金融機構(gòu)可疑交易報告質(zhì)量提升探討

吳其珅

摘要：目前，各金融機構(gòu)反洗錢工作者對于可疑交易報告（SAR）的撰寫大多基于機構(gòu)自身監(jiān)測系統(tǒng)最基礎(chǔ)的反饋匯總，或是依據(jù)監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布規(guī)則開展的簡單概括，質(zhì)量普遍不高。然而，SAR能否發(fā)揮作用取決于質(zhì)量而不是數(shù)量，而且數(shù)量的增加一般很難會伴隨著質(zhì)量的提高。據(jù)美國近期頒布《2021財年國防授權(quán)法案》，要求各金融機構(gòu)采取系列措施，以提升SAR的報送質(zhì)量。中國緊跟洗錢監(jiān)管趨嚴的態(tài)勢，提出監(jiān)管要向“風(fēng)險為本”轉(zhuǎn)型，對金融機構(gòu)報送SAR的質(zhì)量也提出了新要求。文章通過研究分析SAR質(zhì)量提升困境及借鑒美國監(jiān)管部門在《2021財年國防授權(quán)法案》頒布下為提升SAR質(zhì)量采取的措施，結(jié)合人民銀行反洗錢監(jiān)管“風(fēng)險為本”的指導(dǎo)思想，探究如何提升中國金融機構(gòu)SAR報送質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：反洗錢;可疑交易報告（SAR）;《2021財年國防授權(quán)法案》;報告質(zhì)量

一、當前金融機構(gòu)可疑交易報告（SAR）的問題

隨著經(jīng)濟金融的發(fā)展及中國洗錢監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的建立完善，金融機構(gòu)已經(jīng)建立了必要的控制流程，監(jiān)管隊伍及報告系統(tǒng)，以防止、發(fā)現(xiàn)、報告可疑交易，這些措施確實增加了SAR的數(shù)量。得益于SAR報送數(shù)量的增加，人民銀行作為監(jiān)管機構(gòu)強化了制度抓手，有效的控制了區(qū)域洗錢風(fēng)險。但是，SAR數(shù)量的快速增長，讓監(jiān)管部門不得不質(zhì)疑SAR報送的可靠性和客觀性，也產(chǎn)生一系列問題。

（一）合規(guī)成本增加顯著

因繁瑣的法律法規(guī)，復(fù)雜的系統(tǒng)使用和大量的人力投入，導(dǎo)致反洗錢合規(guī)成本不斷增加。起初，SAR數(shù)量的持續(xù)上升反映了反洗錢監(jiān)管力度的提升，但隨著相關(guān)法規(guī)的擴容和對案件增量的考核導(dǎo)向，導(dǎo)致金融機構(gòu)需要承擔更多的監(jiān)管成本才能達到線索報送的考核要求，最終異化了對SAR數(shù)量要求的初衷。同時，數(shù)量的增加提升了反洗錢主管部門對金融機構(gòu)的考核難度和壓力，可能會導(dǎo)致對金融機構(gòu)反洗錢工作的誤判，造成資源浪費。

（二）報告分析浮于表面

目前，洗錢罪入罪宣判的推進主要依托公安、檢察院等部門的線索共享，受困于各機構(gòu)目前不成熟、無特色的風(fēng)險監(jiān)測模型，其對固有風(fēng)險和地域風(fēng)險的指標設(shè)計及把控仍停留在初級階段。而金融機構(gòu)提供的SAR大多依托于這些初級風(fēng)險監(jiān)測模型的普通警報，還未形成有深度的、有行業(yè)特色的分析模式。

人民銀行作為監(jiān)管部門，需要金融機構(gòu)提供高質(zhì)量的SAR，特別是結(jié)合行業(yè)特色、業(yè)務(wù)規(guī)模、發(fā)展階段等形成獨特的監(jiān)測模型，科學(xué)取值，并對監(jiān)測模型輸出的警報進行深入細致、合理科學(xué)的分析。然而，目前大多金融機構(gòu)對人民銀行政策理解不透徹，將SAR數(shù)量作為反洗錢制度及系統(tǒng)效率的關(guān)鍵績效指標，導(dǎo)致空有數(shù)量，沒有質(zhì)量。

（三）執(zhí)法起訴嚴重受阻

盡管SAR作為重要的線索來源，讓執(zhí)法部門能夠發(fā)起或補充重大洗錢或恐怖主義融資調(diào)查以及其他刑事案件，但是提交過多的SAR并不意味著更大力度的監(jiān)控力度，反而極大增加了無效的工作量。因為主管部門必須處理這些過量的線索、案例，但卻不可能對這些低質(zhì)量大的線索逐一的排查，如果主管部門不斷移送這些線索到公安等執(zhí)法部門，并不能起到預(yù)期的效果，還將擠占本就不多的社會資源，也會導(dǎo)致相關(guān)部門對人民銀行主管下金融機構(gòu)報送的SAR的信任危機。因此，這些不必要的SAR移送正在阻礙執(zhí)法部門調(diào)查和起訴犯罪的能力。

（四）報送機制遭到破壞

以數(shù)量為指標的考核導(dǎo)向，也會導(dǎo)致防衛(wèi)性的報送現(xiàn)象。金融機構(gòu)為降低合規(guī)資源或人力成本、規(guī)避或減輕罰款風(fēng)險，有動機進行過度的、低質(zhì)量的、滯后的報告，這種報告的目的并非為了降低洗錢風(fēng)險，履行反洗錢義務(wù)。

這導(dǎo)致SAR的報送機制并不能發(fā)揮其本來的機制設(shè)計監(jiān)管目的。實際上，盡管有大量的SAR報送，但許多金融機構(gòu)仍會漏掉真正的犯罪活動。這讓監(jiān)管機構(gòu)無法準確把握金融機構(gòu)反洗錢合規(guī)情況，導(dǎo)致SAR報送制度在實際應(yīng)用層面上的低效。

二、“風(fēng)險為本”對SAR質(zhì)量的新要求

當前，SAR報送數(shù)量的激增可以概括為以下原因：反洗錢監(jiān)管要求的提高;受反洗錢法規(guī)約束的機構(gòu)范圍更廣，包括對特定非機構(gòu)的重點檢查;金融機構(gòu)的合規(guī)要求更嚴格;金融機構(gòu)檢測系統(tǒng)薄弱，生成的誤報過多，且升級為案件并向監(jiān)管機構(gòu)報送。人民銀行作為反洗錢監(jiān)管的核心部門，近年來一直倡導(dǎo)反洗錢監(jiān)管的“風(fēng)險為本”轉(zhuǎn)型，為提升SAR質(zhì)量采取了一系列措施。

（一）倡導(dǎo)開展金融機構(gòu)洗錢風(fēng)險導(dǎo)向的評估模式

開展法人機構(gòu)洗錢風(fēng)險自評估工作，部署建立與金融機構(gòu)本身風(fēng)險規(guī)模相適應(yīng)的評估機制、評估方法、評估流程和評估指標，做到評估的合理化和個性化。優(yōu)化金融機構(gòu)評估模型、指標和方法，對風(fēng)險評估機制和指標側(cè)重于內(nèi)容性的體現(xiàn)，對SAR質(zhì)量提出新要求，利用管理平臺對洗錢風(fēng)險進行個性化、精準化的集中控制。

（二）善用科技創(chuàng)新提升反洗錢監(jiān)管效率

組織開發(fā)洗錢風(fēng)險管理平臺，對金融機構(gòu)SAR報送集中收集評估，預(yù)期平臺具有監(jiān)管檔案、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、調(diào)查協(xié)查、宣傳培訓(xùn)、系統(tǒng)監(jiān)測等功能模塊，實現(xiàn)日常監(jiān)管的電子化，提升反洗錢日常監(jiān)管效率;完善大數(shù)據(jù)云分析系統(tǒng)，升級內(nèi)設(shè)模型，增強業(yè)務(wù)應(yīng)用層與大數(shù)據(jù)存儲運算平臺的有機融合，進一步篩選SAR，提升SAR質(zhì)量。

（三）擴大包括特定非金融行業(yè)在內(nèi)的行業(yè)監(jiān)管范圍

推進特定非金融領(lǐng)域及其他機構(gòu)的反洗錢監(jiān)管工作。加強與特定非金融行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，建立健全長效合作機制，探索建立與行業(yè)主管部門、行業(yè)自律組織分工協(xié)作的監(jiān)管體系和合作模式，探索建設(shè)特定非金融行業(yè)SAR報送渠道。

雖然提出了一系列的監(jiān)管新要求，但在落實層面仍存在重重阻力，如金融機構(gòu)對政策要求的理解不深入、對反洗錢監(jiān)管不重視、主管機構(gòu)沒有合適的監(jiān)管抓手，因此，還需要進一步的改進、完善、借鑒。

三、美國《2021財年國防授權(quán)法案》對提升SAR質(zhì)量的新舉措

2020年年末，美國國會通過了《2020年綜合反洗錢法》（AML法）和《公司透明度法》（CTA），這都是《2021財年國防授權(quán)法案》（NDDA）的一部分。根據(jù)新規(guī)，美國金融監(jiān)管機構(gòu)強化了對金融機構(gòu)的審查，提醒金融機構(gòu)注意反洗錢規(guī)則和條例規(guī)定的義務(wù)，并著重指出了他們在風(fēng)險監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的與合規(guī)相關(guān)的問題，即：識別和報告可疑交易的政策和程序存在問題，對可疑交易的合理設(shè)計程序執(zhí)行不充分以及提交不完整或不準確的可疑交易報告。通過指出問題，提出方案，強化了反洗錢監(jiān)管力度。

（一）簡化報送流程，強化精度廣度

經(jīng)調(diào)整，SAR對監(jiān)管機構(gòu)的實用性得到提升。一是重點關(guān)注SAR歸檔制度的審查和調(diào)整，簡化報送流程。要求FinCEN建立SAR報送的簡化流程，并要求對貨幣交易報告（CTR）和SAR進行正式審查，簡化對某些客戶和交易類型的SAR敘述，以及考慮風(fēng)險降低的后果。二是重點考慮修改不同類別交易價值的監(jiān)管閾值及涵蓋范圍，強化SAR精度及廣度。根據(jù)交易類別進行指標的個性化設(shè)計，使反饋更精準;對SAR報送的廣度進行了拓展，擴大BSA中“金融機構(gòu)”的定義，包括古董交易商;授權(quán)FinCEN發(fā)布的有關(guān)虛擬貨幣服務(wù)提供商的指南，授權(quán)對“貨幣工具”的定義進行修正，以涵蓋“替代貨幣的價值”。

（二）完善報告政策，規(guī)范報告程序

監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)進一步識別線索和報告SAR提出新要求。一是要求金融機構(gòu)根據(jù)客戶經(jīng)常從事的活動的類型來調(diào)整線索識別及警報闕值，實施智能化的監(jiān)測系統(tǒng)來監(jiān)控大量交易。二是要求金融機構(gòu)在SAR中充分詳細說明警報信號并進行恰當分析，提升SAR報送門檻，金額為5000美元以上。三是要求金融機構(gòu)關(guān)注公司對對清算公司的不當依賴，以識別并報告客戶賬戶中的可疑交易，同時采用個性化的監(jiān)測模型來識別高風(fēng)險客戶。

（三）強化處罰力度，明確處罰范圍

雖然金融機構(gòu)已經(jīng)設(shè)計了有關(guān)SAR的政策和程序，但實施往往不到位。因此，法案明確了處罰范圍，加大了處罰力度。一是對金融機構(gòu)未充分利用現(xiàn)有的報告和監(jiān)測系統(tǒng)，對系統(tǒng)中報出的危險信號未能充分跟進，未能嚴格遵守關(guān)于禁止某些高風(fēng)險活動的政策，進行處罰。二是對未能在SAR報告中包含公司內(nèi)部記錄中可用的關(guān)鍵信息（例如，社會保險號，因身份盜竊和賬戶接管欺詐造成的客戶損失美元金額，客戶的歷史信息和賬號等），未能在SAR報告中對警報進行充分詳細說明（例如，盜轉(zhuǎn)資金的方法以及“接管”客戶賬戶的計劃等）等，都將受到處罰。

四、經(jīng)驗借鑒及建議

借鑒美國《2021財年國防授權(quán)法案》中對SAR的相關(guān)要求，中國人民銀行可以考慮提升SAR的精度及其覆蓋行業(yè)的廣度，進一步規(guī)范義務(wù)機關(guān)的報告政策、程序，落實SAR報送制度。

（一）形成科學(xué)有效的個性化SAR監(jiān)測模型

要指導(dǎo)金融機構(gòu)建設(shè)符合自身特點的個性化風(fēng)險監(jiān)測模型，科學(xué)分析洗錢活動規(guī)律及特點，綜合研判經(jīng)營過程中可能面臨的洗錢威脅及洗錢風(fēng)險。要進一步要求金融機構(gòu)完善客戶盡職調(diào)查、身份資料和交易記錄保存，規(guī)范洗錢類型分析的內(nèi)容、方法和程序、提升洗錢類型分析的科學(xué)性和準確性，并依據(jù)這些基礎(chǔ)信息，形成對自身業(yè)務(wù)特點、行業(yè)情況的綜合判斷，來進一步優(yōu)化風(fēng)險監(jiān)測模型，設(shè)置合理科學(xué)的闕值，確保風(fēng)險數(shù)據(jù)不漏報、不多報。

（二）形成監(jiān)管者語境下的SAR描述特征

要指導(dǎo)金融機構(gòu)要站在監(jiān)管者角度上，以監(jiān)管者的視角撰寫SAR，形成分析性強、觀點性弱的專業(yè)報告。盡管金融機構(gòu)沒有義務(wù)調(diào)查或確認潛在犯罪，但SAR報送者必須清楚地傳達可疑活動的特征，以便主管部門能及時了解潛在的犯罪而及時移交線索。具體來說，SAR的語言描述要基于監(jiān)察者的語境下，敘述需要提供足夠的細節(jié)和推理，這對于監(jiān)管部門能否進行線索開發(fā)和深化調(diào)查至關(guān)重要，其語言描述的質(zhì)量高低決定了監(jiān)管者能否做出正確的決定。

（三）形成合作框架下的高質(zhì)量SAR群體共享

要強化協(xié)同配合，規(guī)范在聯(lián)席會議制度建設(shè)的合作框架下的信息共享方式及渠道。要積極與地方一線執(zhí)法機關(guān)共建線索共享渠道，形成高質(zhì)量的SAR群體共享，強化監(jiān)管部門與執(zhí)法部門的信任，依賴和協(xié)同作用。人民銀行監(jiān)管部門能否協(xié)助公檢法等執(zhí)法部門準確發(fā)現(xiàn)線索，取決于SAR的質(zhì)量，同時也決定了該案例是否有可能被成功起訴，洗錢罪入罪宣判能否順利推進。這就需要人民銀行確保SAR的高質(zhì)量并要求金融機構(gòu)將相關(guān)的提示和建議納入SAR日常報告中，增強報告的實用性和有效性，促使公檢法等部門信任報送內(nèi)容，促進SAR的共享。

（四）形成分類合理的全行業(yè)SAR報送程序

要不斷優(yōu)化可疑交易監(jiān)測報送程序，在SAR報送過程中關(guān)注具有行業(yè)特色的關(guān)鍵信息。要采用以參與者為中心的監(jiān)管模型，重視被監(jiān)管行業(yè)特點與SAR報送程序的匹配度，降低合規(guī)成本及風(fēng)險，改善監(jiān)管關(guān)系并提高SAR的精準度及實用性;必須敦促金融機構(gòu)重新配置其交易監(jiān)控程序，以識別正在克服當今手段復(fù)雜多變洗錢和恐怖主義融資方法，便于監(jiān)管機構(gòu)準確抓取SAR的關(guān)鍵信息，迅速傳達報送材料;監(jiān)管部門也需更專注對金融機構(gòu)SAR報送的程序設(shè)計，為不同特點的金融機構(gòu)設(shè)計具有其行業(yè)特色的SAR評價指標，注意區(qū)分因行業(yè)特點導(dǎo)致的報送數(shù)量少，或報送數(shù)量過多等問題情況，設(shè)置可比的行業(yè)SAR報送數(shù)量質(zhì)量標準，以準確衡量金融機構(gòu)報送SAR的參與度，評估各機構(gòu)洗錢風(fēng)險控制效果。

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（作者單位：中國人民銀行宿遷市中心支行）

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