政府“外包”服務(wù)須厘清適用范圍

呂德文

前段時間，一段“城管搶走老農(nóng)甘蔗”的視頻在網(wǎng)上流傳并引發(fā)熱議。隨后，該視頻得到證實，事發(fā)江蘇南通海門三星鎮(zhèn)，涉事者是政府購買市容管理服務(wù)的第三方公司人員。事后，地方政府解除與外包公司的合作關(guān)系，有關(guān)責任人也被問責處理。在此番事件中，人們關(guān)注的焦點是，外包公司到底有沒有權(quán)力、資格承擔管理責任？

自上世紀90年代以來，“政府購買服務(wù)”作為新公共管理改革的重要方法，被引入到國內(nèi)。此后，這一制度被廣泛運用于各領(lǐng)域?？陀^地說，隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，政府承擔的公共服務(wù)越來越多，政府能力有限，且效率并不一定高，通過購買服務(wù)的方式外包給第三方，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，本是一個合理的選擇。

理論上，“外包”一般適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，在管理尤其是執(zhí)法領(lǐng)域甚少運用。長期以來，地方政府主要是依靠協(xié)管制度來解決管理力量不足的問題。在筆者的調(diào)研中，幾乎每一個管理領(lǐng)域，都有數(shù)量不等的輔助管理人員。尤其是在“勞動密集型”的管理和執(zhí)法崗位，比如城管和公安、交警，大量依賴輔助管理人員，也就是通常所說的“臨時工”。曾幾何時，“臨時工”濫權(quán)現(xiàn)象也一度是輿論關(guān)注的熱點事件。這些年來，政府部門對“臨時工”的管理和使用，已經(jīng)形成了比較完善的制度，在實踐中也有經(jīng)驗去處理較為復(fù)雜的問題。比如，通過正式人員的“帶隊”制度，解決了“臨時工”可能存在的越權(quán)執(zhí)法問題?；蛘咄ㄟ^技術(shù)手段，比如基層執(zhí)法普遍采用執(zhí)法記錄儀，以及規(guī)范化的執(zhí)法程序，避免執(zhí)法沖突和爭議。

但是，隨著近些年來很多地方的城市管理要求提高，政府內(nèi)部的“臨時工”制度，已經(jīng)遠遠不能滿足基層管理和服務(wù)的需求。于是，“外包”制度溢出了“政府購買服務(wù)”領(lǐng)域，基層政府的管理也越來越多地使用外包人員。尤其是對于城管這種需要大量人力資源的領(lǐng)域更是如此。城管體制這幾年有很大的進步，2016年8月，住建部首次倡導(dǎo)城市管理“721工作法”，即70%的問題用服務(wù)手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執(zhí)法手段解決，要求各地改進工作方法，變被動管理為主動服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理?？陀^而言，要提高管理和服務(wù)水平，必須建立在較高的人力投入基礎(chǔ)之上。因此，基層政府引入“外包”公司，參與城市管理與服務(wù)，也就成了不少地方的選擇。

毋庸置疑，城管部門有了外包人員的確是省心省力。在外包制度下，城管部門從原來的城市管理者，變成了監(jiān)督者?；鶎诱梢詫⑸霞壪逻_的各種考核指標，轉(zhuǎn)化為外包協(xié)議的內(nèi)容，用于約束第三方公司。而第三方公司為了達到委托方的要求，也就要想盡辦法維持城市秩序。以至于，在特定情景下，難免產(chǎn)生沖突，違背制度的初衷。

“外包”制度本身是中性的，但如何運用這一制度，卻反映了政府的施政理念。將政府購買服務(wù)制度運用在不合適的領(lǐng)域，必定會出現(xiàn)水土不服的問題，甚至還可能形成反噬。比如，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層政府越來越蛻化成政府購買服務(wù)制度中的“甲方”，很多本來應(yīng)該是政府去做的事，都委托給了第三方。不僅基層的服務(wù)和管理事務(wù)可以外包，甚至連黨建以及為弱勢群體服務(wù)，也可以外包給咨詢公司、社工機構(gòu)等。甚至還有地方一條系統(tǒng)里的事，所有的政策過程都依靠第三方。比如，在城管系統(tǒng)，上級部門對下級的市容考核，主要是通過第三方進行考核評估;下級搞好市容市貌，也依靠第三方管理。而作為治理主體的城管部門，就只是甲方而已。

如此，我們需要厘清政府購買服務(wù)的適用范圍。政府是為人民服務(wù)的政府，只有和群眾接觸，服務(wù)群眾，才能提高政府治理水平，提高黨和政府的威信。而通過市場化的機制去“服務(wù)”群眾，哪怕效果再好，也不能增強群眾的獲得感。反而，因為缺乏有效監(jiān)督，很可能導(dǎo)致公共資源的浪費，以及群眾的反感。

（摘自《環(huán)球時報》）

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