創(chuàng)新“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計模式 推動廉潔辦奧國家重大政策落實的探索與實踐

一、項目背景

2015年7月31日，北京獲得2022年第24屆冬季奧運會舉辦權(quán)，同年8月20日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議，專題聽取申辦冬奧會情況匯報，提出堅持綠色辦奧、共享辦奧、開放辦奧、廉潔辦奧的要求。

2017年1月13日，滑雪大跳臺項目落戶首鋼園。2019年2月1日，習(xí)近平總書記考察首鋼園區(qū)北京冬奧會、冬殘奧會籌辦工作，并作出重要指示：辦好北京冬奧會、冬殘奧會，是黨和國家的一件大事，要全面落實綠色、共享、開放、廉潔的辦奧理念。

2017年11月19日，北京市委書記蔡奇到北京冬奧組委調(diào)研時強調(diào)，要全力以赴高標準推進冬奧籌辦工作，要確保主要競賽場館和基礎(chǔ)設(shè)施在2019年底前建成。

為貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話重要指示精神和北京市委市政府決策部署，落實廉潔辦奧要求，高標準、高質(zhì)量、如期完成競賽場館和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，首鋼集團有限公司（以下簡稱首鋼集團）多次召開專題會，深入研究新形勢下如何開展內(nèi)部審計，促進國家重大政策落實，提出：由傳統(tǒng)的事后結(jié)算審計模式“關(guān)口前移”，探索全過程跟蹤審計。2017年開始以西十簡倉和京唐二期建設(shè)項目為全過程跟蹤審計試點項目，逐漸積累經(jīng)驗并總結(jié)提煉出“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計模式。

二、項目的主要做法

滑雪大跳臺為世界上首例永久保留和使用的工程，結(jié)構(gòu)形式為鋼結(jié)構(gòu)，賽道長164米、最寬處34米、最高點60米。冬奧會將在這里產(chǎn)生4枚金牌。項目2017年1月落戶首鋼園，2018年12月開工建設(shè)，2019年11月30日竣工。

為做好此次國家級重點項目的審計工作、落實國家重大政策要求，首鋼集團高度重視、集團領(lǐng)導(dǎo)全程深度參與，為全過程跟蹤審計模式把關(guān)，在前期準備和具體實施過程中給予全面指導(dǎo)，主要做法如下：

（一）全局謀劃、制度先行，奠定審計基礎(chǔ)

自滑雪大跳臺落戶首鋼園后，集團領(lǐng)導(dǎo)非常重視，以制度為抓手進行全局謀劃和系統(tǒng)構(gòu)建。通過組織人員到審計署、北京市審計局、北京市內(nèi)審協(xié)會等單位充分調(diào)研，結(jié)合建設(shè)項目實際情況，分別在2017年9月和12月下發(fā)了建設(shè)項目審計管理辦法和建設(shè)項目全過程跟蹤審計實施細則。建設(shè)項目審計管理辦法規(guī)定對重點建設(shè)項目采取全過程跟蹤審計;建設(shè)項目全過程跟蹤實施細則明確了具體的審計內(nèi)容，主要包括工程項目招投標、項目合同管理、財務(wù)核算管理、結(jié)（決）算等8大環(huán)節(jié)12個方面;同時，在提報審計資料、審計成果格式及內(nèi)容等方面都進行了詳細規(guī)定。

兩項制度的出臺，為全過程跟蹤審計進行了頂層制度設(shè)計，為順利推進跟蹤審計奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）建立“大監(jiān)督”工作體系，形成監(jiān)督合力

為落實“廉潔辦奧”審計理念、把滑雪大跳臺建設(shè)成“像冰雪一樣純潔”的精品工程，保證國家、北京市重大政策措施落地，首鋼集團成立滑雪大跳臺專項督察領(lǐng)導(dǎo)小組，由集團紀委書記任組長，成立以紀委（監(jiān)察部）、審計部、法務(wù)部等6部門+建設(shè)單位組成的專項督察工作小組。督察工作從專題調(diào)研、專項檢查和聯(lián)合檢查三方面同步進行;建立了監(jiān)督檢查機制、協(xié)調(diào)推進機制和獎懲機制，每月組織開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查、每季度召開協(xié)調(diào)工作會，各部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢進行監(jiān)督，確保各項工作落實到位、形成監(jiān)督合力。同時，為做好冬奧會和冬殘奧會的保障工作，首鋼集團形成了“兩清單兩調(diào)度”工作機制，即任務(wù)清單和監(jiān)督清單，集團公司和二級單位兩個層面調(diào)度。

首鋼集團審計部（以下簡稱審計部）重點關(guān)注大額資金使用和大宗物資采購，按照每月一次的審計頻率，對其合規(guī)性進行審計監(jiān)督。

（三）建立“三位一體”審計管理體系，提供組織保障

審計部在集團已形成的董事會、審計委員會、管理層、審計部及成員單位組織管理架構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全集團的審計資源，搭建了上下聯(lián)動、資源互補、監(jiān)管全方位的集團審計管控體系，在滑雪大跳臺項目全過程跟蹤審計中，審計部進一步創(chuàng)新建立“三位一體”審計管理體系。

全過程跟蹤審計是隨項目進展持續(xù)跟進的審計方式，時間跨度較大，不像結(jié)（決）算審計是“一錘子買賣”，項目實施中更加需要構(gòu)建一個相對運行穩(wěn)定、科學(xué)合理、順暢有效的項目組織管理模式。根據(jù)滑雪大跳臺項目全過程跟蹤審計需要，結(jié)合項目特點，審計部創(chuàng)新性提出由審計部、中介機構(gòu)和建設(shè)單位構(gòu)成的“三位一體”審計管理體系，在具體實施過程中，由三方人員組成審計實施小組（見圖1）。

三方的具體分工為：審計部是全過程跟蹤審計監(jiān)督的主體，主要負責(zé)牽頭組織、優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌過程指導(dǎo)、成果質(zhì)量把關(guān)等工作;為保證審計效率和審計質(zhì)量，審計部為本項目實施小組配備了工程審計人員、財務(wù)審計人員和風(fēng)控審計人員，選優(yōu)配強審計組成員，為項目順利推進奠定人才基礎(chǔ)，同時，通過公開招投標，引進信譽高、相關(guān)工作經(jīng)驗豐富的外部中介機構(gòu)。中介機構(gòu)為跟蹤審計提供專業(yè)技術(shù)支撐，根據(jù)不同的審計內(nèi)容及階段配備不同專業(yè)及數(shù)量的審計人員，按時提交階段性審計成果文件，保證審計工作進度和質(zhì)量。項目建設(shè)單位全力配合跟蹤審計工作，積極組織整改落實審計問題等，為跟蹤審計工作創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和溝通協(xié)商機制。

由于首鋼滑雪大跳臺項目屬于國家重點項目，為確保項目建設(shè)質(zhì)量和工期，審計實施小組對施工總承包單位設(shè)備材料采購及其使用情況進行延伸審計，建設(shè)單位作為審計實施小組成員參加對施工單位的延伸審計，確保項目建設(shè)質(zhì)量。

（四）領(lǐng)導(dǎo)全程參與機制，審計專報直達集團領(lǐng)導(dǎo)

首鋼集團領(lǐng)導(dǎo)對滑雪大跳臺建設(shè)項目非常重視，并全面、全過程參與到項目審計過程中。

集團領(lǐng)導(dǎo)親自參加審計進駐會并提出要求。進駐會由審計部主持，項目審計小組、中介機構(gòu)、建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子及中層干部等參加;集團領(lǐng)導(dǎo)在進駐會上要求建設(shè)單位面對國家重點建設(shè)項目，落實廉潔辦奧等重大國家政策要求，必須提高政治站位，配合跟蹤審計工作;建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子進行表態(tài)承諾，堅決提高政治站位并全力配合審計工作，保證及時提供相關(guān)資料并確保資料的真實、完整、合法性。集團領(lǐng)導(dǎo)直接參加審計進駐會，增強了審計工作的權(quán)威性，為跟蹤審計工作順利開展奠定極好的組織基礎(chǔ)。

審計過程中，按期出具的審計專報直接報送給集團領(lǐng)導(dǎo)。審計專報內(nèi)容主要包括項目形象進度、本期審查情況、項目投資情況及審計問題等，對于存在的審計問題，審計從實質(zhì)重于形式、注重實際的視角對其追根溯源，找到問題的本質(zhì)，提出合理審計建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考，為建設(shè)單位整改提供方向和依據(jù)。集團領(lǐng)導(dǎo)在及時了解項目的進展情況的同時，對專報中提出的主要審計問題作出重要批示，要求被審計單位做好審計問題的整改落實，這也是解決審計過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題的重要途徑。

（五）提出“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計模式，高效開展審計工作

“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計模式，即定期審計循環(huán)和建設(shè)項目整體審計循環(huán)。所謂定期審計循環(huán)是根據(jù)項目的規(guī)模、特點，依據(jù)審計方案確定的審計頻率按期進行審計，滑雪大跳臺項目的審計頻率為每月一次，項目不斷按期循環(huán)推進，直至最后一期;建設(shè)項目整體審計循環(huán)是根據(jù)項目建設(shè)時序，從項目立項、可行性研究、設(shè)計與概算、招投標、項目實施直至項目決算的全建設(shè)周期進行跟蹤審計（見圖2）。雙循環(huán)的重點在定期循環(huán)，整體審計循環(huán)是方向，定期審計循環(huán)是落實。整體審計循環(huán)的內(nèi)容蘊含于各個定期循環(huán)之中;以定期審計循環(huán)帶動整體審計循環(huán)，把項目審計不斷向前推進，直至項目決算完成，盡可能保障前期出現(xiàn)的問題后期不再重復(fù)出現(xiàn)或少出現(xiàn)，在最終結(jié)算時問題少或不出問題。

（六）制訂雙審計方案，適時開展審計

雙審計方案是指中介機構(gòu)和審計部分別編制審計方案，同一項目兩個方案側(cè)重不同。中介機構(gòu)在審計部指導(dǎo)下編制方案，方案確定審計的工作內(nèi)容、審計方法、審計程序和審計頻率等內(nèi)容，審計工作內(nèi)容涵蓋了從項目立項、建設(shè)實施直至項目決算整體循環(huán)的全部內(nèi)容，該方案經(jīng)審計部審核批準后執(zhí)行。審計部對中介機構(gòu)方案進行審核，同時明確項目整體組織方式及人員分工、向集團領(lǐng)導(dǎo)定期匯報等內(nèi)容，編制總體審計方案。雙方案統(tǒng)一編制，各有側(cè)重，全面有效。

（七）運用大數(shù)據(jù)思維、信息化手段，提高審計效率

全過程跟蹤審計需要分階段按項目進展情況持續(xù)提報審計資料，為達到審計全面覆蓋業(yè)務(wù)流程、動態(tài)反映項目進展情況、提高審計效率及效果，審計部運用大數(shù)據(jù)思維創(chuàng)新設(shè)計了一套報審表，實行表單化管理，使檢查事項了然于胸、清晰明了。報審表內(nèi)容涵蓋了招投標、合同簽訂及支付、監(jiān)理管理等9個方面。每張報審表分為已報審和新增報審兩大部分，隨著項目進展?jié)L動填報（見表1）。同時，開發(fā)了異常合同篩選程序，在輸入合同的招標時間、開標時間、中標通知書下發(fā)時間等基本信息后，根據(jù)相關(guān)法規(guī)制度設(shè)置相關(guān)閾值，異常合同在右側(cè)會以“星”號顯示，這樣可以將快速找出的異常合同進行重點審查，提高審計效率。

運用信息化手段提高審計效率，在審計部開發(fā)的審計管理信息系統(tǒng)中（見圖3），設(shè)置專門工程審計模塊，將上述報審表和異常合同篩選程序置入其中。在招投標審計階段，充分利用嵌入系統(tǒng)中的企查查軟件，查詢投標企業(yè)相關(guān)信息，大大提高了審計效率，降低了審計風(fēng)險，從而達到審計監(jiān)督目的。

（八）延伸審計對象，實現(xiàn)全鏈條審計

滑雪大跳臺項目采用施工總承包模式，為了落實廉潔辦奧要求，確保項目質(zhì)量，審計組對施工的總承包單位進行延伸審計，主要對總包單位集采中心的設(shè)備和材料采購程序及其使用情況進行審計，每月審計一次。主要從兩方面進行審計：一是對集中采購的設(shè)備、材料的招投標、合同簽訂情況的合規(guī)性進行審查;二是對到場材料的質(zhì)量合格性進行審查，主要審查材料的合格證、有見證取樣記錄及檢測報告等檢驗程序，確保到場使用的材料符合設(shè)計質(zhì)量要求。通過全鏈條審計確保了廉潔辦奧要求落到實處。

（九）重視整改落實，形成審計監(jiān)督閉環(huán)

審計問題的整改和審計建議及時有效落實，是確保審計質(zhì)量的重要抓手。審計過程中，對于現(xiàn)場審計發(fā)現(xiàn)的問題能立行改正的，必須既行既改;對于典型突出的問題，在直報集團領(lǐng)導(dǎo)的審計專報中進行反映，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)對相關(guān)問題的批示，編制審計整改通知書，與審計專報一并下發(fā)至建設(shè)單位，要求建設(shè)單位定期進行整改反饋。

審計部建立審計整改情況臺賬，實行持續(xù)跟進、對賬銷號，直至整改事項全部完成，有效促進了審計問題的整改落實，形成審計閉環(huán)。

三、項目的實踐效果

1.全過程跟蹤審計建立起“三位一體”審計監(jiān)督方式，由審計部統(tǒng)籌，發(fā)揮各方優(yōu)勢，提升審計監(jiān)督質(zhì)量和效率;確定“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計模式，定期循環(huán)帶動整體循環(huán)，把問題解決在前端，避免問題后續(xù)重復(fù)發(fā)生;借助審計信息化平臺，延伸審計內(nèi)容，防范審計風(fēng)險;強化審計整改，把控審計質(zhì)量，形成審計監(jiān)督閉環(huán)，“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計推動了國家、北京市廉潔辦奧等重大政策貫徹落實。大跳臺本體在接受審計署委托北京市審計局跟蹤審計過程中，審計組對項目的建設(shè)和管理給予肯定，充分體現(xiàn)首鋼內(nèi)部審計在貫徹落實黨和國家重大政策過程中開展全過程跟蹤審計意義重大。

2.審計部加強國家及集團相關(guān)工程建設(shè)法規(guī)制度的宣貫，提高了被審計單位各級管理部門及人員對審計工作的認識;及時對發(fā)現(xiàn)問題歸納整理形成審計案例并進行通報，提高了工程審計相關(guān)管理人員的管理意識和風(fēng)險防范意識。在首鋼集團內(nèi)形成精細化管理、防范風(fēng)險的良好氛圍，被審計單位由被動接受審計轉(zhuǎn)為主動迎審。

3.全過程跟蹤審計規(guī)范了被審計單位工程管理，提升了工程建設(shè)項目管理水平，減少問題重復(fù)發(fā)生，節(jié)約大量隱形成本;促進工程結(jié)算質(zhì)量，及時歸檔相關(guān)資料，降低結(jié)算審減比例;目前已全面在首鋼集團的重點項目、重大投資項目中實施全過程跟蹤審計。

4.“雙循環(huán)”全過程跟蹤審計的實施，形成了規(guī)范的制度體系和業(yè)務(wù)審計流程，突出審計關(guān)注點和風(fēng)險點，將其固化在審計信息化系統(tǒng)中，形成全過程跟蹤審計管控模式。

（執(zhí)筆人：高強）

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