由強制性向誘致性轉(zhuǎn)變。由此可見，在分類發(fā)展政策中，中央的角色已由“主導者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇д摺?政策導向由調(diào)整外部關系回歸教育本身，發(fā)展策略從終身制轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝羞M有退”的競爭機制。為完善高校分類發(fā)展政策，應進一步優(yōu)化政策工具、平衡政策著力點以及提升政策執(zhí)行力。

(一)研究結(jié)論

1.中央在高校分類中的作用：由主導者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇д?/p>

在高度集中統(tǒng)一的高等教育管理體制下，中央對高校發(fā)展具有絕對主導權。1953年，政務院發(fā)布的《關于修訂高等學校領導關系的決定》明確提出，中央高等教育部根據(jù)國家的教育方針、政策與學制，遵照中央人民政府政務院關于全國高等教育的各項決定與指示，對全國高等學校(軍事學校除外，下同)實施統(tǒng)一的領導[20]，大規(guī)模的院系調(diào)整充分體現(xiàn)了中央的領導權威。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入，統(tǒng)一領導的弊端日益顯露。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，要“改變政府包攬辦學的格局”，“逐步形成中央、省級政府辦學為主，社會各界參與辦學的新格局”[21]。此后，隨著高等教育投入多元機制的確立，中央在高校改革和發(fā)展中的主導者角色逐漸演變?yōu)楹暧^指導者角色。依據(jù)2017年發(fā)布的《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》，建立高等教育分類體系要以“省級統(tǒng)籌、分區(qū)指導”為原則。至此，中央在高校分類發(fā)展中的指導者角色得到明確，省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用負責具體實施。在中觀和微觀層面上，高校的準確定位和特色發(fā)展則更多依賴于省級統(tǒng)籌和學校自覺。

2.高校分類發(fā)展政策導向：由調(diào)整外部關系回歸教育本身

中華人民共和國成立后的相當長一段時期，我國秉持“集中力量辦大事”的原則，指定若干所“重點高?！?，希望通過重點建設，滿足國家科技和經(jīng)濟建設中的戰(zhàn)略性需求。這一時期高校分類發(fā)展的政策導向以學校建設和調(diào)整高校外部關系為主，在分類發(fā)展的政策工具的使用上，命令型工具使用最多。改革開放以來，“效率優(yōu)先”漸成社會共識，以政府規(guī)劃為主導的高校建設模式、運轉(zhuǎn)機制以及資源配置方式開始逐步讓位于“市場”。在促進民辦教育發(fā)展、高等學校產(chǎn)業(yè)化以及高等教育擴招等一系列相關政策舉措的推動下，高等教育為社會經(jīng)濟發(fā)展服務的合法性得以確立[22]。這一時期高校分類發(fā)展政策則更多地以經(jīng)濟效益為導向，重點大學的建設政策也從早期通過指定單所高校、以“點”為主逐漸向調(diào)整布局、以“體系”建設為主轉(zhuǎn)變[23]。隨著我國高等教育“大而不強”問題的凸顯，2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，要“建立高校分類體系，實現(xiàn)高校分類管理，引導高校合理定位，做大做強優(yōu)勢學科，在不同層次不同領域爭創(chuàng)一流”。自此，高校分類發(fā)展政策更加強調(diào)高校自身的發(fā)展邏輯，也更加遵循高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

3.高校分類發(fā)展策略：從終身制到動態(tài)調(diào)整

克拉克(Clark)曾提出，現(xiàn)代科學最需要人才和資源的集中，用拉平的辦法，即把人才和資金撒到所有高等學校和所有課程的辦法，是很難促進現(xiàn)代科學發(fā)展的[24]。我國高等教育發(fā)展向來強調(diào)“示范引領”和“以點帶面”，采取“堅持重點先行、形成局部優(yōu)勢、帶動整體提升”的推進思路[25]。在分類發(fā)展的第一階段，對于中國這樣一個教育資源非常有限的高等教育大國來說，采取集中優(yōu)勢資源重點投入若干所大學以帶動整體提升更加符合自身實際，為我國高等教育快速、健康發(fā)展打下了堅實基礎?！?11工程”和“985工程”延續(xù)了重點建設思路，進一步強化了高等學校的分層，并在高等教育規(guī)?？焖贁U大時期，保護了“精英高?！钡膬?yōu)勢地位。隨著我國高等教育逐步走向大眾化和普及化，原先重點建設高校的“終身制”無益于解決新時期高等教育領域的主要矛盾?！半p一流”建設政策提出了“有進有退”的動態(tài)調(diào)整機制，無疑會打破重點建設的“身份固化”藩籬，有利于激發(fā)高校的競爭意識和內(nèi)生動力[26]。

(二)政策啟示

1.提升政策執(zhí)行效力

我國目前沒有專門的“高等學校分類發(fā)展法律法規(guī)”，對高校的分類標準、發(fā)展定位缺乏強制效力，高等學校分類體系也沒有全國統(tǒng)一模式。高等教育類市場化治理模式限制了競爭機制的作用，地方政府高等教育競爭強化了高校的辦學層次競爭、“雙一流”建設引發(fā)了新一輪院?！巴壐偁帯盵27]。我國“兩級管理、分工負責”的高等教育管理體制有利于發(fā)揮中央宏觀調(diào)控和省級統(tǒng)籌領導的作用，但在實際操作中，有些高校的辦學類型與原申辦類型嚴重不符、辦學定位偏離建校初衷。因此，應梳理現(xiàn)有的高等教育法律法規(guī)、部門規(guī)章等政策文件，重新確立中央部門的權威，做到下位法與上位法的統(tǒng)一，強化分類發(fā)展政策的執(zhí)行效力。健全以《高等教育法》為核心的高等教育法律體系，制定與《高等教育法》配套的一系列法律規(guī)范，出臺具有法律效力的高等學校分類發(fā)展政策文件，如《高等學校分類設置條例》《高等教育分類撥款條例》以及《高等學校分類辦學水平監(jiān)督條例》等，形成一整套內(nèi)容翔實、上下銜接、結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)母叩冉逃诸惏l(fā)展的制度體系。

2.平衡政策著力點

重點支持頂尖高校發(fā)展本來無可厚非[28]，但在配置資源時，如果長期優(yōu)先考慮央屬高校和重點高校，不利于地方高校和普通高校的發(fā)展，導致高校在爭取教育資源時表現(xiàn)出趨利性。例如，高校過分強調(diào)辦學層次和學位層次，出現(xiàn)“更名熱”和“升格熱”等現(xiàn)象。長此以往，重點投入政策將進一步導致高校間類型界限不清、職能分工不明、發(fā)展目標趨同，高等學校都希望向?qū)W術型、高層次方向發(fā)展[29]。因此，中央層面的高校分類發(fā)展政策應明確各類高校的職能定位，明晰各類高校發(fā)展邊界，構(gòu)建具有結(jié)構(gòu)剛性的高等教育分類發(fā)展體系，嚴格消解各類高校在辦學定位上的政策模糊性。發(fā)揮中央財政導向和杠桿作用，建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，確?！半p非”院校、地方院校、應用型院校、職業(yè)技術院校也能得到充足的發(fā)展經(jīng)費。推進高校優(yōu)勢學科和特色專業(yè)發(fā)展，既要促進不同類型的高校發(fā)展，也要鼓勵相同類型的高校辦出特色。建立和完善全國統(tǒng)一的高等教育信息系統(tǒng)，及時公布各類高校的招生錄取、畢業(yè)生就業(yè)以及學科專業(yè)調(diào)整等信息，堅持正確的教育質(zhì)量觀，堅決避免人才培養(yǎng)同質(zhì)化。

3.優(yōu)化政策工具

通過分析政策工具的使用情況，可知我國較多地使用命令型工具、象征和規(guī)勸型工具，而較少使用能力建設型以及激勵型工具。政策工具的使用出現(xiàn)了階段性變化，這與推動高校分類發(fā)展的高等教育管理體制改革有關，表明中央在推進高校分類發(fā)展時，更加注重地方發(fā)揮主體作用，從剛性規(guī)制轉(zhuǎn)向了柔性指導，但同時也反映出在政策工具使用上具有路徑依賴性以及缺乏組合使用的靈活性。因此，在政策工具的運用上應盡可能地考慮現(xiàn)實需要，通過優(yōu)化工具組合來保障高校實現(xiàn)分類發(fā)展。分類是手段，發(fā)展是目標。各級政府在不斷深化高等教育分類改革時要適應高等教育發(fā)展環(huán)境的變化，充分考慮政策目標的實現(xiàn)可能，綜合選擇和使用政策工具，特別是要完善包括分類設置、分類建設、分類管理、分類撥款、分類收費、分類招生、分類評估等具體政策工具的綜合工具包。統(tǒng)籌考慮在分類發(fā)展中可能處于不利位置的高等院校，設置提高院校能力建設水平和激活內(nèi)生動力的專項條款，確保每一所高校都能實現(xiàn)發(fā)展。