我國征地補償政策和補償標準現(xiàn)狀探討

□畢 然

（湖南省自然資源事務(wù)中心，湖南 長沙 410011）

在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地作為核心要素，其利用方式變化與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相關(guān)。面對經(jīng)濟新常態(tài)，為深化市場經(jīng)濟體制改革，國家陸續(xù)出臺了新的征地補償政策。要求推行整地補償新標準，確保適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律要求，在維護民眾合法權(quán)益的同時，優(yōu)化資源要素投入結(jié)構(gòu)。

各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，制定的補償標準存在一定差異，研究標準現(xiàn)狀、提出有效改進措施，能夠落實征地補償制度的市場化改革要求。

1 我國征地補償政策

自20 世紀80 年代我國引入市場機制以來，各地建設(shè)用地需求不斷增加，征地逐步成為影響經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素。1986 年，面向農(nóng)村集體土地，我國頒布了《土地管理法》，出臺了提高土地補償費、安置補助費等征地補償費的標準，切實維護農(nóng)民利益。隨著土地一級市場被地方政府壟斷，集體土地被大量征收，在引發(fā)土地浪費問題的同時，造成被征收土地出讓價格與征地補償差距過大，導(dǎo)致征地矛盾日漸凸顯。因此，國家在1998 年出臺政策，由省級以上政府收回征地審批權(quán)，將征地補償標準提升至前3 年平均產(chǎn)值30 倍。

但在城鄉(xiāng)二元體制背景下，征地依然會造成農(nóng)民缺乏保障等問題。為此，國家在2004 年出臺征地補償費可以超出年產(chǎn)值30 倍的政策，并于2010 年開展試點工作，探究平衡集體土地征收和流轉(zhuǎn)價差的路徑。2019 年，國家再次修訂《土地管理法》，將征地補償標準變更為區(qū)片綜合地價法，在考慮土地產(chǎn)值、用途、人均耕地數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展、居民生活保障等因素的基礎(chǔ)上進行土地總體規(guī)劃，完成多個區(qū)片劃分，統(tǒng)一進行地價計算。在此之前，各地積極開展了實踐探索工作，制定了各自的征地補償標準。

2020 年正式推行新政策，由國家自然資源部統(tǒng)一部署和督促各地進行征地補償標準測算，完成全國區(qū)片綜合地價數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)規(guī)范征地工作的目標[1]。但在實踐中，部分地區(qū)依然根據(jù)被征收土地原用途衡量土地價值，未能給予被征地農(nóng)民足夠的土地增值補償，阻礙了宏觀政策落實。

2 基于宏觀政策背景下的地方補償標準現(xiàn)狀

2.1 地方征地補償標準

從廣義上來看，地方征地補償標準不僅包含土地補償費，還包含安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費。在確定土地補償費和安置補助費時，需根據(jù)區(qū)片綜合地價法制定標準，其他兩項則由省級地方政府制定。以湖南省為例，根據(jù)國家新修訂的《土地管理法》制定地方征地補償標準時，結(jié)合地方實際情況進行了各項補償費確認。湖南省在2021 年7 月15 日發(fā)布的《湖南省征地補償標準》規(guī)定，針對農(nóng)用地區(qū)片明確提出土地補償費和安置補助費分別占比40%和60%。在征地補償區(qū)片劃分上，維持過去以縣（市、區(qū)）為單位劃分的方式。針對需永久征收的基本農(nóng)田，按照標準的兩倍給予補償，水田按照1.2 倍補償，園林地等執(zhí)行0.8～1 的地類系數(shù)，未利用地征收執(zhí)行60%的標準。

與此同時，標準中提出市（州）政府可以結(jié)合實際情況制定具體細則，但不得低于通知確定補償標準和地類系數(shù)。針對集體建設(shè)用地和地上附著物、青苗等，由市（州）政府結(jié)合地方實際情況分類規(guī)定，并報備省級自然資源廳。以長沙市為例，對新舊標準進行比較，如表1 所示。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)可知，各分區(qū)地價增長幅度在2 000～3 000 元/667 m2，增長幅度達到2%～5%，園地和林地的地類系數(shù)無變化。

表1 長沙市新舊征地補償標準比較

2.2 地方補償標準存在的問題

2.2.1 補償原則不明

應(yīng)按照國家提出的征地補償政策，遵循公平、合理原則制定補償標準。但在長期實踐過程中，要想真正落實這一原則不僅需要優(yōu)化制度，還需轉(zhuǎn)變民眾思想，讓農(nóng)民主動維護自身權(quán)益。目前，在地方補償標準建立方面，公平、合理僅為指導(dǎo)性原則，基本主張對征地損失進行適當補償。比如，按照農(nóng)地原本用途進行補償，將種植生產(chǎn)年產(chǎn)值為基準計算補償費用，僅能維持被征地者的基本生活，違背了國家政策強調(diào)的民生保障原則，不符合地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展趨勢。

2.2.2 補償范圍泛化

忽視征地帶來的間接損失會造成補償標準較低的情況。從征地范圍上看，地方征地標準提出對建設(shè)用地及地上附著物等進行補償，實際就是對征收引發(fā)的直接損失進行補償。但在實踐活動中，征地會引發(fā)農(nóng)田分割、生態(tài)破壞等問題。如在線性工程建設(shè)期間穿越農(nóng)田，導(dǎo)致“邊角地”等用地產(chǎn)生，因無法連片集中生產(chǎn)引發(fā)成本增加問題，甚至因道路受阻等原因出現(xiàn)棄耕情況[2]。此外，除了承受附著物、青苗等損失，集體土地征收還會給經(jīng)營者帶來租金、經(jīng)營等損失。

2.2.3 增值收益缺位

土地作為建設(shè)用地被征收后，出讓金和補償費形成的極差即為土地增值收益。按照國家政策，應(yīng)修正區(qū)片農(nóng)用地產(chǎn)值，運用案例比較等方法完成綜合地價合理測算，體現(xiàn)土地市場價格[3]。但從地方補償標準來看，其忽視了土地在市場中的流轉(zhuǎn)價值，定價存在增值收益缺位問題。2020 年，長沙市農(nóng)村居民人均可支配收入達到3.48 萬元，由此可見，除市區(qū)以外，其他各片區(qū)征收補償標準尚未達到年人均可支配收入，農(nóng)民獲得的補償僅為收益補貼。

2.2.4 程序透明度低

現(xiàn)階段，針對征地補償標準具體實施細則制定地方補償標準時，仍然由市（州）政府做主，使得相關(guān)標準實施存在較大操作空間。在實際執(zhí)行征收程序和補償標準時，下屬市（州）政府并未向社會公開，僅完成政府內(nèi)部通知。普通農(nóng)村居民難以獲得相關(guān)信息，難以保障農(nóng)民對地方征地補償標準制定的知情權(quán)和參與權(quán)，造成部分群眾利益受損時只能選擇上訪投訴。

2.2.5 補償方式單一

在征地補償方面，按照國家要求不僅需要給予農(nóng)民土地補償費、安置補償費等一般補償，還需給予社會保障費等補償。通過在短期內(nèi)給予貨幣補償確保征地工作高效、快捷，但易引發(fā)后續(xù)問題。多數(shù)農(nóng)民缺乏理財能力，一次性給予貨幣補償容易造成激增花銷，后期會因無法適應(yīng)失地生活，面臨謀生難的困境。隨著農(nóng)村失業(yè)群體的增加，將會給農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響。

3 基于宏觀政策背景下完善地方補償標準的對策

3.1 基于市場價確立標準

地方補償標準應(yīng)與國家土地制度改革政策相適應(yīng)，最大限度保障農(nóng)民收益權(quán)。征地是為了滿足公共利益需要，因此在導(dǎo)致個體利益受到侵害時，應(yīng)給予充分救濟，確保征地行為具有正當性和合法性。從這一角度出發(fā)，應(yīng)遵循征地補償原則制定標準。個體為滿足公共利益需求讓渡土地所有權(quán)，其在履行特別義務(wù)的同時應(yīng)獲得特別權(quán)利，所以需由社會成員平等分擔被征地者的全部損失[4]。

借鑒美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，可以將土地市場價格為基準計算補償費，突出體現(xiàn)國家立法的公平、合理原則。為此，應(yīng)改變由地方政府定價的方式，建立市場機制，合理評估土地市場價格，按照平均市場價建立補償標準。市場化改革能夠結(jié)合土地市場供需情況，評估土地潛在價值和未來收益，根據(jù)土地雙重功能制定合理價格，確保農(nóng)民權(quán)益得到有效維護。

3.2 進一步明確補償范圍

按照區(qū)片綜合地價法進行征地補償，可以根據(jù)各地制定的區(qū)片價和年產(chǎn)值確立補償標準，解決“同地不同價”的問題，同時還應(yīng)進一步明確補償范圍，最大限度保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。具體來講，就是在事前進行征地風險評估，結(jié)合評估結(jié)果確定征收行為給被征收者帶來的直接和間接損失，通過構(gòu)建民主協(xié)商制度調(diào)整、優(yōu)化征收范圍，通過減少農(nóng)戶利益訴求解決整地矛盾。

在實踐工作中，由自然資源部、財政部、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等聯(lián)合開展調(diào)查、現(xiàn)場勘測等工作，做好征地、青苗和附屬物等信息收集、清點工作，委托中立公正機構(gòu)對調(diào)查結(jié)果進行公證，并完成直接和間接的損失評估。從保障絕大多數(shù)成員角度制定征地補償標準和安置方案，與2/3 農(nóng)戶簽訂確認意見后，可判定征地獲得農(nóng)民廣泛認可，需按照協(xié)議執(zhí)行補償標準[5]。賦予被征地人參與權(quán)、引入第三方評估，能夠適度擴大補償范圍，保護農(nóng)民的權(quán)益，同時確保征地工作順利開展。

3.3 合理分配增值收益

針對征地過程中土地通過市場流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益，應(yīng)做到合理化分配，確保被征地者的損失得到對等彌補。增值部分組成包含農(nóng)地轉(zhuǎn)用部分、環(huán)境改變部分和政府投資增值部分。農(nóng)地轉(zhuǎn)用部分是基于原本土地開發(fā)價值產(chǎn)生收益，應(yīng)由原土地所有權(quán)人獲得。環(huán)境改變部分和政府投資增值部分由征收后行為引發(fā)，歸屬政府。

我國推行土地公有制，因此需將土地所有權(quán)費用定位使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)市場價格的倍數(shù)，具體倍數(shù)應(yīng)根據(jù)市場競爭價確定，以便充分體現(xiàn)土地原本增值收益。具體來講，就是在土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)市場環(huán)境下，運用類比市價法進行增值核算，結(jié)合市場經(jīng)濟發(fā)展需求，完成地方征地補償標準重構(gòu)。參考國外經(jīng)驗，由政府按市場交易原則征收和購置土地時，雙方可聘請權(quán)威機構(gòu)評估價格，在達成一致后形成補償價格[6-7]。

3.4 建立補償信息化平臺

為維護農(nóng)民群體在征地方面的知情權(quán)，需引入信息技術(shù)公開征地范圍、補償標準等相關(guān)信息，告知被征地人和農(nóng)村經(jīng)濟組織等相關(guān)權(quán)利人申請協(xié)調(diào)、復(fù)議的流程、期限等信息。建立信息化平臺，將信息公開范圍從市（州）擴大到全省，公開征地補償安置方案等內(nèi)容，以保證征地流程的透明性，確保民眾行使監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等[8]。

通過平臺查詢征收補償標準、安置方式等信息后，被征收人可以申請參加聽證，在認可補償標準后簽訂土地征收協(xié)議，明確各自權(quán)利義務(wù)，最后通過平臺發(fā)布公告，接受各方監(jiān)督，防止土地補償費被地方政府、村委會和投資商等各方瓜分。農(nóng)民若不認可現(xiàn)有標準可申請復(fù)議，如果依然未能解決可進入司法救助程序，以合法合規(guī)的方式解決問題，接受社會監(jiān)督，避免因土地征收引發(fā)社會矛盾，阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[9]。

3.5 提出多元化補償方式

在征地補償方面，從推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展角度來看，應(yīng)確保為農(nóng)民提供必要的生存和發(fā)展保障。采用多元化補償方式，如以社保、作價入股等多種方式進行被征地農(nóng)民的補償安置，可為農(nóng)村社會建設(shè)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)增值，適當提高社會保障補貼標準，將被征地農(nóng)民納入居民基本養(yǎng)老保險體系，按照一人一賬戶方式落實補貼資金，能夠為農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保障。從長期發(fā)展角度來看，在合理確定土地市場價格的基礎(chǔ)上，可以采取入股項目經(jīng)營方式為農(nóng)民帶來長期利益。比如，由村集體進行建設(shè)用地物業(yè)管理等工作，代管和經(jīng)營被征地者的補償金，幫助農(nóng)民實現(xiàn)資產(chǎn)保值、增值目標，為農(nóng)民提供長遠保障。此外，可以圍繞農(nóng)民失地后的就業(yè)、住房等問題建立綜合保障機制。根據(jù)補償款確定安置標準，使農(nóng)民享有相應(yīng)住房權(quán)益，改變過去單純利用貨幣補償?shù)默F(xiàn)象，為農(nóng)民提供土地增值收益的方式，壯大集體組織經(jīng)濟力量，助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[10-11]。

4 結(jié)束語

國家從保障農(nóng)民合法權(quán)益和推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等角度出發(fā)，不斷修訂《土地管理法》等政策法規(guī)，以規(guī)范各地征地行為。基于這一宏觀政策背景分析地方征地補償標準，發(fā)現(xiàn)在補償原則、補償范圍、增值收益等方面仍存在問題。為加快土地制度市場化改革，在征地補償方面應(yīng)根據(jù)市場價合理確定地方補償標準，通過明確補償范圍、合理分配增值收益等方式，充分體現(xiàn)土地市場價值，緩解因補償費低而引發(fā)的征地矛盾，為社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展提供保障。